我国天然气法立法研究

刘夏兰 段言志 刘 辉 胡俊坤 周小雨

（1. 中国石油西南油气田公司天然气经济研究所，四川 成都 610051；2. 中国石油天然气集团有限公司法律事务部，北京 100007）

0 引言

在我国能源发展绿色转型的过程中，天然气是最为重要和现实的选择，能够与可再生能源形成良性互补。《天然气发展“十三五”规划》提出要逐步把天然气培育成为主体能源之一[1-2]。加快天然气产业发展，提高天然气在一次能源消费结构中的比重，是我国加快建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系的必由之路。美国、英国、日本等工业化国家，阿根廷、罗马尼亚等经济体制转型国家在天然气立法方面已有多年实践，这些国家普遍走的是一条法律先行的路子[3]。从国外实践来看，营造良好法律环境，是天然气行业改革与发展的根本保证。我国现在处于全面深化改革新时期，天然气行业涉及面广、改革变数大，必须通过立法来明确改革的总体方向和思路原则，从法律角度规范和调整各方行为，营造公平竞争的市场环境，建立独立、公平、透明、稳定的监管框架，以促进整个行业健康、可持续发展。

1 国外天然气行业立法经验与启示

1.1 国外天然气行业立法经验

1.1.1 美国“两法两规一决议”

美国1938 年颁布了《天然气法》，成立了监管机构—— 联邦动力委员会（FPC），明确了管辖范围，同时对许可制度、定价和技术性问题进行了较系统的规定。1954 年为抑制过高的井口价格并加强监管，颁布了《菲利普斯决议》。之后，天然气价格一直偏低，设定的价格低于天然气实际的市场价值，于是1978 年颁布了《天然气政策法》，成立联邦能源管理委员会（FERC），进行定价改革，解除对上游井口价格的管制。随着市场趋于过剩，之后又颁布了《FERC436 号法令》《FERC636 号法令》，提高公开准入力度，逐步放开市场[4]。

1.1.2 英国“一法一准则”

为确保国家能源供应安全，稳定燃料价格，英国于1948 年颁布了《天然气法》，将私有和市属煤气公司收归国有，并入12 个燃气管理委员会，并成立了行业协会——燃气理事会。1964 年出台《大陆架法案》，有管制地开放海上勘探开发领域，形成上游竞争性格局。1965 年到1995 年间英国对《天然气法》进行了5次修订，重点调整了天然气产业结构和市场规则，推动上中下游逐步向市场化方向迈进。1996年颁布《管网准则》，成立了专门的天然气监管机构（Ofgem），重点对天然气管道运行规则、交易制度等进行了规范[5]。

1.1.3 欧盟“天然气指令”

1998 年、2003 年和2009 年，欧盟分别发布了3道“天然气指令”，分阶段推进了天然气市场化改革。指令推行协商性、强制性第三方准入机制，在对天然气生产业务和输气业务进行“有效拆分”的同时，对输气、配气业务从财务到管理和经营权层面进行拆分。这3道指令为欧洲各国制定本国天然气市场规则提供了框架和依据。此外，能源监管合作署（ACER）、欧洲能源监管理事会（CEER）等非政府组织在具体制度的建立上也发挥了重要作用。2009年出台了《管网准入法令》对欧盟内跨境运输、内部一体化问题设计了管网互用性规则、系统平衡性规则、透明性规则和管输费体系规则等[6]。

1.2 相关启示

美国、英国、欧盟等普遍走的是一条法律先行的路子。尽管各国法律制定的时期与所处的国际国内环境各不相同，但都体现出一些共同的特点，值得我们借鉴：在调整范围上，国外天然气立法重点是对天然气管输、市场中的经济行为以及政府如何对市场进行监管进行规范，不涉及上游，而上游规范由其他法律法规进行规定；在制度设计上，国外立法与当时天然气行业发展的情况相适应，呈现明显的阶段性，而非一步到位，我国当前与美国1978年放开井口管制、英国1986 年初步市场化时的背景相似；在立法体制上，一元立法国家的立法体系、制度均可借鉴，联邦制国家则可借鉴其相关制度，发挥行业协会的调整作用，侧重于对市场中的标准、程序等进行规定；在执法主体上，国外大多通过天然气法设立了独立的天然气市场监管机构，具有独立的监管权、执法权。

2 我国天然气行业立法现状

目前我国天然气行业形成了“1+1+N”的法律体系，即上游《矿产资源法》、中游《石油天然气管道保护法》和若干部门规章、政策等规范性文件，但法律体系与行业发展之间还存在着一些不适应的地方。

2.1 天然气行业法律法规情况

上游形成了以《矿产资源法》为核心，行政法规和部门规章配套的法律体系。主要涉及矿权、价格、财税和对外合作等方面的基本制度，由发改委、自然资源、生态环境、财政、商务、应急管理等多部门按职能分工协同管理。

中游制定了《石油天然气管道保护法》，部门规章等规范性文件主要涉及技术和经济领域。形成了管道保护、投融资建设、第三方准入、信息公开、价格管理等方面的基本制度。技术领域由自然资源、市场监督、生态环境、应急管理等部门负责，经济领域由发改委、能源部门负责。

下游主要是《城镇燃气管理条例》，主要是对经济行为导向和行业门槛的规定。形成了特许经营、行业准入、天然气价格、天然气利用等方面的基本制度。其中，发改委负责天然气价格、利用政策的制定，住建部门负责市政公用事业、燃气经营许可等的管理。

2.2 天然气行业法律层面的主要问题

1）缺乏天然气领域的基础性大法。天然气产业链利益主体多，容易因各方追求单方利益而导致产业链缺少协同发展。中下游规范管输和配气行为的法律法规严重缺失，导致盲目建设、恶性竞争频繁出现。产业监管机制不完善，监管部门多且存在职能分散、交叉、重叠和缺失的问题。

2）自然垄断环节监管没有法律支撑。基础设施第三方准入等制度大多是原则性要求，没有足够可供操作的具体制度和标准规范去支撑，法律层级低、实施效果差，在依然普遍存在的管输和销售捆绑供应体制下，很难做到公开公平准入。

3）储气调峰责权待强化。调峰责任不够细化、明确和法律依据不足是造成储气库建设滞后的重要原因，需要在法律层面强化天然气储备责任。

4）燃气特许经营权亟待上升到法律层面。特许经营、企业垄断经营使配气价格居高不下，管道燃气公司之间的特许经营权以及直供、点供与管道燃气公司特许经营权等方面还存在矛盾。

5）价格机制和输配成本监审制度亟待依法完善。价格调整方式还不够权威（发布部门文件），配气环节捆绑定价不透明、定价方法与参数选择差异大，成本监审的监管和执法等还需法律支持。

3 我国天然气行业发展的主要问题与改革方向

我国天然气市场尚处于快速发展期和变革期，随着能源革命的深入推进，天然气在能源结构中的地位将更加重要。目前，我国天然气行业发展还存在一些问题，需要通过立法来调整解决[7]。同时，天然气行业的发展趋势和改革方向已经比较明朗，需要通过立法来加强引导。

3.1 主要问题

我国天然气行业发展存在的主要问题包括资源获取、管输储气、市场利用和价格执行等4 个方面，应通过立法和相关制度多层次进行管理、提升。具体总结如表1所示。

1）天然气资源供应效率偏低、供应安全保障存在风险。多种因素造成国内油气产能建设效率不高，国外资源获取成本高，影响天然气资源保障。

2）天然气基础设施建设和高效平稳运行存在制约瓶颈。地方规划与管道规划不统一，管道用地临时征用属性制约了管道运行保护，管道设施信息公开和公平开放还不充分。天然气储气调峰能力建设滞后，储气调峰的责任和标准规范还不够细化、明确。

表1 《天然气法》拟解决的主要问题和相关制度建议表

3）天然气市场交易管理尚不到位，特别是终端利用环节的管理还需加强。天然气经营企业资质存在多头管理现象，销售环节的市场准入还不完善，省网统购统销或强制代输一定程度上制约了天然气消费，城镇燃气特许经营和燃气经营许可的权威性规范性待强化，天然气利用激励性政策的持续性和执行力需要加强。另外，天然气商品热值差异大，须由体积计量向能量计量调整转变。

4）天然气价格执行力度还需加强。国家管理的天然气价格需要按机制进行及时调整，储气调峰价格政策待落实，地方政府干预国家天然气价格政策的现象还屡屡发生。

3.2 改革方向

目前，我国天然气行业的改革方向是上游勘探开发有序放开，建立主体多元、矿权竞争出让、严格转让和退出机制；放开天然气进口业务的管制，鼓励进口、开放市场、实现竞争；鼓励对基础设施多元投资、实现互联互通、公平开放并分步推进干线管道独立[8]；对天然气价格实行“管住中间、放开两头”。

4 天然气法的框架思路和基本制度设计

立足行业发展实际和立法存在的问题，借鉴国外立法经验，遵循谋发展、保安全、提效率、促公平原则，按照市场化改革方向，对我国《天然气法》的法律框架和基本制度进行了以下设计。

4.1 立法思路

法律定位为天然气行业经济法，重点对天然气市场行为和政府监管行为进行规范，填补天然气立法空白。调整范围上，不涉及其他法律（如《矿产资源法》《管道保护法》等）已经规范的内容，主要涵盖天然气市场监管、基础设施建设与运营、市场交易、价格和供应安全等内容。主要制度上，将与天然气市场和监管相关的重要法规、规章、政策文件和管理经验上升到法律层面，同时结合国外先进经验和改革方向，开展第三方准入、独立监管等前瞻性的制度创新[9-11]。

4.2 法律框架

我国《天然气法》应包含以下内容：总则、天然气监管机构、天然气基础设施、天然气市场、天然气价格、天然气供应安全、法律责任、附则。其原因在于：在竞争的市场条件下，天然气行业的监管，尤其是对自然垄断的基础设施建设和运营的监管，需要有专门的监督管理机构。建议按“政”、“监”分立原则成立相对独立的天然气监管机构并明确相关职责[12-13]。

天然气基础设施领域的改革问题，是本轮天然气市场化改革的重要突破口，国家政策文件要求对自然垄断环节加强监管，实行“网运分开”，促进基础设施公平开放。按照党中央“使市场在资源配置中起决定性作用”的要求，结合天然气市场发展特点，放开竞争性环节，营造多元主体、良性竞争的天然气产业市场发展格局[14]。天然气价格作为天然气行业市场化的重要要素，建议单独设置为一章，明确各环节价格形成机制，强化价格形成、调整的透明性、权威性。随着我国天然气消费的快速增长与需求不均衡性加大，供应安全问题越来越严峻，所以应将其提升到法律层面，以实现稳定的市场供应。

4.3 主要制度内容

1）总则。包括立法目的、适用范围、基本原则，明确保障资源供应、鼓励全产业链投资的制度导向。

2）天然气监管机构。主要规定成立国家天然气监管机构，明确监管职责，建立跨部门协作、公众参与、行业协会配合的监管体系。

3）天然气基础设施。包括规划建设和运营原则、建设用地、运营企业资质管理、各方权利与义务、管网运行统一准则、管网独立运营等。主要规定天然气主干管网分步独立，建立全国管网运行统一准则，实现气源调度、计量管理、第三方准入等规则的统一性，明确管道建设取地役权制度。

4）天然气市场。包括天然气市场开放原则、市场主体资质管理、各方权利和义务、市场交易范围与基本规则、天然气质量监管、特许经营权等。主要规定天然气市场交易的规范性与公平性，对燃气公用设施实行特许经营制。

5）价格监管。包括天然气价格市场化原则、气源与销售价格、管道运输价格、储气服务价格、配气价格、城镇燃气终端价格、按热值计价、交易平台形成价格等。主要规定天然气价格形成机制，地方政府不对价格进行干预，保留政府在价格异常波动时的调控权。

6）天然气供应安全。包括保障责任、紧急状态应对、天然气储备等。主要规定各市场主体调峰责任，建立天然气储备调峰制度。

7）法律责任。规定天然气企业、行政主管机关等违反本法规定的法律责任。

8）附则。主要包括名词解释和其他相关事项。

5 结束语

目前，能源法和电力法（修改）已被列入我国《十三届全国人大常委会立法规划》二类立法项目中，随着天然气行业的快速发展和油气体制改革的深入推进，我国应借鉴其他国家的经验及早制定专门的《天然气法》，通过法律体系的完善和制度设计，分阶段逐步解决制约我国天然气行业发展的问题并以此来规划制定我国能源事业蓝图布局、引导天然气行业有序发展。