“国家级示范社”突遭叫停争议

李秀江

承包4.9万亩水面，带动1145户、3448名农（渔）民集体致富，至今已累计分红4424.45万元的“国家级示范合作社”，在10天内被强拆，上亿元的鱼苗流失，股东被劝退股，却没有任何补偿。

苏州市西湖水产生态养殖专业合作联社（下称“西湖合作联社”），作为江苏最大的渔民合作联社，一直以来是当地政府树立的典型，每年有多家媒体对其进行宣传报道，推广经验。

如今，西湖合作联社已是人去楼空，门前挂着的“农业部国家级示范社”“农业部公益性行业专项课题生态修复示范区” “‘十二五国家科技支撑计划课题生态修复示范区”等荣誉牌匾，显得格外耀眼。

带领渔民集体致富，得到舆论和政府的赞誉，且获得多项殊誉的苏州西湖合作联社，为何陷入死亡的绝境？

由“生态治湖”而生

据介绍，自清朝末年起，阳澄湖水面就有一批渔民在此湖面以养殖为生。阳澄湖分为西湖、中湖和东湖。1980年起，1000多户当地渔民承包了阳澄西湖4.9万亩养殖水面，一直到2012年，以每家每户围网养殖的作业方式为主。

2013年之前，阳澄湖蓝藻肆虐，湖体富营养化、水生态脆弱等问题突出。

2013年年初，苏州市启动了阳澄湖生态环境优化行动，决定在阳澄西湖园区水域实施封闭型生态养殖。这是促成西湖合作联社成立的重要契机。

2013年1月，在苏州市相城区政府的鼓励和市区两级政府有关部门批准下，阳澄湖镇杨家湾水产养殖专业合作社、里湖生态水产合作社、现代农业发展有限公司、中塘养殖专业合作社、太平蟹业专业合作社、渭塘镇西湖生态水产养殖场、曹庄水产养殖专业合作社七家专业合作社，组成苏州市西湖水产生态养殖专业合作联社，联合1145户、3448名农（渔）民，承包了整个阳澄湖西湖4.9万亩水面，在此开展生态养殖。

当时的批复文件中，领导批示：“在阳澄西湖设置大型独立的封闭型生态养殖区，是巩固阳澄湖围网整治成果，探索生態治湖的主要举措，有利于兼顾水源水质保护、渔业可持续发展和农民增收。”

《农民日报》报道称，阳澄湖生态优化行动中，西湖成为了拆除围网实行一体化生态养殖的先行区。西湖合作联社成立后，采取多种措施改善提升生态环境。2013年，联社先后投资4000多万元，在阳澄湖西湖投放了500万公斤花白鲢幼鱼和激浪鱼、鲫鱼、鳊鱼苗，带来了高温季节没有蓝藻发生的生态效应。

在相关部门的指导和监管下，西湖合作联社与中国水产科学研究院淡水渔业研究中心开展合作，进行定期的水质、渔业资源及生物多样性监测采样，近5万亩水面设立了11个监测点。合作联社的生态养殖，直接以渔获物形式输出总氮和总磷，使叶绿素浓度大多数时间维持在安全浓度以下，有效控制了蓝藻，改善了水质，优化了生态。

因“不再续租”而死

当年，集体经济组织与西湖合作联社签订的水面租赁协议只有6年。这也是政府以不再续租，进而强拆的一个理由。

2018年8月28日，阳澄湖镇人民政府、太平街道办事处、渭塘镇西湖村委会、元和街道娄北社区居委会向西湖合作联社下发告知书，称西湖合作联社与上述四单位所签《阳澄湖西湖生态养殖区水面生产经营租赁合同》将于2018年12月31日统一到期，到期后不再续租。

西湖合作联社认为，政府单方面收回承租权侵犯了渔民利益，拒不拆除水面设施。

2019年3月27日，江苏省苏州市相城区聘用水上作业船开至阳澄湖西湖各个支流处，对木桩、渔网以及其他设施进行了拆除。西湖合作联社因失去了水面承包权走到了濒死的边缘。

“养殖业是持续投入且周期长的特殊产业，这些年投放鱼苗和改造设施共投资了上亿元，政府强行拆除行为，导致数亿元的经济损失。”西湖合作联社理事长张德洪痛苦地说。

张德洪和广大渔民更为不解的是，同样是阳澄湖水面，同样是合同到期政府收回水面使用权，太湖有赔偿，阳澄湖中湖有补偿，为什么西湖区不予补偿？

养殖水面性质争议

不再续租，没有补偿，广大渔民及西湖合作联社提交了不同意无偿被征收的《请愿书》。但政府方面仍然采取了强拆的措施，使双方矛盾进一步激化。

苏州市相城区相关政府部门的说法是，阳澄西湖系国有水面，合同到期不再续租，是严格依照《合同法》、合同约定实施的行为，因此不予补偿。

关于阳澄西湖水面的性质，相城区政府有关部门的说法出现了反复，多次在书面答复中称是集体所有，后又称是国有水面。

4月4日，相城区农业农村局发布公告称，阳澄西湖作为国有水面……《宪法》第九条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有”。

西湖合作联社相关负责人表示，渔民们世世代代在此水面从事养殖活动，渔民们当然有权在此继续承包。如果水面是国有，这么多年来为什么我们渔民、联社都是和村、镇集体签承包合同呢？为什么政府组织拔围桩时让村委会集体与其签合同呢？

“中央三令五申地强调，农村承包责任制满30年后，再延长30年，保持承包政策的长期稳定。这当然适用我们相城区的农村承包水面。”该负责人说。

为了依法维权，西湖合作联社委托中国政法大学终身教授江平，北京大学法学院教授、博士生导师、中国民事诉讼法学研究会副会长潘剑锋，中国人民大学法学院教授、博士生导师高圣平，中国政法大学教授、博士生导师、中国法学会民法学研究会副会长李永军，中国政法大学法学院教授、博士生导师解志勇5位专家对本案进行了论证。上述专家认为，养殖水面适用《宪法》第十条和《土地管理法》第四条，即农村土地的概念，而不适用《宪法》第九条，《宪法》第九条侧重讲自然资源。

根据《宪法》《物权法》《土地管理法》《土地承包法》的规定，农村的养殖水面原则上为集体所有，例外情况为国有。若政府认为是国有的，应由政府举证证明。

“政府先是说该争议水面属于集体所有，后又说属于国家所有。如果相城区政府不能拿出原始证据证明属于国家所有，那就是属于集体所有的养殖水面。”西湖合作联社负责人表示，到目前为止，相城区政府没有拿出任何表明阳澄西湖水面为国有的证据。

相城区政府只引用了《宪法》第九条第一款，没有引用第二款，即：“由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”

《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

《土地管理法》第四条规定，“前款所称农田是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。”

专家表示，在特殊情况下，有其他法律的特别性规定时，集体对于森林和山岭、草原、荒地、滩涂拥有所有权。这时所有权的主体是劳动群众集体，由劳动群众集体行使占有、使用、收益和处分这些自然资源的权利。此时，集体所有权的客体为森林和山岭、草原、荒地、滩涂。

承包合同还是经济合同

2019年3月11日，相城區农业农村局的书面答复称：“阳澄西湖水面养殖是合作联社承租集体水面进行生产性养殖经营活动，并不适用《土地承包法》，养殖经营行为依《水面生产经营租赁合同》约定进行，系集体经济组织与公司性质的合作联社签订的商业合同。

该答复的核心是说，“合作联社”是“公司性质”，所以签订的合同为经济合同，而不是承包合同。

“合作联社不是公司，是经济组织成员的互助组织。”西湖合作联社负责人称，合作联社是《宪法》第八条的“专业合作社”性质。《农民专业合作社法》第二条明确规定，“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。

“很显然，合作联社的法律地位是《宪法》《农民专业合作社法》所规定的，是互助性经济组织，而不是公司。”该负责人说。

上述专家论证称，集体经济组织成员入股的专业合作社与集体经济组织签订的合同，不管合同叫什么名称，但实质是承包经营合同，应适用《土地承包法》，到期就应依法续签。只要水面集体所有或国家所有归集体使用的性质不变，只要渔民集体经济组织成员的性质不变，无论合同起什么名称，属于农村承包合同的性质就不会改变。

即便水面租赁协议只签了6年，但集体经济组织成员承包的养殖水面仍适用《土地承包法》，享有长期稳定的政策。根据最高人民法院《土地承包法司法解释》第七条规定，“承包合同约定或者土地承包经营权证等证书记载的承包期限短于土地承包法规定的期限，承包方请求延长的，应予支持。”

“在集体经济组织成员与集体经济组织之间关于承包经营权纠纷处理之前，任何一方不得改变现状，任何一方不得破坏渔业生产。”上述论证意见称。

《渔业法》第十三条明确规定：“国家建设征收集体所有的水域、滩涂，按照《中华人民共和国土地法》有关征地的规定办理。”《渔业法》第十四条规定：当事人因使用国家规划确定用于养殖业的水域、滩涂从事养殖生产发生争议的，按照有关法律规定的程序处理。在争议解决以前，任何一方不得破坏养殖生产。

“政府与渔民就养殖水面的所有权发生了争议，应该先通过确权的方式解决争议，然后再拆除或者实施其他行为。现在就组织第三方拆除，是违法的。此案应该先通过法律途径解决争议，即通过确权的方式解决争议。”上述专家表示。

目前，张德洪为了拯救合作联社，正在四处奔波。无法理解的是，在此期间，张德洪名下与合作联社无关的所有产业，比如餐馆、出租的厂房，均遭政府相关部门查封。就连张德洪女儿经营的面馆也遭遇市场监督管理局责令关停整改，整改期过后仍然不允许营业。

（责任编辑 徐高阳）