反腐利器

李永忠

2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中指出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规措施。”5个多月后的2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国监察法》。党的意志通过法定程序，正式上升为国家法律，实行了近28年的“两规”，终于被“留置”所取代。

其实，28年前的“两规”，一不是秀才的闭门造车，二不是领导的顶层设计。“两规”的有用有效，只根源于它是纠风反腐实践的产物。

上世纪80年代初，“房子”“票子”等歪风蔓延。在查处山西运城地区干部违纪建私房案件中，1983年3月，有当代“女包公”之称的刘丽英，带领刚组建的中央纪委第三室的同志，运用当年延安“隔离审查干部”的方式，一举突破早已被有关单位煮成了“夹生饭”的案件。此案件经过中央纪委内部发行的《党风与党纪》报道后，推动了纠风查案工作。

而其后不久，我由四川省绵阳市纪委办公室主任转任纪律检查室主任，通过认真学习、深入分析、研究总结此办案经验——即“两规”还没有正式行文前的“两规”做法，并将其灵活运用于我随后的办案实践中，做到了逢难必解，接案必破。甚至检察院上手半年多，早已煮成了“夹生饭”的案件，经我接手，一个多礼拜就能突破。有领导夸我们纪委破案本事大，而我深知，是检察院办案没有“两规”。

8年纪检室主任的履历，一宗宗腐败案件的攻防与突破，一个个腐败分子的顽抗与缴械，一起起使用“两规”手段的经验与教训，也使我深谙——“两规”这一利器的利弊得失。

于是，在20年前，我就明确提出“两规”的“四用”——要用、慎用、少用、不用。

在10年前，我就明确提出——要尽快停止使用“两规”。

2016年11月7日晚7点55分，中央纪委网站发布一条重磅消息——党中央决定在北京、山西、浙江三省“设立各级监察委员会”，开展“事关全局的重大政治改革”“从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。”而三省试点在其后的办案实践中，就开启了用留置取代“两规”的先行先试。

三省政改试验，既需要进行政治体制改革的试验——变同体监督为异体监督;也需要进行办案手段改革的试验——用留置取代“两规”。

一个半月后的同年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察;履行监督、调查、处置职责”“为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。”

“留置”——这一新中国成立以来，无论是纪检监察机关，还是检察机关均没有采用的，较长时间限制被调查人的人身自由、通讯自由的一项严厉措施，经全国人大常委会通过的《决定》，授权予三省试点。

2017年3月17日，浙江省杭州市上城区监委依法对该市某机关下属事业单位工作人员余建军作出立案调查决定，并对其采取留置措施。当天下午5时，区委书记陈瑾签批《立案审批表》。当天下午5时多，区监委向杭州市纪委报批留置措施。同日，经市纪委批准，决定对余建军采取留置措施。全国第一张《留置令》由此发出……

强高压反腐败，还需要用留置

十八大召開后，新上任的习总书记面对的是“愈演愈烈”的腐败态势。通过6年多的强高压反腐，2018年12月13日中央政治局会议宣布：反腐斗争取得压倒性胜利。

回顾波澜壮阔的强高压反腐斗争，“压倒性”成为深入解读这6年反腐斗争的关键词。

“压倒性”第一次出现在2015年1月13日。习总书记在十八届中央纪委五次全会上，发表重要讲话，指出“腐败和反腐败呈胶着状态”，“从这两年查处的案件和巡视发现的问题看，反腐败斗争形势依然严峻复杂，主要是在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利，腐败活动减少了但并没有绝迹，反腐败体制机制建立了但还不够完善，思想教育加强了但思想防线还没有筑牢，减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重。”

2016年1月12日举行的十八届中央纪委六次全会上，习近平代表党中央，认真分析3年的强高压反腐斗争，指出“3年来，我们着力解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题，使不敢腐的震慑作用充分发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性态势正在形成。”

通过整整4年的强高压反腐斗争，2016年12月28日，中共中央政治局召开会议，听取中央纪律检查委员会2016年工作汇报，研究部署2017年党风廉政建设和反腐败工作。相比2016年年初“反腐败斗争压倒性态势正在形成”的判断，此次政治局会议作出新判断，“反腐败斗争压倒性态势已经形成”。

2017年10月18日，习近平代表党中央在十九大报告中，用大量数据和事实，对5年的强高压反腐斗争，作出重要判断—— “反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”。

2018年12月13日，中央政治局会议听取了中央纪委工作汇报，研究部署2019年党风廉政建设和反腐败工作。会议指出：“党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央一以贯之、坚定不移推进全面从严治党，党内政治生态展现新气象，反腐败斗争取得压倒性胜利，全面从严治党取得重大成果。”

反腐败斗争取得压倒性胜利——这是对“十八大”以来6年强高压反腐成效的高度认可和积极评价。

从形成“压倒性态势”到取得“压倒性胜利”，标志着我国反腐斗争，从以量的积累为主，转向以质的飞跃为主。

认真分析这些年全国处分数，可以深刻认识反腐形势之严峻，任务之艰巨，用留置取代“两规”之必要。

尽管“两规”手段在反腐败斗争中有重要功效，但是这种手段却备受“打法律擦边球”的置疑。因此，当强高压反腐为政治体制改革赢得时间之际，以留置取代“两规”措施，也就水到渠成。正如中央纪委副书记肖培在“十九大”报告解读专题发布会上表示，这是用法治思维、法治方式惩治腐败。

当然，以留置取代“两规”措施，不仅为体现法治精神，而且也是反腐败现实斗争所需要。6年多的反腐败斗争，虽然取得压倒性胜利。但是 2018年12月13日，中央政治局会议对形势和任务，还是坚持了“两个依然”的判断——认为“反腐败斗争形势依然严峻复杂，全面从严治党依然任重道远”。

据此，形势决定任务，任务决定手段。当治标为治本赢得时间时，停用“两规”实属必然，采用留置也就理所当然。

利器更需慎用，方能扬长避短

取代“两规”的留置，之所以被称为反腐利器，我通过实践总结和理论分析，用“三大定律”概括其功效，以揭示其屡屡成为克敌制胜法宝的秘籍。

一是“马桶定律”，其功效是“散臭”。同两规一样，留置的主要功能，就是让涉案人员的“屁股”，马上离开权力岗位，以便此前被其“权力屁股”捂住的腐败“臭味”，能迅速从“马桶”中飘出。办案人员不但能很快闻到“臭味”，眼明手快的还能从“马桶”中呈现出的“黄色”“黑色”“红色”，判断案情的轻重，并据此查找更多的证据。

二是“树倒猢狲散”定律，其功效是“去势”。留置的震慑功能，就是揭下腐败掌权者的“权力虎皮”，立马就会出现“树倒猢狲散”的场景。办案人员只需冷眼旁观，就能判断重点，分清主次，掌握节奏，各个击破。

三是“信息不对称”定律，其功效是“击虚”。留置的突破功能，就是形成双方信息的严重不对称。这也是涉案人员无法改变的法定劣势。极具信息优势的办案人员，面对信息严重不对称的当事人，加上较长时间限制被调查人的人身自由、通讯自由，随着时间的推移，攻破其心理防线的胜算，也就不断呈几何级数加大。

《监察法》以留置取代“两规”措施，从五方面注重慎用。

第一，慎在留置的三要件。一是涉案要件。留置的涉案要件，是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪。二是证据要件。留置的证据要件，是监察机关已经掌握部分违法犯罪事实及证据，且仍有重要问题需要进一步调查。三是情形要件：（1）涉及案情重大、复杂的;（2）可能逃跑、自杀的;（3）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;（4）可能有其他妨碍调查行为的。只有同时具备这三个要件，才能对被调查人实施留置。

第二，慎在留置的审批。一是集体决定。“采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。”二是批准权上收。设区的市级以上监察机关才有权批准。三是报备制度。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。

第三，慎在留置的时间。“留置时间不得超过3个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过3个月。”“被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日”。既避免了“两规”最早时的无限期，又解决了“两规”时间的不折抵。

第四，慎在留置的告知。调查人员采取留置等调查措施，“均应当依照规定出示证件，出具书面通知，由2人以上进行。”“对被调查人采取留置措施后，应当在24小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。”

第五，慎在保障留置人權宜。“监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，讯问笔录由被讯问人阅看后签名。”

上述五个方面的慎用，与两规相比，更约束并限制了留置的使用。但这种对被留置对象应有权利的保护，既体现了用法治思维、法治方式惩治腐败，同时还能扬长避短，有利于发挥留置“三大定律”的功效，更好地依法取证，突破案件。

实现内涵发展，留置少用为宜

十八届六中全会结束后的第11天晚上，中央公布了《关于在北京市、浙江省、山西省开展监察体制改革试点方案》。对于这项宽广度、高强度、大力度推进的“事关全局的重大政治体制改革”，中央强调要“整合资源、调整结构，实现内涵发展”。

十八大前的反腐蚀和反腐败斗争，纪检监察机关基本走的是扩大外延、缩小内涵的老套路。于是，手越来越长，腿越来越短。其结果，种了别人的地，荒了自己的田;不仅事事得罪人，而且处处不落好。从职责定位来说，本应是党和国家监督的专责机关。但监督不了同级党委政府，就转向办案机关;办案有困难，就转向纠风部门;纠风有阻力，就转向执法检查;执法检查有矛盾，就转向效能监察。纪检监察机关中，远离监督执纪问责的业务室越来越多，聚集监督办案主业的部门越来越少;纪检监察工作中，研究宏观和思考战略的越来越少，局限微观和着眼战术的越来越多。尽管“两规”利器的战术功效取得了办案的较好效果，但是纪检监察机关的地位，非但没有相应提升，反而还不断下降。

十八届中央纪委领导集体深刻认识到这种缩小内涵，扩大外延的严重弊端，明确提出“三转一聚”（即转职能、转方式、转作风，聚集办案主业）。其实质，就是通过缩小外延以扩大内涵的对症下药。其结果，在人员、编制没有增加，规格、级别没有提升，各级纪委却很快便成为“史上最强大的纪委”。

监委通过整合监督资源，融合反腐力量，综合办案手段，以实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

在我看来，几十年对中外监察制度史的深入研究，以及近40年纪检监察实际工作的经验教训积累。这种全覆盖，既有“实现内涵发展”的真全覆盖，也有不断扩大外延的假全覆盖。

公元前106年，雄才大略的汉武帝，将全国103个郡划分为13州部，每州置刺史1人，用了13个年俸仅有600石的小官——州部刺史，便实现了对全国103个年俸2000石的封疆大吏——郡守（国相）的有效监督。

其关键不过三点：一是异体监督，13个州部刺史均不归郡守（国相）管辖，直属中央领导;二是以“六条问事”，监督重点明确——直指郡守，“六条之外不察”;三是“以小制大”“奉诏条察州”，13个州部刺史官小人年轻，官场污染少，秉公执法强，上升空间大。

2000多年前的汉武帝，通过上述三点，既在有效监督上实现内涵发展，又有利于发挥郡守在地方治理中的重要作用（“六条之外不察”），还通过靶向监督，突出了郡守这个重点，从而实现了对汉朝所有行使公权力官员的监督全覆盖。

这种真的监督全覆盖，在保证400多年的刘汉王朝，成为自秦统一以来，中国历史上最长的朝代中，发挥了极其重要的作用。

作为国家监察的专责机关，目前所拥有的包括留置在内的12项措施，既是“反腐败斗争形势依然严峻复杂”所需，也是“全面从严治党依然任重道远”所要。

但是，既然留置是反腐办案的利器，也就必然受各种利器的使用规律所限——即多用易钝，效果易减，威慑易弱。

同时，世界上所有监督专责机关尚无留置手段。如果我国各级监委使用留置的频率和趋势，不是逐年下降而是不断上升，那么，留置权将让国家监察的专责机关，永远止步于办案机关，而很难提升到专责机关。

改革纪监体制，最终不用留置

监察体制改革的三省试点，开启了政改的破冰之旅。以留置取代“两规”，成为监委突破腐败案件的“杀手锏”。

但是，留置这一手段再有效，也仅仅是战术层面的，反腐败不仅要注重战术问题，更要重视战略、战役问题。

十八大前的反腐败，我们却过分重战术，而严重轻战略。微观层面，把“两规”的潜力发挥到极致;宏观层面，纪委对同级党委的监督却只字不提。

三省监察体制改革试点，之所以是“事关全局的重大政治体制改革”。首先，在定位上，明确了纪委是党内监督的专责机关，监委是行使国家监察职能的专责机关;其次，在任务上，明确了“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”，为实现其任务，强调上级纪委对下级纪委领导关系在人权、事权上的“两为主”;最后，在目标上，明确了要“形成科学的权力结构”以“重构政治生态”。

留置，不过是监委12项调查措施之一。既不是调查措施的全部，更不是纪委监委职责的全部。

反腐败的形势与任务，决定我们需要用留置取代“两规”;巩固和发展压倒性胜利，还需要我们继续发挥留置的办案功效。

真可谓，反腐的压力，在留置;反腐的重力，在监督。

十八大以来的反腐败，既在战术上以“留置取代两规”，又在战略上开启了“事关全局的重大政治体制改革”。同时，还在监督执纪方面创造了“四种形态”，这是“把纪律挺在前面”的实际行动，是真正实现监督“关口前移”的创新之举。这种既重战术、更重战略的纪检监察体制改革，有利于回归“监督专责机关”的定位，有利于“实现内涵发展”，有利于“形成科学的权力结构”， 也有利于反腐利器——留置，在特定时期的要用与慎用中，发挥其应有的功效，完成其所承担的历史使命。

从这个意义上讲，当前我们使用留置，是为了在不久的将来不再使用留置。当腐败被有效地遏制在可能的最低限度时，留置——这一反腐利器，就会淡出纪委、监委的调查措施，进入纪检监察的历史博物馆……

（责任编辑 李秀江）

作者系中国纪检监察學院原副院长