“全面性”国家治理：实践逻辑与理论维度

刘 金 发

(南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023；曲阜师范大学 管理学院，山东 日照 276826)

在党的十九大报告中，“全面”一词先后出现了94次，凸显出强烈的问题意识、鲜明的目标导向和新时代的主攻方向，是深入理解习近平总书记治国理政思想的逻辑总阀门。尽管“全面性”的逻辑至关重要，在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党等重大战略上得到淋漓尽致的体现，然而，在已有的中国国家治理研究中，多数研究往往限于回溯治理的概念，阐释中国国家治理的内涵与意义[1]；或者描述中国转型，解析国家治理模式的历史变迁[2]；又或从体系与能力的概念出发，探究国家治理体系或治理能力的构成要素[3]，却鲜见从微观实践中提炼出新时代国家治理的“全面性”逻辑，也鲜有研究阐明这一“全面性”实践逻辑如何跨越西方治理理论的丛林。

有鉴于此，在中国特色社会主义进入新时代的历史性时刻，有必要围绕国家治理这样一个重大的时代性课题，对其“全面性”的实践逻辑进行科学的归纳与提炼，从而明确国家治理的实践指向和理论意涵，凸显治理研究的中国话语权。

一、“全面性”国家治理实践：“分层、分权与合作”的立体式推进

(一)分层次统筹治理：综合国内治理和全球治理，形成内外统筹的国家治理结构

一是纵向上延伸国家治理链条，构建从国内治理到全球治理的多层级国家治理体系。已有对国家治理体系的研究，大多局限在中国范围内，鲜见从纵向逻辑上将全球治理视为国家治理体系的重要环节而加以讨论。而中国国家治理已然包括了在全球治理中发出“中国声音”、讲好“中国故事”、贡献“中国智慧”、谋求中国利益和全球利益最大交集的广泛实践。二是深度融入全球治理，横向上形成多领域的全球治理参与格局。自改革开放以来，中国参与全球治理经历了从被动到主动、从浅层到深度、从局部到全面、从无为到贡献、从跟随到创制的发展历程，体现出明显的中国式增量改进特征[4]，在全球经济、政治、文化、社会、生态等各类问题上持续深入挖掘“中国作用”。三是凸显中国特色的全球治理价值观及治理模式。中国逐渐形成了“非西方”的全球治理认识论和方法论，逐步建立起中国特色的全球治理模式。这一模式与美国的根本区别在于：中国是义利兼顾、共存共生、互利共赢式的，美国是重利轻义、遏制独霸、赢者通吃式的；中国是去军事性质的，美国是强化军事色彩的；中国是要维护各国共同建立的规则，美国是要巩固和重新建立自己掌控的规则。

总体来看，中国正寻求扩大国内治理和全球治理的利益交集，开拓全球治理的区域和领域空间，“中国因素”在全球化下对全球治理的影响日渐增强。为促进全球治理中各国的共同发展，习近平总书记提出“人类命运共同体”的全球治理观，促成其他国家与中国携手全球治理的“健康心态”和“良性思维”；以国际经济金融领域的创新建制为突破口，完善全球治理体系、治理结构和治理机制。先后提出建设上合组织开发银行、金砖国家新开发银行、丝路基金、亚洲基础设施投资银行、南南合作援助基金等；搭建全球治理务实合作平台，提出囊括具体、长期合作规划的“一带一路”远景构想，落实中国对沿线国家的合作承诺，构建“利益共同体”，呈现出从“周边”到“葡萄串”式国家间合作发展格局；推动“伙伴外交”，秉持“义利兼顾”的哲学观来增强中国与伙伴国家的全球治理利益链接，拓展全球治理“伙伴关系网络”；加快推进自由贸易区战略，落实“亚太自由贸易区(FTAAP)”倡议，借由主导启动FTAAP进程来改变亚太区域贸易机制的重叠化和碎片化现状，把中国形塑成亚太区域治理的核心力量。

(二)调适性分权治理：限定国家公权力，增进社会微权利，形成权责相称、多元主体的国家治理分工格局

国家与社会的关系是治理理论研究的核心问题。中国在改革开放前，社会被纳入国家机器的制约下，形成了“国家覆盖社会”的强国家和弱社会格局；改革开放后，国家与社会关系表现出“国家嵌入社会”和“社会疏离国家”的控制与疏离胶着状态。而进入新时代以来，在推进中国国家治理实践的发展上：一是在指导思想上从国家“管控权力”转向“放权让利”，加快国家治理从权力逻辑、国家逻辑向权利逻辑、社会逻辑和市场逻辑的转变，实现国家、市场和社会力量的调适性均衡；二是以更加理性、缜密、周延的顶层制度设计来持续优化治理权力的配置，破除国家治理中的行政权力管控惯性和单中心思维，制度化赋予社会成员、社会组织等社会力量以合法地位、合法渠道、合法规则实质性地参与国家治理，构建包括国家、社会组织和公民自治在内的多元化的国家治理主体系统。制度设计过程中，重点突破社会组织参与国家治理的制度性障碍，以及实现国家“公权力”和个人“微权利”这两种上下力量的法治化互动。尤其是意识到，治理权力的优化配置是国家治理的“转型升级”而非“衰败蜕变”，当国家和社会在治理过程中被“融合”在一起的时候，借由与社会的互动，国家实际上完成了对社会利益的吸纳，掌握了治理的主动权。

具体来看，随着中国将简政放权作为深化行政体制改革的“先手棋”，国家、市场和社会的边界日渐明晰。为解决政府对微观经济运行干预过多、管得过死的问题，国务院自2013年以来大力推进行政审批制度改革，砍掉一批审批事项、审批中介事项、审批过程中的繁文缛节、企业登记注册和办事的关卡、不合法不合规不合理的收费，约有800多项行政审批事项和211项职业资格被取消[5]；为杜绝变相审批、非行政审批等“灰色地带”大搞“模糊边界”或“模糊权力”的现象，国务院在减权、放权的同时，先后出台《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，推行权力清单、责任清单和负面清单制度，采取刚性制度来管权、限权，把权力关进制度的笼子；为防止政府在公众参与、专家论证方面出现形式主义，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；为提升社会组织参与国家治理的质量，《国务院机构改革和职能转变方案》(国办发[2013]22号)对成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织采取直接向民政部门依法申请登记的办法，无须业务主管单位审查同意，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

(三)共在式合作治理：实现碎片化治理资源的聚合，强化多元治理主体间功能的无缝隙对接

国家治理不仅是党和国家的事情，也是每一位中国老百姓的事情，是一个关系到党、国家和人民命运的重大问题。因此，需要发挥各类治理主体的功能、整合各类治理资源，构建共在式合作的多元治理主体格局，形成推进国家治理实践发展的合力。

一是明确国家作为合作发起者的关键角色。由于过多的国家干预是国家治理失败的首要原因，于是一些国家倾向于自由主义倡导的“国家极小化”论点，从个体主义立论，视民间社会为主体，将国家机关视为功能性的“残余项”，力图打造“小而美”的政府，将国家与治理对立起来。然而现实中，人们不可能被动地等待通过自发演化和无限期重复博弈来生成多元治理主体的功能聚合，而是希望国家作为合作机制的顶层制度设计者，有效整合各治理要素于同一个治理流程中。在这一流程中，国家一改传统的行政控制者、过程支配者、最终决定者的角色，成为整合过程的规则制定者、方向领航者、冲突协调者，是复杂的互动、协商、协同与合作关系中的一个枢纽性要素，同时在法律上落实中国共产党作为核心力量在国家治理资源及治理主体功能聚合中的领导者角色，从根本上确保国家治理的社会主义方向。

二是针对政府“条块分割”的问题，构建纵向与横向间的政府职能协同机制。一方面，国家治理要经历从中央到地方的复杂治理细化过程，具有鲜明的层级性即“条条”特性。要建立共同合作的制度安排，确保不同层级政府间、上下级职能部门或机构间相互调适、共同行动，确保国家治理目标落实的整体性、协调性和一致性。另一方面，国家治理任务的实现依赖那些按照专业分工原则设置的不同功能的政府职能部门或机构，是一个涉及多职能部门的复杂关系网络，具有典型的“块块”分割特征。为打破同级政府间、政府内部职能机构间的“治理孤岛现象”，消除因地方各自为政而出现的治理空隙及裂缝，有必要针对“块块”的性质，构建政府职能协同机制。Perri 6注意到，“块块”碎片化的形成有无心的(Benign)和有意的(Malign)两类差别。无心的碎片化是政府组织管理着眼于单一事项、单一流程或个别部门，而非着眼于整个政府组织，导致各自执行政策时步调不一致，造成资源的重复使用和浪费、计划的彼此掣肘或相互冲突。有意的碎片化源于政府组织领导人或成员的私心或自利行动，刻意将权力极大化，确立各自地盘，彼此之间井水不犯河水，遇事推诿塞责，从而在面对棘手问题时出现管理空隙及裂缝[6]。针对无心的碎片化，中国国家治理突破行政辖区的限制，构建跨区域协同治理机制，在区域性问题上形成议题联盟；创新政府内部职能整合机制、“一站式”服务机制、多部门协作分工和牵头负责机制等，让地域间、部门间的配合无缝隙对接[7]。针对有意的碎片化，中国国家治理综合施治，在价值理念上摒弃官本位、权本位、利本位等本位主义，秉持“以人民为中心”的理念；在制度规范上增强权力运作的公正、严密、细化、刚性和透明度，杜绝人为设置门槛，顶着、拖着不办的“中梗阻”现象；在监督约束上加大纪检、监察、舆论和民众等的监督力度，将权力关进制度的笼子里。

三是针对国家与社会的疏离问题，构建基于权责相称原则的国家对全社会治理资源的整合机制。美国学者Hall认为，治理问题中的行为者不仅要具有完成目标的资源，还要有能力整合与动员所有部门的治理资源与步调，使其更能符合各种新兴议题和社会需求[8]。与西方国家相比，中国国家治理的资源整合更为复杂。这是因为，西方国家、市场和社会力量相对均衡，国家治理中作为权力承载体的组织(或利益集团)并存并立、相互竞争，权力资源高度分散，从而可以在地位平等原则下通过合作或网络化的治理资源整合机制，来化解日渐严重的国家与社会疏离问题。而由于中国国家向社会分权的自我革命尚未完成，国家、市场和社会力量非均衡，因此，国家对全社会治理资源进行整合，就有可能陷入依赖行政权力吸纳社会资源的陷阱。为防患于未然，国家对治理资源的整合，既不意味着让其停留在原生态或视其为政府的对立面，也不是将其全部纳入国家权力的网络，而是综合运用政治、法律、行政和市场的手段等，将政府以外的社会组织、志愿团体、普通公民等整合纳入国家治理，形成合作关系。尤其重要的是，中国现阶段的国家与社会之间的合作关系是基于权责相称原则进行分工，而非彼此居于对等地位或平均分配责任。

总体上来看，国家正拓展和创新多元治理主体的功能及其合作机制，避免治理资源的碎片化或“一盘散沙”现象，形成推进国家治理现代化的合力。习近平总书记提出实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，激发和凝聚了全国人民对国家治理改革的意识与共识；在党的十八届三中全会重大决策具体落实和实施过程中，建立高层次的跨部门职能整合的“领导小组”机制，如中央全面深化改革领导小组、国务院推进职能转变协调小组等，其中仅中央领导小组就有20多个，既实现了“党政协调、决策与执行协调”，又有效整合了职能部门资源、清除了职能部门间的“隔离带”；为了减少部门职责交叉和分散，国务院通过行政区划调整、“大部制”、新设职能机构等方式，最大限度地整合分散在不同地域、不同部门的相同或相近职责；提出“互联网+”战略，利用现代信息技术实现诸如网上“一站式”服务等跨部门职能的电子化链接；提出“一带一路”倡议，实施京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区建设等区域发展战略，实现从国内到国外、从中央到地方、从省域到省际等层面的治理资源与治理功能的网状整合。

上述国家治理的实践逻辑如图1所示。

图1 国家治理实践的立体式全面推进

二、“全面性”国家治理理论：对西方治理理论的反思与超越

理论来源于实践。然而长期以来，国内学术界大多热衷于用西方治理理论指导或改造中国治理实践，并且呈现出“两个极端、一个折中”的研究状态。所谓两个极端：一是以西方治理理论的思路脉络为根据，对原典文句、篇章和思想进行理解和诠释，目的在于尽可能呈现原作者的本意。这种方式强调中国的治理要不断满足原有理论预设[9]，导致西方治理理论以独霸天下的姿态支配了中国治理研究的格局和思维方式；二是中国充当了与众不同的“隐喻”。这种方式以建立、表达、论述自己的观点为目标，认为中国总体上并不存在成熟的多元治理主体，现存的党政一元化政治结构将长期制约着多元主体的独立成长[10]，因此，西方治理理论并不适用于中国。上述研究代表了两种倾向：面向文本与历史的理论诠释，以及面向当下和现实的理论排斥。前者导致中国的治理研究无法进行独立批判式思考，后者则很难与西方研究展开有效的对话，压缩了治理理论创新的动能和空间。而所谓折中，是指在意识到上述问题后，强调对西方治理理论进行“本土化”改造并凸显中国特色，从而为治理的去国家化与中国国家建构之间的张力提供一种消解途径[11]。然而，上述皆未能明确指出所谓的中国特色国家治理理论，除了中国特色之外，理论上究竟与西方治理理论有何异同，从而切实建构治理研究的“中国话语权”。

基于上述背景，本文首先在西方治理理论丛林中梳理出三个面向(见表1)，然后跳出单一理论的研究视野局限，从“全面性”的逻辑出发，对已有西方理论进行整合性分析。

(一)西方治理理论丛林的三个面向

一是强调治理的空间层次延展。根据治理作用的空间和场域，治理具有空间延展性，即涉及地方、国家、区域和国际等不同层次。治理既强调社区治理、地方治理等国内治理问题，又关注区域治理、全球治理等跨国界问题。西方国家基于殖民扩张、区域共同利益、共同危机意识、分散彼此风险及霸权意志主导等多方面因素，其治理活动早在新航路开辟后就不再被限制于国家疆界中，而是活跃于区域及全球范畴中，并通过在贸易、金融、环境或安全等议题上的全球建制和文化意识形态输出等手段，构建起西方发达国家主导的全球治理体系。二是强调治理权力的分散。根据治理权力由国家到社会的分权，治理具有权力再分配特性，即形成不同治理主体提供公共服务的多中心权力格局。为实现政府从统治到管理、再到治理的转变，西方国家借助元治理、公共治理、参与治理、互动治理、社会治理和多中心治理等理论，以分权方式来重新界定国家、市场和社会的关系。一方面向下转移治理权力，即对特定区域、地方政府、基层社区分权；另一方面向外转移治理权力，将传统的国家权力从政治精英手中转至社会组织或私人机构等。三是应对治理资源碎片化问题。治理资源或功能随着分工、分权的日益细化而呈现出孤岛化、碎片化现象，治理愈发强调互补性和合作性，即应对治理资源碎片化，实现多元治理主体功能的无缝隙对接，全面聚合多元治理力量。合作方式不仅跨越公私部门的界线，而且涉及错综复杂的科层体制、平行的权力网络，或其他跨越不同层级政府职能领域的机构之间所形成的复杂相互依存关系，背后的理论支撑主要有整体性治理、协同治理、联合治理、跨域治理、合作治理和网络治理等(详见表1)。

表1 西方治理理论的三个面向

表1(续)

资料来源：作者根据相关资料整理而成。

(二)“全面性”国家治理理论的三个维度

通过上述分析，我们就可以对西方各种治理理论进行整合，从而跳出单一西方治理理论的思维局限性，并从中国国家治理立体式全面推进实践逻辑出发，初步构建“三维一体”的国家治理理论框架。

具体来看，中国国家治理理论在治理层次的演进性维度上，已然呈现出分层次治理的特征，表现为在综合国内治理和全球治理的过程中，构建立足国内和全球视野相统筹的、由内而外的社区治理、地方治理、国家治理、区域治理和全球治理体系，形成内外兼顾的国家治理纵向体系；在治理权力优化配置和不断调适的维度上，呈现出分权化治理的特征，表现为在实现国家与社会力量渐趋均衡的过程中，有效融合和体现政府治理、公共治理、参与治理、互动治理、社会治理、自主治理和多中心治理的精神实质，形成因地、因时、因事而异，多样化的国家治理权力优化配置方案；在治理资源或功能整合的维度上，呈现出合作式治理的特征，表现为在有机整合碎片化治理资源、多元治理主体功能的过程中，综合运用整体性治理、协同治理、联合治理、跨域治理、合作治理和网络治理的思维与策略，创设全面聚合多元治理资源和力量的、高度协同一体的国家治理体制机制。

如此，中国国家治理既吸纳了对西方治理理论整合性分析后所提炼出的核心观点，又在理论形式上避免陷入“只见树木、不见森林”的理论丛林陷阱，呈现出“三维一体”的全面性特征(见图2)，极大地彰显出理论的包容性和综合性，从而在理论内涵上形成对已有西方治理理论的超越。

三、“全面性”国家治理的内核：中国共产党的全面领导

党的十九大报告将“坚持党对一切工作的领导”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义“十四条”基本方略的第一条，强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的……提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方”。由此出发，无论是立体式全面国家治理实践的推进，还是“三维一体”的国家治理理论生成，国家治理“全面性”逻辑的内核必须是坚持中国共产党的全面领导。

图2 国家治理理论的“三维一体”

(一)“全面性”国家治理实践的推进需要党的全面领导

党的领导不是抽象的而是具体的，必须把党的全面领导具体贯彻到国家治理实践的全部活动中，体现到分层次统筹治理、调适性分权治理和共在式合作治理的各个维度上。

首先，分层次统筹治理需要党的全面领导。随着中国特色社会主义进入新时代，中国社会主要矛盾已经转为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种发展上的不平衡不充分体现在国家治理实践上，一方面表现为国内城乡治理、省际治理、区域治理等方面的不平衡不充分，另一方面表现为中国对全球治理体系和改革中的参与和贡献有余，但中国话语、中国方案的引领力不足。中国共产党是执政党，是为中国人民谋幸福的政党；中国共产党也是专注人类命运的党，是为全人类谋进步的政党。因此，分层次统筹国内治理和全球治理离不开中国共产党的智慧、责任和力量。

其次，调适性分权治理需要党的全面领导。中国共产党肩负着分权化治理的重大历史性责任。在公众的心目中，政府必须承担大部分的治理行动和责任。虽然公众反对政府对社会、经济的过度控制，并希望政府在决策过程中能够开放民主参与，在政策执行时更重视分权化的作用，然而一旦政府变得软弱或缺乏决断力时，公众也将立刻提出严厉的斥责[12]。而在分权化治理过程中，如果按照新公共管理提供的政府业务外包、民营化等改革途径，公共利益与利润之间的价值冲突便容易产生。而作为“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”的中国共产党，在分权化治理中理应不断创新民主机制，扩大公众政治和政策参与，强化公平、正义、公正、责任等国家治理原则，不断增强分权化治理的正当性、合法性和社会认同。

再次，共在式合作治理需要党的全面领导。当前国家和社会、市场之间的力量对比并不均衡，从而也就无法满足西方理论提出的国家与社会共治的前提条件。社会共治更多的是理想状态，缺少共治的体制、机制和法治化渠道。在此背景下，作为“全面性”国家治理实践中重要维度的共在式合作治理的达成，必须经由中国共产党通过相应的政策引导、制度安排等，在对市场和社会的不断增权赋能中，充分挖掘和动员市场和社会的资源，构建将社会多元主体的知识、资源相联结，功能相整合的长效机制，依靠党的全面领导形成国家、社会和市场功能协调的、稳定共在的“铁三角”关系。

(二)“全面性”国家治理理论的生成需要党的全面领导

中国共产党历来是引领重大理念创新、思想创新和理论创新的政党。自党的十八届三中全会以来，中国共产党就深刻意识到：当前所要构建的中国特色国家治理理论，其本质表现在它最高层次上的根本性、长期性、前瞻性、全面性、统合性和复杂性，而不是对任何单一西方治理理论的简单借鉴，它更是一种战略思想和对中国特色社会主义理论的重大创新。因此，中国共产党坚持辩证思维，从工具理性和价值理性两方面全面、辩证地看待西方治理理论：既不简单照搬西方治理概念来套解中国全面深化改革的总目标，无视中国特色社会主义制度的前提，以及中国共产党的核心领导地位；又避免将治理概念视为西方政治理论和管理理论的专利，无视马克思主义国家理论的内在逻辑及中国共产党治国理政的丰富经验[13]。

具体来看，只有在“全面性”国家治理理论生成过程中以党的全面领导为内核，才能构建凸显中国基本政治、经济和社会制度立场，与中国特色社会主义制度相匹配的中国特色国家治理理论。概言之，国家治理理论的生成是在中国特色社会主义道路的既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境和话语系统中，在中国特色社会主义制度的完善和发展的改革意义上，中国共产党为领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政所进行的重大理论探索和创新[14]，是对西方治理理论的全面整合、凝练和超越。

为了更形象地表明“全面性”国家治理的实践推进和理论生成如何经由党的全面领导，本文对分层次统筹治理、调适性分权治理和共在式合作治理进行水平刻画，并分别用数字1、2、3(代表低、中、高)对每个维度进行三级刻画(见图3)。

图3 中国共产党领导的“全面性”国家治理

从动态的角度来看，中国共产党正领导并推进国家治理实践从(1，1，1)向(1，2，2)、(2，2，2)、(3，2，2)、(3，3，2)或(3，3，3)阶段转型升级。即从偏重国内治理、治理权力相对集中于国家、治理资源和主体功能较为分散的阶段向更积极地贡献全球治理的中国智慧和方案、更均衡的国家与社会间治理权力调适性配置、更前瞻性地打造治理资源和功能协同机制的阶段加速演进，从而在国家治理实践水平上追赶并超越西方国家，并在实践中生成中国特色的“全面性”国家治理理论。

四、结语

中国国家治理实践纷繁复杂，如果没有一个有效的理论分析框架，则很难透过现象抓住本质，清晰地阐明国家治理实践的发展路径和主要方向。有鉴于此，本文尝试从中国国家治理实践出发，结合对西方治理理论的整合分析，构建中国本土的“全面性”国家治理理论，从而跨越西方治理理论丛林，明晰中国国家治理现代化的实践指向。

“全面性”国家治理与以往学界提出的“全能主义”治理、“总体支配”治理等概念有着本质区别，它不仅要在实践中解决国家治理中国家的全方位、刚性化控制问题[15]，实现调适性分权治理，还要实现分层次统筹治理、共在式合作治理。“全面性”国家治理概念的提出，有助于学界拓展对于中国国家治理总体特征的认识，深刻理解国家治理实践的“全面性”推进逻辑、国家治理理论的“全面性”整合逻辑和中国共产党对国家治理的“全面性”领导逻辑，充分正视上述三重逻辑在国家治理现代化推进中所面临的机遇和挑战。