提升城市竞争力水平的地方财政支出研究——基于DEA方法实证分析

李翠兰

(广东外语外贸大学 经济贸易学院, 广州 510420)

一、引言

世界政治经济的全球化竞争主要表现为国家之间、区域之间、城市之间各种资源与力量的对比与竞争。在这样的宏观背景下，城市作为人口聚集和政治、经济、文化的载体，已成全球网络中资源要素流动与配置的结点。尽管不同类型城市的竞争力的决定因素有所不同，但是城市作为全球网络中的结点对区域与国家的发展都起着“引擎”的作用，因此着力提高城市的竞争力将有利于促进区域与国家的经济社会发展，有利于提高中国在世界政治经济体系中的地位。在全球经济增长放缓、资源环境面临瓶颈压力的形势下，中国经济转型问题日益成为关注的焦点，提高城市竞争力对中国在全球化的浪潮下保持应对各种风险冲击的能力具有至关重要的作用。中国在《2014-2020国家新型城镇化建设》中提出要促进各类城市协调发展、培育不同城市的核心竞争力的战略发展目标。因此如何提高城市竞争力越来越成为中国城市发展的重大战略，对城市的决策者明确城市发展定位、方向具有重要的现实意义。

地方政府作为城市发展的决策者，对城市竞争力的提升起着决定性的作用。地方政府的职能要求政府不仅要为市场创造一个良好的外部环境，还要让人民群众能共享发展成果。地方政府不仅需要按照市场经济规律履行好经济调节的职能，对经济运行实施宏观调控，还需要对市场经济秩序进行监督与管理，以及提高城市的生态环境保护与治理能力，更需要为城市所在的企业与居民提供包括基础教育、公共卫生、公共文化、社会保障、科学技术、体育休闲、基础设施、发布公共信息等公共产品与服务。要履行这些职能，政府需要以地方财政为经济后盾(王晓玲,2008)。也就是说，政府对城市进行管理与治理离不开地方财政，城市的发展更是需要城市财政的支持，城市竞争力的提高也有赖于城市财政的投入，地方财政对城市竞争力的提高具有重大作用与意义。

二、文献回顾与评价

(一)关于地方财政与城市发展问题的研究

从20世纪80年代开始，许多学者就注意到地方财政与城市发展密切相关。寇铁军(1988)认为城市经济成为促进经济增长和社会发展的主要动力；周铁训(1995)认为城市财政在城市经济管束上居重要地位，城市财政收支对城市经济运行、城市收入的决定及城市化具有深刻的影响。此后有学者从财政支出与城镇化关系进行研究，认为城市化的发展需要有地方财政的支出，城市化质量与财政有密切关系。戴毅(2013)认为城市化健康发展需要完善财税体制，规范和调整财政收支结构，还需要大力支持第三产业发展的财税政策。但这并不意味着财政应无条件地支持城市化的发展，中国经济增长前沿课题组(2011)认为在城市化加速期，由于政府主导了经济流程，承担了较大的融资任务，因此地方财政存在较大的风险。此外还有学者从财政与城市基础设施、生态环境、城市空间、城市规模、城市治理等不同角度进行了大量的研究。

从文献资料中可以看出，对于财政与城市发展关系的研究中鲜有学者从城市竞争力的角度对财政支出进行分析，仅为数不多的几篇文献将城市财政与城市发展相联系进行研究(王兰，2002；朱祥林，2003；王旭，2010)。本文拟从城市竞争力与地方财政的关系出发，分析财政支出对城市竞争力高低的影响，从而提出促进城市竞争力的财政支出优化建议。

(二)关于对城市竞争力的研究

国内外学者研究主要通过城市竞争力概念的定义、城市竞争力影响因素的分析、城市竞争力评价体系方法三个方面来对城市竞争力展开科学系统的评估与研究。首先对于城市竞争力的概念，到目前为止国内外还没有统一认识与标准，总体上来说包括资源配置型、财富创造型以及综合能力型。有学者认为城市竞争力就是吸引、聚集和利用各类资源要素的能力；比如张京祥(2002)认为，城市竞争力主要是指城市要素集聚能力和资源增值能力，对其所在区域进行资源优化配置的能力。上海社会科学院城市综合竞争力比较研究中心(2001)认为城市竞争力体现为城市经济的集聚和扩散功能，具体表现为市场化占有、配置和利用生产要素权利的大小；倪鹏飞等人(2002)认为城市竞争力就以财富的创造为标准，将城市竞争力定义为城市比其他城市生产更好产品，创造更多收入，由此不断创造财富与价值的能力，着重于城市利用各种生产要素提高经济效益的能力(Webster,et al, 2000，Chesshire，et al, 1986)。越来越多的学者认为城市竞争力是一种综合能力的体现。比如卢海军等(2005)认为城市竞争力是一个城市在与其它城市相比，在国内外竞争中所表现出来的综合能力的强弱；李永强(2006:159)认为城市竞争力是城市利用其既有资源，通过提供有吸引力的市场竞争环境而形成的资源集聚力、产品供应力、价值创造力和可持续发展力的系统合力。

图1城市竞争力的三维构成

不同学者对具体的因素有不同的分类。综合学者们的研究，并结合城市竞争力的内涵，参考联合国发展署(2016)的《城市可持续发展报告》中的相关指标，本文将城市竞争力的影响因素也归纳为三个方面，分别用城市经济发展环境、城市生态可持续与人类发展环境三维空间进行表示。城市经济发展竞争力是城市经济的发展水平和发展能力的反映，同时也是对高品质生活的经济支撑能力，它包括经济增长、产业结构、资本存量、市场消费、基础设施等。城市生态可持续竞争力作为一个“生态门槛”表征城市的环境支撑能力，也反映城市对资源环境的依赖程度和利用效率，包括城市资源消耗和城市污染排放情况。城市人类发展竞争力表征城市向新型社会经济转型的社会系统支撑能力，通过健康、教育和收入三方面指标来衡量。

三、地方财政投入与城市竞争力的关系机理

研究城市竞争力有两个最根本的原因：一方面是从微观的企业战略发展看，城市利用自身拥有的自然资源、人文资源为企业创造一个竞争环境，企业需要了解自身及竞争对手所处环境对企业的发展战略有很大的影响；另一方面，从宏观的政府管理职能角度看，政府通过提供财税支持、基础设施、教育卫生等方面的政策为企业创造良好运行环境，以使居民福利最大化(Oral、Habib,1997)。结合当前的国际形势与未来发展，我们可以从宏观层面的财政支持角度对城市竞争力进行研究。在中国当前经济下行、结构调整的新常态时期，面对竞争日趋激烈的国内外市场时，对于如何利用财政促进城市发展和提升城市竞争能力，地方政府面临着较大的挑战。

图2地方财政与城市竞争力的关系图

在市场经济条件下，地方财政的基本职责是对城市资源进行合理的宏观配置，对市场失灵的领域进行干预与调节，提供城市公共物品，满足城市公共需要。对于地方财政与城市竞争力的关系我们可以通过下面的关系图进行分析研究。具体来说，地方财政对城市竞争力产生以下影响：首先，地方财政通过提供基础设施，科技研发补贴等方式充分利用外部效应，降低企业交易成本，提高商品和劳务的市场竞争力，支持行业的发展，促进经济的增长。其次，在一定限度内，直接参与有关生产要素的投入，直接参与有关经济活动，创造更多财富，提升城市经济竞争力。再次，地方财政为城市人类发展提供良好的生活环境。地方财政通过提供公共文化体育等设施建设，提高精神文明的建设水平，净化社会风尚，形成良好而和谐的社会氛围。最后，地方财政通过对城市环境污染的治理与投入，建立可持续发展的人类聚居环境。反过来，城市竞争力的提高、生态的改善、人口的聚集、经济的发展，又为地方财政提供了充裕的财源，地方财政与城市发展之间形成良性循环。可见，地方政府财政活动与城市竞争力之间存在密切关系，地方政府可以充分利用财政支出行为，改善城市竞争力的要素质量，全面提升城市竞争力。

四、中国地方财政支出对城市竞争力水平的影响分析

(一) 数据包络分析评价模型(DEA)

本文采用DEA模型(Data Envelopment Analysis) 分析地方财政支出对城市竞争力的影响。数据包络分析(DEA)是一种广泛应用的定量分析的非参数方法，它使用数学规划模型评价组织机构中具有多个输入和多个输出的决策单元(DMUS) 效率水平的运筹学方法。该方法利用线性规划构建有效率的凸性生产前沿，将各个决策单元投影到DEA的生产前沿面上，并通过比较决策单元偏离DEA前沿面的程度来评价它们的相对有效性(魏权龄，2004:1)。DEA方法已经成为分析评价的基本方法，被广泛应用于金融、制造、卫生等行业，特别在公共部门的评价中得到广泛应用。

DEA模型中假设共为n个城市，第j0个城市(DUM)的输入列向量分别为矩阵X(s×n)和Y(m×n),s,m分别为输入与输出的指标个数，v,u分别为X的第i输入和Y的第r个输出的权重。第j0个DUM的效率指数可以用式(1)来表示。

式(1)

式(2)

对每个城市来说，技术效率(θ)可以通过线性规划式(2)求解。

θ无约束，引入松弛变量s+与剩余变量s-=0，将上面的不等式约束变为等式约束。

如果θ=1，且s+=0，s-=0，则决策单元j0为DEA有效，决策单元的投入与产出同时为技术有效和规模有效。若θ=1，但至少有某个输入或输出是大于0，则决策单元j0为弱DEA有效，决策单元的投入与产出不是同时为技术有效和规模有效。当0<θ<1时，对应的决策单元j0不是DEA有效，决策单元的投入与产出既不是技术效率的最佳与规模的有效。

(二)变量和数据的选择与处理

参考联合国开发计划署的《中国城市可持续发展报告》，根据数据的可得性,本文选取2015年全国15个城市(DUM)的财政支出与城市竞争力指标作为研究对象，将地方人均财政支出作为投入指标，结合前面对城市竞争力概念及影响因素的分析，从城市经济、城市生态、城市人类发展三个维度选取相关变量。城市经济发展竞争力指数包括七个指标八项内容，分别是经济增长指数(GDP增长率)、产业结构指数(第三产业与第二产业总值的比值)、市场需求指数(人均社会消费品零售商品额)、资本指数(人均居民年末储蓄额与人均固定资产投资额)、开放程度指标(人均利用外资额度)、城市基础设施指数(邮电业务总量)、政府财政能力(人均财政收入水平)。城市人类发展指数用预期寿命指标、教育指标(平均受教育年数+预期受教育年数)和收入指数(人均国民收入)来反映。城市生态可持续发展指数用资源消耗指数和城市污染排放指数来表示。前者包括城市水资源消耗指标、城市土地资源消耗指标、城市能源消耗指标。后者分别由水污染排放指标、空气污染排放指标、固体废物排放指标构成。所有数据来源于《中国统计年鉴2016》、《中国城市统计年鉴2016》、中经网和各城市的年度统计公报，其中生态可持续发展指数与人类发展指数来源于联合国开发计划署的《中国城市可持续发展报告》。

对于数据的处理,由于各数据的单位不同,我们采用极差法将所有数据变成无量纲数据,且取值在[0,1]之间,再将各个指数采用平均加权法进行测算。此外生态投入指数是采用发展报告中的生态投入指标，这是个逆向指标，在这里已将其转换为正向指标(1-原始指数)。城市竞争力指标数据经整理后如表1所示。

表1 中国主要15个城市竞争力指数

由表1可知，15座城市在产出表现上存在较大的区别。就三项竞争力指标来看，人类发展竞争力的指标全国的差异不太大，而差异较大的是生态环境指标与经济发展环境指标，特别是经济指标反映出的城市经济竞争力相差最大。首先在城市的生态环境方面，排名最好的城市是青岛，最差的是西宁。这说明这两类城市中，前者对环境的污染与消耗较少，生态环境较好，因此城市财政的环境投入较少；而后者则反映了城市的污染较重，特别是资源消耗较大，因此地市财政支出相对较多。在城市人类发展表现上,广州最好,其次是北京，最差的是重庆。这表明排名在前几名的城市居民收入相对其他城市高，享受的教育与医疗卫生方面的福利更好，排名落后的城市则相反。在城市经济竞争力指标上,北京、杭州、广州分别为前三甲,这三个城市都是全国经济最发达的城市之一；表现最差的城市是西宁，由于经济指标中的产业结构指标与基础设施指标较其他城市更低，所以总体经济水平不高。从三个方面所反映出的各城市竞争力的综合指数看，东部城市的产出水平较高,排在前五名的城市，都属于东部发达地区，排名最后几位多处于西部地区。尽管各城市存在差距，但它们都有自己的优劣之处,要看城市的竞争力是否达到效率最佳,还必须结合人均财政投入水平作为投入指标,运用DEA模型计算得出来进行分析。

(三)评价结果与分析

根据评价结果和城市自身的具体特征，制定合理的地方财政支出的调整方案，提高城市可持续发展能力，是进行竞争力评价的主要目标，通过运用DEA模型评价方法对地方财政支出所反映的各城市的竞争力进行评价可以找出财政支出的薄弱环节，从而有针对性地提出改进措施和发展方案。

从表2可看出，就综合技术效率来说，它是衡量各城市财政支出所带来的产出与前沿面的比较，它所反映的是对地方政府利用财政支出对城市竞争力提升的资源配置能力、资源使用效率等多方面能力的综合衡量与评价。综合技术效率的排名顺序与表1各城市竞争力的排名顺序有了较大的变化。杭州、广州的财政投入达到了综合技术效率为1的水平，这表示该城市的投入产出是综合有效的，地方财政的资源配置能力较强，资源使用效率也较好，同时达到了技术有效和规模有效。综合技术效率较高的两个城市是福州与南京，结果都超过0.88。从全国的总体水平来看，地方财政支出对于城市竞争力的效率存在24.8%的投入浪费。纯技术效率表示的是在同一规模的最大产出下，最小的要素投入成本，它反映的是地方政府财政预算支出一定的情况下，地方财政支出的管理水平的高低与政策制订的合理程度。纯技术效率是用来衡量地方政府的支出对城市竞争力提升效率程度的大小。在15座城市中的杭州、广州、福州、青岛、北京与沈阳这个六城市的纯技术效率达到1，这表明这些城市的财政支出管理水平较高，但是由于规模无效使其未能达到综合技术有效。从全国的平均水平来看，地方财政支出在保持投入比例和产出水平不变的情况下，如果能够达到最佳有效的运作水平，可以减少18.9%的投入。规模效率是表示在一定的投入条件下，技术效率的生产边界的产出量与最优规模的产出量的比值，反映的是实际规模与最优生产规模的差距。规模效率等于综合技术效率值除以纯粹技术效率值，当规模效率越大，表示该生产单元的生产规模越接近最优生产规模。从表2的分析结果看，全国城市的总体规模效率都较高,平均值达到0.911,也就是说，如果各城市当前的城市竞争力与能够达到的最优产出规模之间仅相差6.6%,说明中国财政支出所产生的规模效率是比较理想的状态。除了给出规模效率得分，还可以通过DEA模型的结果判断财政支出对于提升城市竞争力是否处于最优生产规模。从表2可以看出，杭州、广州已处于最优生产规模，财政支出与该城市的竞争力达到最佳匹配；深圳、郑州与西宁处于规模报酬递增，应增加地方财政的投入，取得最大的收益，以形成更强的城市竞争力；对于其他处于规模报酬递减的城市，则应适当地控制地方财政的投入，以减少不必要的浪费，使城市的竞争力潜力得到更大的发挥。

表2 中国主要15个城市的DEA分析输出结果

五、促进城市竞争力提升的地方财政支出政策优化

通过上述研究，本文认同城市竞争力就是城市综合能力反映的观点，它不仅包括资源的配置，财富的创造等经济方面的能力，还应该包括城市对人的聚集与吸引能力，分别表现为经济发展水平与人的生活质量。此外随着经济的发展，人类对城市干预程度的加深，直接影响到城市的生态环境，因此城市竞争力还应该包括生态环境的可持续能力。

对城市决策者而言，在开放经济条件下，有效运用财政手段，通过财政支出的调整与优化，全面提升城市竞争力，是实现地区经济社会可持续发展的重要思路，也是参与国际化竞争的一个重要途径。结合中国各个城市的实际发展情况，为提升城市区域竞争力与国际竞争力，应着眼于地方财政制度的财政支出安排，重点从以下几方面进行优化。

首先，地方财政要全面支持城市竞争力提升的前提是要具有财政的可持续性。地方财政如果不可持续，地方财政将不能有效保证基层政权机构的正常运转，城市的管理将会混乱，经济与社会的发展会严重受阻或停滞，就根本没有城市无争力可谈。财政的可持续性体现在财政收支的总体平衡，对于地方财政收入而言，主要来自于城市本身的经济发展水平，还有部分来自中央政府的转移支付；地方财政支出主要决定于地方政府所要履行的财政职能。财政支出需要根据政府的基本职能进行调整，对财政支出的增长进行总量上的适度控制，使支出能达到规模效应；把财政投入更多倾向于人的发展与生态治理方面，把提供公共产品与服务放在财政支出的重要位置；通过政府机构的精简来尽量减少行政管理支出费用，减轻地方财政负荷，通过“节流”的方式保证财政的可持续性。

其次，城市竞争力的提升，需要地方政府结合城市的经济社会环境与发展阶段的不同进行财政的支持。作为城市公共服务主要供给者的地方政府，其职能定位必须与经济发展模式、社会结构特征、地理位置等因素相匹配，以更好地实现城市发展与城市竞争力提高。日趋激烈的全球化竞争是地方政府对为所在城市的企业与居民提供公共产品与服务的内在动力。这种动力需要通过财政对经济环境的投资、公共服务质量的提高、生态环境的治理转化为城市经济稳定的发展，进而转化为城市竞争力的提升。地方财政支出不仅需要平衡城市经济、城市居民与城市环境三个方面的财政投入，还需要根据地方发展需要将财政资金投入需要重点扶持的行业或领域，特别是绿色、环保的相关产业，积极支持城市经济发展，提升城市在国内外竞争力，这样不仅可以防止产生结构性财政拖累，还能形成城市新的增长极，改变对财政的依赖或类似财政补贴性的刚性支出。此外，地方财政的支出应结合本城市的经济结构与地理位置因地制宜地进行财政安排。比如具有对外向型经济发达的沿海城市，地方政府的外贸管理就应强化，在财政的预算时应安排相应的财政支出予以支持；再如一些地处中西部地区以农业及相关产业为主的城市，政府的财政资金应放在对“三农”及相关产业的扶持与发展。通过这些有目的性、有针对性的财政投入，提升城市的竞争能力。

再次是明确界定和履行好地方财政与中央财政的权责，有利于城市的核心竞争力形成与提升。合理划分明确中央和地方财政事权和支出责任关系到政府的执政和施政能力的提升，事关政府提供公共服务的能力和效率，地方事权与财权的匹配将直接影响城市的竞争力。地方财政应负责那些将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关基本公共服务，包括城乡建设、公共设施管理、居民生活、社会治安等，这样不仅可以提高所在城市的行政效率，还可能降低财政支出的成本。对于那些受益范围较广、具有外溢程度、信息收集相对复杂的基本公共服务需求，应根据城市的发展水平与财政能力来确定中央与地方各自承担支出责任的比例。只有在明确中央与地方财政承担主体的职责后，才能更好地发挥城市所在的地方政府的积极性，发挥地方政府信息与管理优势，通过财政的投入有针对性地为城市提供所需要的基本公共服务，总体上提升城市的管理与服务水平，并以此提升城市的竞争能力。

最后是加强财政支出的制度建设，提高财政支出的使用效率，使地方政府有更多的财力投入到城市的发展中，使城市更具有竞争力。财政支出效率的高低与支出管理有密切的关系，而支出管理则需要有完善的体制作为保障，包括政府的预算编制、政府采购与绩效体系三个方面的制度建设。从财政支出的源头开始，根据城市规划与发展纲要，应加强地方各级财政预算，建立规范的城市发展的资金分配使用机制。在地方财政资金的使用过程中要严格执行政府采购制，尽量扩大政府采购的规模，做好预算与监督，在透明、高效的资金使用中达到节约财政资源，提高财政支出的总体效益的目的。最后是建立完善的财政支出绩效评估体系。加强政府支出绩效评估法律制度的建设，保证政府支出绩效评估有法可依；将绩效的评审关口往前移，扩大评审的范围；对重大投资全部实行先评审、后下达预算；对重点、热点支出项目实行全程跟踪评审，做到事前、事中、事后的监督与管理，形成严格的监督机制，提高地方财政资金的利用效率。通过预算、采购与绩效评估三方面的制度约束，努力提高地方财政资金的使用效率，有利于节约地方财政资源，保证城市的决策者有更多资金用于城市发展，培育与提高城市竞争力。