改革开放40年中国公共服务供给的制度变迁

翁士洪

［华东师范大学，上海 200062］

改革开放40年以来，我国的公共服务供给体系发生了重大变化。公共服务的实践经历了从政府缺位到归位，从被动提供到主动供给，从政府单一主体生产到政府和非政府部门合作供给的漫长发展过程。各级政府及其公共管理者对公共服务的认识也经历了从模糊到清晰，从被动吸收到主动学习，从包揽到甩手再到兜底的曲折成长过程。在这一发展历程中，对于政府与社会组织间的关系，尤其二者在生产与提供公共服务中的资源如何配置与协调的问题，一直是我国公共服务供给体系中的核心问题。因为这不仅涉及服务的数量、质量和效率的问题，而且更加涉及政府的职能定位及转移问题，后者往往与公权力的再分配息息相关，所以这一直也是一个重大的公共管理理论与实践问题。由此，我国也形成了许多卓有成效的管理实践，比如服务型政府的建设与发展。同时，学界对此也产生了丰硕的研究成果。

尽管如此，对于如何理解当代中国的这一重要制度变迁过程，一直是国内外学界争论不休的重要议题。甚至有西方知名学者在《美国社会学杂志》上提出了这样一个极具代表性的研究问题：在一个国家与社会之间有着巨大矛盾张力的权威国家里，NGO这类组织到底是如何生存和发展的呢?①Spires A．J．，“Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State：Understanding the Survival of China's Grassroots NGOs”，American Journal of Sociology，Vol．117，no．1，2011，pp．1-45．这是因为在中国特殊的国情与背景之下，出现了用西方现有理论模型难以解释的政社关系。所以本文对于当代中国公共服务供给的制度变迁之阐释，首先就从政社关系进行剖析。

一、分析框架：纵横交叉的政社关系变迁模型

在当代中国，公共服务供给模式的发展过程不断地经历制度变迁。当然，从严格意义上来说，供给模式的变迁并不能等同于制度变迁。但由于公共服务供给模式直接体现了不同部门之间可能合作与竞争方式的安排，是诺思所提的“制度安排”，所以可以将其变革理解为一种制度变迁。近些年来，中国的公共服务供给模式逐渐从补缺式模式走向定制式模式，实践的发展与变化都很迅速，需要寻找新的有关政府与社会关系的解释路径。其中重要的问题有：定制式公共服务供给模式具有哪些特征?地方政府为何要用定制式的公共服务供给方式来回应社会需求?

通过梳理，可以将西方学界有关政社关系的解释理论，归纳为“冲突模式”与“合作模式”这两大主要范式：其中持“冲突模式”的代表性理论将政社关系视为零和博弈竞争关系，包括市场/政府失败、合约失败、福利国家失败和志愿失败理论；持“合作模式”的代表性理论则将政社关系视为合作互补关系，主要包括民营化理论、第三方政府理论、社会起源理论等等。该领域研究重点从冲突模式转为合作模式。①翁士洪：《非营利组织援助义务教育的演化逻辑》，上海：复旦大学，2013年。但是后来的研究又发现，不论是冲突模式还是合作模式都暗含一个基本的假设，那就是这些公共服务的生产或提供的不同主体本身都是独立于其他主体的，有较强的自主性，即使他们相互之间存在着资源依赖，但是这并不能否定其各自相对独立的主体地位。②Lecy J．D．＆ Slyke D．M．，“Nonprofit Sector Growth and Density：Testing Theories of Government Support”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol．23，no．1，2013，pp．189-214．然而，不难看出，这一暗含的假设忽略了服务本身。管理主义的再兴起，即借鉴了企业家精神的新公共管理，一方面再次挖掘出服务本身的内涵，强调公共服务的生产、提供与使用的区别，主张要由非政府部门通过竞争的市场机制来实现公共服务，但另一方面又混淆或故意混合了服务使用者的概念，将分享公共利益的公众等同于享有私人利益的顾客，于是提出可以通过公众这一顾客参与到公共服务的生产过程中来，与政府这一新型政策企业家共同生产公共服务。③Ostrom E．“Crossing the Great Divide：Coproduction，Synergy，and Development”，World Development，Vol．24，no．6，1996，pp．1073-1087．但是很明显这一设想难以实现，于是合作生产或者共同生产的概念在20世纪90年代就开始沉寂了大约十五年。直到近年来由于共同管理、共同治理与共同生产的边界和主体逐渐厘清之后，合作生产又重新回到学术界的视野之中，并发展迅速。另外，公共服务中的提供者所形成的各类组织，即NPO，与政府也形成了新型的关系，那就是合作生产关系。④WENG S．H．“The Association of NPOs and Compulsory Education Aid in China”，Chinese Public Administration Review，Vol．9，no．1，2018，pp．34-55．这一新型理论解释即不同于此前的冲突模式，也不同于一般的合作模式，它更加强调的是服务的生产、管理与治理的过程与机制。

对中国的政社关系的理论解释，现有文献通常依据国家与社会关系研究路径。这一路径在理论层面主要又可分为两个流派：第一种视角是运用托克维尔式多元主义的“市民社会”为理想模型去理解这些非营利组织。另一种视角则是用“法团主义”的理论来研究中国的非营利组织。⑤郁建兴、昊宇：《中国民间组织的兴起与国家—社会关系理论的转型》，《人文杂志》2003年第4期。⑥郁建兴、昊宇：《中国民间组织的兴起与国家—社会关系理论的转型》，《人文杂志》2003年第4期。需要说明的是，政社关系中的社会，其含义较为宽泛，但由于学界讨论政社关系通常从狭义上的两种组织形态着手，即第一部门的政府和非政府、非市场的第三部门，⑦哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东译，上海：学林出版社，1999年，第29页。而后者的主体是非营利组织，所以为了简化，本文主要从政府与非营利组织的关系方面进行讨论。这两个理想模型所代表的思想基本处于理论的两极，于是早有西方学者批评其过于简单粗糙而掩盖了非营利组织与国家之间复杂的关系。⑧Hsu J．Y．J．Hasmath R．The Chinese Corporatist State：Adaption，Survival and Resistance，Routledge，2013，p．120．为什么说多元主义和法团主义等理论都无法准确解释中国的政社关系?这是因为不管是多元主义还是法团主义的理论都忽略了与中央政府并非铁板一块的地方政府，后者则是与非营利组织直接打交道的政府机构。中国的非营利组织并非有意追求民主化的主体，所以市民社会理论模型的适用性不足。法团主义又忽视了中国的非营利组织的主动性，解释力也不够强，这些非营利组织向政府靠拢甚至成为其代理，很多时候恰恰是他们主动采取而非被动的策略，想利用这种身份从政府获取更多的资源。甚至有学者完全舍弃了这个“市民社会—法团主义”的两分框架，转而用新制度主义的理论来理解中国非营利组织的行为。①Hsu C．L．Jiang Y．“An Institutional Approach to Chinese NGOs：State Alliance Versus State Avoidance Resource Strategies”，The China Quarterly，Vol．221，no．2，2015，pp．100-122．

尤其近年来，有关中国政社关系重新寻找解释理论与分析视角的尝试进展较快，涌现了一批具有独特性的理论成果。总体而言，这些带有中国视角的研究主要采取的是微观行动者策略的路径。最有代表性的是委托代理关系和管家关系的解释。②敬乂嘉：《社会服务中的公共非营利合作关系研究》，《公共行政评论》2011年第5期。最近则有学者将十八大以来中国政社关系概括为“调适性合作”，认为当前政府与社会组织的合作关系是二者相互策略性调适的结果。③郁建兴、沈永东：《调适性合作：十八大以来中国政府与社会组织关系的策略性变革》，《政治学研究》2017年第3期。这些微观视角的原创理论对于认识当前中国政社关系的最新发展与制度变迁颇有价值，但又忽略了中观的纯粹的政社关系。对于中国的公共服务而言，最近的研究也表明，难以用冲突模式或合作模式来解释，实践发展也突破了这两种模式的适用范畴，实际上形成了一种合作生产的新型模式。这里的合作还是社会组织与政府之间的合作，它们共同生产和提供公共服务。④Weng S．H．，“The Association of NPOs and Compulsory Education Aid in China”，Chinese Public Administration Review，Vol．9，no．1，2018，pp．34-55．所以必须要寻找更为合适的分析框架。

于是，本文将以中观的政社合作机制为切入点解释中国的政社关系的制度变迁。改革开放以来，中国在诸多实践领域，展现出新型的合作关系。这一变化主要是因为非营利组织与政府间的“相互依赖”，而非简单的政府失败。⑤Lecy J．D．Van Slyke D．M．，“Nonprofit Sector Growth and Density：Testing Theories of Government Support”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol．23，no．1，2013，pp．189-214．当然，这种选择恰恰是双方在长期的反复博弈中形成的，这便是中国公共服务供给的制度变迁之轨迹。

笔者此前曾从公共服务供给中非营利组织介入程度和政府角色归位程度这两个维度出发，建构起纵横交叉的中国政社关系模型，⑥翁士洪：《从补缺式模式到定制式模式：非营利组织参与公共服务供给体制的战略转型》，《行政论坛》2017年第5期。本文延续并略作修改。

在新中国成立之前的漫长岁月里，基础教育、公共医疗、养老保险等公共服务处于空缺状态，只是偶尔有些零星的民间爱心人士济病扶贫，难以形成有组织化的供给。1949年至改革开放之前的三十年里，国家与社会合为一体，国家对大部分社会资源直接垄断，整个社会几乎没有非营利组织，政府包揽提供相应服务。改革开放以来，非营利组织发展的制度环境发生了根本性的变化，一方面是政府对公共服务的直接供给越来越少，另一方面是非营利组织开始成长，越来越多地提供公共服务。但是改革开放初期，由于经过十年“文革”，国家经济状况极度恶化，政府快速撤离公共服务领域，接近公共服务空缺的真空地带。于是，在基础教育等公共产品领域，在原来政府缺位背景下，非营利组织介入，填补服务空缺。但是，自2003年以来，中共中央开始重视政府的公共服务这一新型职能，并通过政府文件予以确定。尤其2006年新《义务教育法》规定“实施义务教育，不收学费、杂费”，并开始实施农村九年制免费义务教育以来，政府角色开始归位了，非营利组织出现了功能的内卷化，角色越来越弱化。现在需要建立定制式公共服务供给模式。

二、补缺：改革开放初期的传统公共服务供给模式

在发展实践中，补缺式公共服务供给模式是一种政社关系的传统模式。西方学者往往强调，非营利组织有组织地介入一般只在资源缺乏的前提下才进行，以满足公众的公共服务需要。①Bergh，A．，“The Universal Welfare State：Theory and the Case of Sweden”，Political Studies，Vol，52，no．2，2004，pp．745-766．需要辨析的是，虽然中国的补缺式模式接近萨拉蒙的第三方政府，但是两者有较大差别。萨拉蒙认为，补缺机制是以政府为主体的，来弥补市场的缺陷。萨拉蒙认为，在流行的政府失灵和市场失灵理论中，非营利组织往往被视为在政府失灵和市场失灵之后的辅助性衍生物，非营利部门的存在是市场和政府作为公共物品供给者的固有局限性的产物。与此不同，萨拉蒙则用第三方政府 (the third-party government)概念来描述依赖各式各样的第三方机构来提供政府资助的服务，实现公共政策目标的这种新的体制模式。这种间接政府行为是将许多本该由政府来完成的任务都交由第三方来承担。第三方政府的概念强调了政府与私人组织之间大量的责任共享，以及政府部门与私人部门的大量混合。②莱斯特·M·萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，北京：商务印书馆，2008年，第45页。然而第三方政府模式产生了责任与合法性问题，也就是说，在西方是由于非营利组织存在志愿失灵，所以需要政府来弥补非营利组织的不足，于是形成合作伙伴关系。中国的补缺式模式则是由于政府在公共服务供给中的缺位，才出现大量的非营利组织来弥补本该由政府来完成的任务空缺。补缺式公共服务供给模式具有三大基本特征：填补服务空缺；双重管理与控制并行；提供均质化、粗放式服务。③翁士洪：《从补缺式模式到定制式模式：非营利组织参与公共服务供给体制的战略转型》，《行政论坛》2017年第5期。

第一，填补服务空缺。根据国务院《国家基本公共服务体系“十二五”规划》规定，我国的基本公共服务范围一般包括保障基本民生需求的教育等八大领域的公共服务。广义上的公共服务则还包括保障安全需要及与人民生活环境紧密关联领域的公共服务。比如，以基础教育为例。改革开放后的很长时间里，家长成为了基础教育经费来源的主体和真正意义上的成本承担者，④赵全军：《中国农村义务教育供给制度研究 (1978—2005)——行政学的分析》，复旦大学博士论文，2006年。城乡间与地区间的基础教育差距进一步被拉大。据统计，1980—1989年全国中小学生流失量呈上升趋势，从1980年到1988年，全国流失生总数达3799多万名。⑤中国青少年发展基金会、国家科委中国科技促进发展研究中心：《中国青少年发展状况研究报告》，北京：社会科学文献出版社，1992年，第121-125页。1993年，中共中央、国务院提出到2000年我国的财政性教育经费占GDP的比例要达到4%，但事实上后来一直处于较低水平。由此可见，当时政府所提供的公共服务不论数量还是质量都与实际有所差距。

这种缺位的制度空间就使得非营利组织的介入具有了可能性。与此同时，政府高层管理者也敏锐地意识到，可以通过聚集散布于社会上的大量资源来解决相应社会问题，这就是当时政府推动非营利组织发展的基本动机。①李瑞昌、李婧超：《中国慈善事业发展：模式、功能与方向》，《中共浙江省委党校学报》2012年第1期。于是，大量社会团体类非营利组织应运而生。1981年7月28日，中国儿童少年基金会这一新中国首个现代意义的非营利组织正式成立。在此之后，相继成立了许多相似的基金会。比如，1989年成立的中国青少年发展基金会，所开展的在全国具有深远影响的希望工程，主要就是两大任务，救助失学儿童和援建希望小学，这正是填补服务空缺的基本特征。这种补缺式服务提供者除了正式在民政部门注册的非营利组织外，还有大量体制外的非营利组织，据世界银行2004年的估计，中国有超过一百万未登记和未被官方承认的非营利组织，它们有的一直保持未登记的状态，有的注册为工商企业组织。

第二，双重管理与控制并行。中央政府自1989年颁布《社会团体登记管理条例》开始，就确立了将其作为我国非营利组织管理制度的基本框架。该条例在1998年修订后更是明确了双重管理制度。从登记注册的非营利组织的增长状况来看，如图2所示，1998年开始实行的双重管理制度“直接导致了社会团体数量的减少”，②敬乂嘉：《控制与赋权：中国政府的社会组织发展战略》，《学海》2016年第1期。8年后才恢复到接近1997年的181318个社会团体的水平。

第三，均质化、粗放式服务。尽管非营利组织的数量增长迅速，从表1中1988—2017年中国已登记注册的非营利组织的数量变化情况可以看出，中国已登记注册的非营利组织数量从1988年仅有4446个快速发展到2017年的76．2万个，年均增长10．5%。但是，它们所提供的服务多数却是粗放式服务。③王浦劬、萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京：北京大学出版社，2010年。

从我国补缺式公共服务供给模式的发展实践方面来看，这种传统公共服务供给模式存在一些问题，最主要是强调公共服务市场化和补缺式供给的定位。④翁士洪：《从补缺式模式到定制式模式：非营利组织参与公共服务供给体制的战略转型》，《行政论坛》2017年第5期。其实自从萨瓦斯提出民营化是改善政府的最佳途径这一基本理念以来，⑤E．S．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，北京：中国人民大学出版社，2002年。便一直伴随着质疑与争论。分析当代中国的公共服务，我们必须考虑各级政府的兜底责任。改革开放后，中国的补缺式模式在一定意义上强化了政府双重管理与控制并行的政策环境。学界深入探讨了这种双重管理与控制的最新变化，具有代表性的包括分类控制、①康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期。政府强化嵌入②汪锦军：《嵌入与自治：社会治理中的政社关系再平衡》，《中国行政管理》2016年第2期。以及策略性收放③杨志云：《策略性收放：中国社会组织监管机制的新阐释》，《行政管理改革》2016年第8期。等等。最近，郁建兴和沈永东则提出十八大以来为“调适性合作”。④郁建兴、沈永东：《调适性合作：十八大以来中国政府与社会组织关系的策略性变革》，《政治学研究》2017年第3期。但在现实层面上，近些年来中国地方政府甚至已经开始在政策形成与执行过程中寻求来自非营利组织的支持，并与非营利组织合作提供公共服务。⑤Zhan X．Y．，Tang S-Y．“Understanding the Implications of Government Ties for Nonprofit Operations and Functions”，Public Administration Review，Vol．76，no．4，2016，pp．589-600．

表1 1988-2017年中国已登记注册的非营利组织数量

三、定制：政府角色回归后的公共服务供给模式转型

当前政社合作的起点变了，即现在政府角色开始回归了。以2003年中央首次明确提出要将“公共服务”作为政府职能之一为起点，政府开始重新进入公共服务领域。2017年《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》更进一步确定了八大领域的基本公共服务清单。党的十九大报告中首次规定要“统筹推进城乡义务教育一体化”并“全面普及高中教育”。2005年中央提出了公共服务均等化的改革目标。这些都标志着政府角色将真正归位。当然目前政府归位尚未完成，政府职能转变也仍在进行之中，而这已是明确的发展趋势。

但是，一方面，随着政府角色的归位，非营利组织出现了功能的内卷化。⑥翁士洪：《官办非营利组织的内卷化研究——以中国青少年发展基金会为例》，《甘肃行政学院学报》2015年第4期。另一方面，虽然总体上地方政府越来越多地与其合作，而随着财政资金不断充裕，也会退回到依靠自身的原点上。⑦敬乂嘉：《合作治理：历史与现实的路径》，《南京社会科学》2015年第5期。

尽管政府角色逐渐归位，公共服务的供给仍然需要非营利组织。姑且不说目前中国非营利组织的人口密度，如每万人拥有的非营利组织数量非常低，远远低于大多数国家的水平。也不谈公共服务供给领域中政府与非营利组织合作是20世纪末以来全球公共管理改革的一个共同趋向。关键的是政府无法提供差异化的、个性化的公共服务，公众的多样化的尤其优质的公共服务需求不能完全得到满足。而且政府自上而下地提供的服务通常只能是均质化的。正如党的十九大报告中所指出，我国已经进入新时代，“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这就意味着我们所提供的公共服务需要满足公众的多样化、个性化和优质化的需求，这便需要通过非营利组织提供，因为非营利组织永远有它存在的理由。这种竞争性状态下的优质公共服务供给，要求在政府角色回归后非营利组织要实现公共服务供给功能的战略转型。

本文中的战略主要是指服务于国家的决策层、从全局角度选择实现长远目标的规划。它是国家战略的一部分。该领域著名学者迈克尔·波特近年就提出，要对原来的利润至上的“竞争战略”改造为“共享型价值”战略。⑧Porter M．E．，Kramer M．R．，“Creating Shared Value”，Harvard Business Review，Vol．89，no．1，2011，pp．62-77．战略性转型就需要站在决策部门的高度，超越部门、区域、组织的利益，在这个过程中需要政府与非营利组织形成合作关系。

于是，政府角色逐渐回归后，政社关系开始转变为定制式公共服务供给模式，即以政府为主导、政府与非营利组织合作的公共服务供给新体制。可以通过多种机制与途径来建构非营利组织与政府的战略性合作联盟。定制式公共服务供给模式具有四大基本特征：以政府为主导，政府与非营利组织间的充分合作，以公众需求为导向，提供差异化、个性化的优质公共服务。①翁士洪：《从补缺式模式到定制式模式：非营利组织参与公共服务供给体制的战略转型》，《行政论坛》2017年第5期。首先，非营利组织的建立、内部管理以及绩效的评估由非营利组织自由支配，在公共服务供给的诸多方面由政府来主导。其次，非营利与政府合作不会削弱非营利组织的独立性，反而可以充分运用好强大的政府资源，以提升其承接政府职能的能力及其所提供的公共服务质量与效益。正如吉德伦等人的政社合作模式理论所主张的那样。②Gidron B．，Kramer R．M．，Salamon L．M．，Government and the Third Sector．San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1992，p．247．再次，服务型政府的核心理念之一就是根据公众需求来提供基本公共服务，而不是政府需求。但是我国现有的公共服务体系比较忽视公众的需求，这导致了供需错位与供给不足。为满足目标群体的公共服务需求，政府要重视需求并强化需求管理，构建更好地连接公众需求与服务供给的完整的需求管理体系，提供适配性和精准化的公共服务。③陈水生：《公共服务需求管理：服务型政府建设的新议程》，《江苏行政学院学报》2017年第1期。最后，使用政府开放的各类大数据资源，通过空间计量方法赋予和标记在互联网地图平台上，并对此进行大数据的验证，可以准确了解到不同区域的资源配置现状，从而能够为不同的社会需求的公众提供差异化、个性化的优质公共服务。

四、理论阐释：定制式公共服务供给模式的制度逻辑

地方政府为何要与非营利组织实行战略性合作联盟呢?换而言之，战略性合作联盟的制度逻辑是什么?其实不难理解，可以从国家治理模式的角度加以分析。

有关中国的国家治理逻辑，主要有两条线索：探讨政府的内部结构和地方分权的主线，④曹正汉：《统治风险与地方分权：关于中国国家治理的三种理论及其比较》，《社会》2014年第6期。⑤周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。和探讨政府如何从外部来有效地行使公共权力的辅线。⑥蔡益群：《规划性政治：中国国家治理的中轴逻辑》，《学术界》2016年第1期。⑦彭勃、张振洋：《国家治理的模式转换与逻辑演变——以环境卫生整治为例》，《浙江社会科学》2015年第3期。第二个问题深刻影响着国家治理绩效。⑧Bardhan P．，Decentralization and Local Governance in Developing Countries：A Comparative Perspective，Boston：The MIT Press，2002．本文重点探讨这条辅线，即政府与非营利组织之间的权力共享。

现在，政府正在归位到由自己提供基本公共服务的角色，但难以满足公众的个性化需求。而提供差异化、个性化的服务本身就是非营利组织尤其与公众密切接触的小型、灵活组织最擅长的。由第三方的非营利组织承接政府职责，不仅节省了人员，而且也节约了成本，效率也高。所以非营利组织可以借争取政府资助来减轻筹资困难等后顾之忧，更可以凭借其提供差异化、个性化的服务这一组织优势来实现自身的功能升级，更好地发展。与此同时，政府也要依赖非营利组织来拓展其功能，比如民政部已经明确规定了四类社会组织“可以依法直接向民政部门申请登记”，以激活非营利组织的活力。

现实中，政府已经要求要“理顺政府与事业单位在基本公共服务供给中的关系”，强化提供基本公共服务事业单位的公益属性，推动去行政化和去营利化，逐步将有条件的事业单位转为企业或社会组织。这表明接下来将会有大量从事业单位转变而来的非营利组织，这些组织往往是专业性很强的，比如公办学校、公办医院等等；另一方面，这些新的非营利组织更加需要通过与加强政府的合作、承接政府转移出来的相应职能，来巩固其地位，获得更好的发展机会，获取更多的经济资源、组织资源甚至政治资源。政府同时还要求要“积极推动基本公共服务领域民办非营利性机构享受与同行业公办机构同等的待遇”。

合作治理要求保障合作各方的平等地位和权力共享。在非营利组织的功能转型与能力建构这个过程中，政府可以通过向非营利组织购买服务来实现自身目标，当然也可以通过公共政策的激励来实现。现在的购买服务始终限定在“我出钱，你来做”这一基础合作上，以后需要通过政策性激励，通过“购买券”等，来构建政府与非营利组织之间的战略性合作联盟。可以通过公共政策的差异化的激励，甚至还有很多政策工具的选择来推动其自身的成长，进而提供更优质的公共服务。还有，从技术条件上来说，正高速发展的现代信息技术使得精准服务变得可能。比如， “互联网+”扶贫行动与精准服务。

五、未尽结语：公共服务供给模式的未来展望

本文没有采纳当前很多研究所通常使用的多元主义和法团主义分析框架，也没有采用许多文献仍在使用的委托代理理论或管家理论，而是在对此进行批判性地分析的基础上，另辟蹊径，提出了中观层次的纵横交叉的政社关系的分析框架。本研究探索性地分析了政府角色逐步回归之后，中国公共服务供给的制度变迁问题。这一研究丰富与加深了对于中国公共服务供给的制度变迁之理解。

近些年来，世界各国各级政府的公共管理者更加主张通过跨部门合作进行公共服务供给，这已成为国际潮流。当然，公共服务供给有多种跨部门合作模式，比如弗雷尔等所区分的合同外包、伙伴关系、网络治理和独立公共服务提供机构等四种跨部门合作治理形式，它们形成了一条从纯公共供给到纯私人供给之间的合作治理光谱，其政府控制越来越少，合作程度越来越大。①Forrer J．F．，Kee J．E．，Boyer E．，Governing Cross-Sector Collaboration．San Francisco，CA：Jossey-Bass，2014，p．55．最新出现的是独立公共服务提供机构(IPSPs)。和其它的跨部门合作治理形式的核心假设不同，独立公共服务提供机构通常有其极为严格的合作条件。②Forrer J．F．，Kee J．E．，Boyer E．，Governing Cross-Sector Collaboration．San Francisco，CA：Jossey-Bass，2014，p．139．对于公共管理者，这意味着需要重新构想可以为民众带来互惠互利的生产与配置公共服务的创新性方式。

那么，中国公共服务供给的未来发展趋势如何?进一步深入讨论这些问题将有助于我们更好地为中国的公共服务供给实践发展带来新的思考，这也是本研究今后将进一步深耕和挖掘的研究方向。