城市轨道交通 投融资问题思考与对策初探

周桂山

摘 要 城市轨道交通是改善城市空间布局、提升城市品质、解决市民出行难的重要举措。随着城市化发展，建设城市轨道交通越来越受到城市经营管理者的高度重视。但城市轨道交通建设、运营大量的资金需求，又直接制约着城市轨道交通的发展。本文针对东莞市城市轨道发展存在的投融资建设问题进行分析，并提出对策与建议，以供城市经营管理者更加深入研究与思考。

关键词 轨道交通 城市发展 融资 建设

一、引言

2016年5月27日，东莞市城市轨道交通2号线正式试运营，使东莞成为全国第27个地铁运营的城市，并从此迈入地铁时代。但由于城市轨道交通建设、运营对财政依附需求大，国家对发展轨道交通的投融资政策不断调整、规范，新线建设受制于投融资问题而脚步放缓。近年，随着国家制定并实施粤港澳大湾区发展战略，东莞市委市政府再次聚焦城市轨道交通建设，在制定“湾区都市，品质东莞”的发展战略中，将城市轨道交通发展视为“内聚、外联、强心、提质”的重要举措，城市轨道交通投融资问题成为目前亟须解决的问题。

二、城市轨道交通投融资背景分析

（一）线网规划简介及投资分析

根据《东莞市城市轨道交通线网规划调整（2017—2020年）》，东莞市城市轨道交通规划方案由1号线（穗莞边界—望洪站—黄江南站—莞深边界）、2号线（东莞火车站—长安新区站—莞深边界）、3号线（长安新区南站-企石博厦站）、4号线（黄江中心站—清溪东站）、5号线（松山湖北—松山湖南站—莞深边界）等5条骨干线路和1号线支线（富民南路—塘厦南站—莞深边界）、3号线支线（深圳11号，长安汽车站—莞深边界线）、4號线支线（惠州4号线，清溪南站—清溪东站—莞惠边界）、5号线支线（松山湖南站-松山湖企业总部站）和深圳10号线东延线（莞深边界—莞深边界）等5条辅助线路，共计10条线路构成，总里程298.6km，共设车站108座，途经26个镇街。

除2号线一、二期（东莞火车站至虎门火车站）已建成运营外，上述近期建设项目总投资为1210.23亿元，资本金484.09亿元，占40%，债务资金726.14亿元，占60%，因此，破解投融资难题是能否兑现建设规划的关键。

（二）东莞市城市轨道交通投融资分析

2004年起东莞市筹划建设城市轨道交通，并从财政资金里每年固定筹集一定数量的轨道建设基金用于城市轨道交通建设。2009年在取得线网规划、建设规划审批后，采用财政直投40%资金本、银团贷款60%的方式建设2号线项目，成功实现2015年底建成、2016年5月开通试运营的目标。随着线网建设的推进及国家对基础设施创新投资模式的进一步实施、规范，与全国同行业一样，东莞也开展了长时间的投融资模式研究。经过近2年时间的探索，1号线项目采用PPP投融资建设模式，其中，东莞控股作为社会资本牵头方，中国中铁、中国铁建、广东省建工等单位为参与方，预算金额为647.35亿元（25年经营期）。

目前，随着PPP投融资建设模式受制于政府债务规模、工程项目管理风险控制困难等弊端在轨道交通行业不断显现，该投融资模式受到一线城市的摒弃，甚至部分城市对正在实施的PPP投融资建设模式进行改造。作为新晋一线城市的东莞，后续新线投融资模式再次进入探索、研究期。

（三）东莞市城市轨道交通投融资政策分析

为进一步推进城市轨道交通建设，2018年2月2日东莞市政府制定了《东莞市轨道交通建设投融资管理办法》（东府〔2018〕27号），明确规定要科学化运用多元化的融资手段，创新融资模式，制定了“积极推行PPP（含特许经营）模式；设立股权投资基金；发行政府债券；政策性金融资金；引入保险机构资金；探索资本性市场筹资；包括银团贷款、融资租赁等常规性融资手段；争取国家和省专项建设基金等专项资金”等8种措施。上述措施为东莞市后续新线建设投融资模式研究提供了政策依据与保障。

三、投融资工作存在的问题

（一）PPP投融资模式政策更加规范审慎

国务院办公厅2018年10月，印发了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号），明确了政府财政性资金比例，即“除规划明确采用特许经营项目外，财政资金不低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金”。2019年，财政部印发了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）文件，要求充分发挥PPP模式积极作用，新上政府付费项目原则上还应符合“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”的要求。上述国家政策的颁发，对城市轨道交通等基础设施建设采用PPP模式更加严格、规定、审慎。结合目前已完成PPP模式招标的1号线实际情况分析，在市财政必须投入40%及以上资本金的前提下，PPP模式对比传统的政府出资、银团贷款的优势不大，甚至进一步加重市财政投资负担。

（二）实施市镇（街、园区）两级联动机制存在困难

东莞城市轨道交通充分结合了“市镇街（园区）两级行政管理体制”“组团式经济发展模式”的实际，立足于“内聚、外联、强心、提质”的思路，按市域快线标准规划建设城市轨道交通。在目前1号线、2号线建设中，市政府是责任主体，沿线镇街（园区）对轨道交通建设及投融资参与程度较浅、参与方式不多，基本处于交付站点周边所征土地这一传统模式上。在运营阶段，年度运营补贴、还本付息均由市财政和城市轨道交通经营单位承担，沿线镇街（园区）不必分担。因此，市级包揽兜底较多、资金压力大，镇街（园区）责任落实过松的问题非常明显。

（三）支撑轨道交通投融资的土地出让机制问题难于破解

提留土地出让金是市财政支持轨道交通项目的主要形式。从扩大以轨道为重要组成的固定资产投资规模、对标其他城市经验、实现更高质量发展来看，东莞市专项资金规模有还待做大，支撑轨道交通投融资的土地出让机制还需要健全完善。2017年土地出让收入规模中，东莞土地出让收入186亿元，而同期广州、深圳、佛山、珠海、中山市土地出让收入分别为1232.74亿元、960.72亿元、936.97亿元、374.33亿元和279.34亿元。据市相关数据反映，珠三角各市土地出让收入对财政贡献度排位中，东莞位列第6，贡献度数值约为中山的60%、佛山的30%。

（四）城市轨道交通企业未发挥轨道交通项目投融资主体作用

2009年东莞市轨道交通企业成立之时，市相关文件明确该企业负责城市轨道交通建设、运营、投融资、资源开发等工作，实行一体化管理模式。但随着其他国企统筹轨道交通等城市基础设施筹融资工作、2018年3月底市国企重组改革、2019年初成立轨道交通局，市政府各部门、几家国企职能定位目前仍未清清晰明确，对轨道交通TOD（指通过轨道交通系统引领城市發展）、TID（指与区域轨道交通同期建设的轨道交通站点上盖以及与轨道交通站点整体相连的项目）和涉轨城市更新等业务关系尚存不少模糊认识，造成目前轨道交通企业不直接参与投融资及TOD、TID开发经营工作；而其他负责投融资及TOD、TID开发的国有企业无轨道交通建设运营作保障，因而难于实际操作。

（五）资本市场融资的步伐有待加快

目前，东莞市轨道交通建设投融资管理办法规定了8种投融资措施，但实际运用中，投融资手段异常单一，2号线建设仅采用了市财政出资本金、银团贷款模式，1号线实行PPP模式。原负责轨道交通筹资业务的国企曾计划采用发债方式融入建设资金，但受制于该企业成立时间、资产总量等诸多因素，计划搁置。随着城市轨道交通对东莞融入粤港澳大湾区的重要性、对提升城市品质的迫切性的增强，无论从内需情况还是外部条件看，城市轨道交通建设推向资本市场的工作愈加迫切，市政府及各部门急需探索一揽子市场手段、打开相关工作空间。

四、投融资工作对策

（一）完善土地开发反哺轨道交通建设的政策

进一步健全土地收储和经营开发工作机制，稳步做大土地出让收益，逐步提高市级收益占比。针对目前土地出让工作协调机制中存在的统筹力度相对小、协调层级相对低、目的指向相对简单等问题，研究健全土地收储和经营开发工作机制，定期开展评估市场态势、协调部门政策、平衡市镇村三级利益、发挥市政项目选址价值等工作。完善市土地储备政策，从提高容积率、调规改变土地用途、注入活化专项资金、对增值收益设计共享新机制等方面着手，加大市级收储土地力度。参照广东省“经营性用地指标需各市自行解决”新规，研究制定轨道交通TOD、TID开发的土地利用专项政策，将沿线可开发土地规模具体化，强化市在用地指标上对镇街（园区）的统筹调节，进一步体现市统筹向轨道沿线集中的政策导向。

（二）积极探索多元化的融资渠道

积极探索促进轨道交通可持续发展的投融资方式，采用银团贷款（含借新还旧）、超短期融资、中期票据、轨道交通建设基金债券、资产证券化及融资租赁等模式来满足大规模建设及网络运营所需资金。

（三）实现轨道交通投资多元化

一方面在保持市、镇街（园区）两级支出关系稳定的基础上，逐步建立系统完备、规范稳定的两级分担机制，即针对新线建设开展沿线园区、镇街参与投资分摊、运营补贴分担的专题研究，制定如园区、镇街提报新线敷设方式、增加或调整车站站位而增加投资由所属园区负责的政策。另一方面，在城市总规、轨道交通线网规划指导下，允许各镇街（园区）出资建设，由轨道交通经营主体负责建设、运营，建设区域内的轨道交通，推进沿线园区、镇街更充分参与轨道交通工作。

（四）做大做强轨道交通经营企业

深化市国企重组改革，厘清相关国企的职能定位，明确轨道交通经营企业的融资、建设、运营、偿债和回购等环节的主体责任，破解轨道交通建设与TOD综合开发“两张皮”的症结。同时，进一步落实轨道交通经营企业的建设、运营、投融资一体化的管理模式，从而促进企业发展，推动企业利用自身资产多元化融资，提升其投融资能力，减轻对财政、其他国企及资本的依存度。

（五）严格控制建设阶段投资

按照“控制概算就是解决投融资举措”理念，严格“以规划为导向”，科学开展线位、站位规划和敷设方式等的深度研究，做到规划方案基本稳定，避免建设阶段出现重大变化而增加投资。同时，从城市轨道交通网络的角度考虑资源共享，科学选择系统制式和标准，做好规划预留，尽量减少拆迁费用，避免建设阶段投资扩大化。

（作者单位为东莞市轨道交通有限公司）

参考文献

[1] 何霖.广州地铁的投融资机制[N].企业家日报，2017-02-17.

[2] 马德隆，李玉涛.城市轨道交通PPP与土地联动开发研究——现状、制约因素与实施思路[J].中国软科学，2018（8）.

[3] 李玉涛.城市轨道交通利用社会资本问题分析[J].综合运输，2013（12）：29-32.

[4] 马德隆.我国城市轨道交通投融资的主要问题与对策思路[J].综合运输，2014（9）：12-15.