财政支持乡村振兴战略的思考及实施路径

闫坤 鲍曙光

摘 要：乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，是新时代解决“三农”问题的总抓手。乡村振兴具有丰富的科学内涵，就时间维度而言，乡村振兴战略体现了党和政府对乡村发展认识一脉相承且不断深化的过程;就空间维度而言，乡村振兴战略包含多个层次和多个主体，涉及现代化建设的整体布局;就整体发展战略而言，乡村振兴战略与全面建设小康社会和中国特色社会主义发展战略安排衔接。财政在推进乡村振兴战略中发挥至关重要的作用，就政策性和工具性层面、制度性和体制性层面、政治性和功能性层面而言，财政都是推进乡村振兴战略的基础和支撑。因此，应构建推进乡村振兴战略的财力保障机制，推进城乡融合发展体制机制建设，强化乡村振兴战略的制度性供给，通过财政引导构建多元共治乡村治理格局。

关键词：乡村振兴;财政;乡村治理;现代财政制度;“三农”问题

中图分类号：F320文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2019）03-0090-08

乡村振兴战略是党的十九大提出的关于乡村发展的国家战略，不仅凸显出乡村在国家现代化建设中的重要地位，而且也是新时代解决“三农”问题的总抓手，对于全面建成小康社会和社会主义现代化强国具有里程碑意义。虽然中国农业农村现代化不断推进，但新时代中国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。从“三农”供给端的现实情况来看，无论农业整体供给质量和城乡各种差别等方面，还是农村环境面貌和农民物质文化生活水平等方面，整体上都体现出发展不平衡、不充分的矛盾，习近平总书记指出“农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着中国全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量”。乡村振兴战略吹响了“三农”全面振兴的总号角，是新阶段对“三农”发展思路和认识的进一步拓展。

一、乡村振兴战略的理论渊源和文献综述

乡村振兴战略属于乡村发展问题，20世纪50年以来，经济学家对乡村发展进行了大量研究。根据乡村的地位，乡村发展理论可以分为对立和统一两大分支。对立的乡村发展理论认为乡村主要被动式地满足工业化和城市化需要，本质上是以工业化和城市化为中心的区域发展学说。城乡发展是一种典型的二元经济结构，城市和乡村地位不平等，工业化和城市优先发展，乡村处于附属地位，甚至以农业和农村为代价换取城市和工业发展。典型的如Lewis[1]的二元经济模型、Krugman[2]的中心—外围理论以及Rostow[3]的经济增长阶段论等。此后，随着社会公平观念和消除贫困等理念不断深入，统一乡村理论突破了以往城乡二元的发展关系，提出工农、城乡协调发展的思想。Ricardo[4]认为，工农、城乡存在相互协调和促进关系。Johnson[5]主张，为解决城乡空间结构失衡和人口过度集聚等城市问题，应该选择有发展潜力的乡村培育增长中心，以小城镇为依托，推动乡村形成功能经济区。

马克思主义经济学则对城乡关系进行了系统论述，并且提出了“城乡融合”的概念，主张消除产业不同带来的城乡就业对立、人口空间分布不均衡和福利差异等问题。马克思和恩格斯[6]认为，城乡分离是一个历史范畴，是阶段性发展的产物，其对城乡分离与对立的社会现实进行了深刻的检视和批判，并提出城乡协调与融合是未来城乡关系发展的历史大趋势。但马克思和恩格斯强调实现城乡融合，并不是要达到城市与乡村之间无差别的绝对统一，而是要消灭城乡对立所带来的农村愚昧和孤立的分散状态。

自从乡村振兴战略提出后，国内学者也对乡村振兴进行了理论探索和分析，已有研究侧重于论述乡村振兴战略的内涵意义和具体路径等方面。就乡村振兴战略的内涵意义而言，叶兴庆[7]认为，乡村振兴战略体现从城乡统筹、城乡一体化到乡村振兴的清晰脉络，既保持了支持“三农”发展的整体思路和目标的连续性，又在新的阶段拓展了新思路和新目标。陈文胜[8]认为，乡村振兴战略是对城乡融合的进一步深化，是以城乡统筹和城乡融合为表征的政府与市场的良性合作和有机配合。郭晓鸣等[9]认为，乡村振兴是对新农村建设的升级，是发展范式的转换，是从重视农业现代化向农业农村现代化的转变，是农村单一发展向综合发展的转变。

就乡村振兴战略的具体实施路径而言，韩俊[10]认为，乡村振兴本质上是重塑城乡关系，促进城乡融合发展，实施乡村振兴战略要与推进新型城镇化相结合，从而实现双轮驱动。刘合光[11]认为，实施乡村振兴战略的关键在于要抓住“人、地、钱”三大关键要素，从机制创新、产业发展、科技创新和人才培育四个路径推进。罗必良[12]同樣认为，“人、地、钱”是乡村振兴的主线，而城乡要素流动和产业融合是乡村振兴的基本路径，构建城乡分工体系和新型农业体系是乡村振兴的核心。张军[13]从国家层面的法律、规划和组织以及制度层面的体制机制两个方面提出推进乡村振兴的保障措施。张晓山[14]认为，乡村振兴战略推进要围绕农村集体产权制度改革、现代农业、生态宜居乡村建设和乡村治理机制完善等抓手展开。

从财政支持乡村发展角度，国内外学者较早地展开了研究。斯密[15]强调农业对国民财富和经济增长的重要作用，因而政府应重视农业投入，且农业投入应当优先于工业投入。舒尔茨[16]提出，财政投入是农业发展的基础，财政要加大支农力度，财政支出重点在于农业科技和教育的投资，推动农业可持续发展。Hu和Antle[17]也认为，政府投入农业基础设施和农业科学研究能够降低农业生产成本，从而能够提高农业生产力。Watson[18]认为，财政如果不能提供教育等公共服务，那么农村会永远落后。从国内来看，财政支持乡村振兴战略的研究还相对较少，大部分都是基于投入角度，认为财政要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成多元投入格局。

综上所述，国内外学者都对乡村发展提出了自己的见解，但一方面，中国乡村振兴战略的研究还处于初步阶段，对其内涵和路径的研究还需进一步深入;另一方面，对财政支持乡村振兴战略的研究还十分薄弱，多是强调投入和资金的保障作用，而没有站在“财政是国家治理的基础和重要支柱”的视角，对财政在其中的作用和路径缺乏深入系统的分析。基于此，本文以财政推进乡村振兴战略为视角，研究乡村振兴战略的实施背景和科学内涵，探索财政在其中的地位和作用，分析财政支持乡村振兴的现状和现实障碍，为通过财政推进乡村振兴战略的实施路径提供参考和借鉴。

二、乡村振兴战略的实施背景和科学内涵

（一）乡村振兴战略的实施背景

实施乡村振兴战略是新时代农业农村现代化的新起点和新征程。党和政府一直重视农业农村发展，过去几年农村建设取得巨大成就。从农业角度看，现代农业不断发展，农业连续多年实现丰收，2017年粮食总量已经达到了6 179亿千克。农业结构不断优化，农业科技含量不断提升，2017年中国农业科技进步贡献率已达到57.50%。从农村角度看，城乡发展一体化迈出新步伐，农业转移人口不断成为城镇居民，城镇化率不断提升，2017年乡村常住人口减少到57 661万人。城乡收入差距逐步缩小，从2011年的2.88∶1缩小到2017年的2.71∶1。农村基础设施、公共服务和社会事业建设不断加强，人居环境不断优化，截止到2017年，城乡居民基本养老保险参保人数已达到51 255万人，保险覆盖面不断提升。多年来农业农村建设所取得的成就、所积累的经验为实施乡村振兴战略创造了良好的基础和条件。

实施乡村振兴战略是解决新时代中国社会主要矛盾，实现“两个一百年”奋斗目标的迫切需要。习近平总书记在党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入了新时代，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这是新时代对中国社会主要矛盾认识和判断的科学把握。虽然农业农村发展取得了历史性成就，但由于历史欠账较多，中国最大的发展不平衡仍然是城乡发展不平衡，最大的发展不充分仍然是农业农村发展不充分。实现“两个一百年”奋斗目标，全面建成小康社会，最艰巨的挑战、最大的任务在乡村。

（二）乡村振兴战略的科学内涵

党的十九大提出的乡村振兴战略，就是要培育乡村内生发展动力，推动2050年全面振兴乡村，破解当前“三农”发展短板。乡村振兴是应对社会矛盾转换、新时期新阶段城乡发展情况而作出的战略安排，具有十分丰富的科学内涵。

就时间维度而言，乡村振兴战略体现了党和政府对乡村发展认识一脉相承且不断深化的过程。从目标任务看，乡村振兴是一项长期而艰巨的重大战略任务。乡村振兴战略不是一蹴而就的，其分为2020年、2035年和2050年三个阶段。这种划分与中国现代化建设目标保持一致，既体现出乡村振兴与社会主义现代化建设整体布局有机衔接，又体现出乡村振兴是一个长期的重大战略任务。从城乡关系看，对城乡关系的认识经历了城乡二元、统筹城乡发展、城乡一体化到乡村振兴和城乡融合发展，体现出党和政府对乡村发展的认识逐步清晰。国家不再仅基于乡村本身思考乡村发展问题，而是更加强调新型城镇化要与乡村发展有机结合，把乡村和城镇发展看做一个有机整体，形成全新的城乡关系认识，体现出乡村振兴战略对中国城乡关系认识的与时俱进。从“三农”发展内涵看，由过去重视农业现代化向农业农村现代化转变，体现出党和政府对乡村发展内涵的认识不断提升。乡村发展不再仅仅重视农业发展，以提高相关产量和注重生产效率为基本目标，而是更加重视乡村多元化和全面发展，更加注重乡村居民福利和生态环境，形成综合发展的基本发展范式。从发展目标看，乡村振兴要求从生产发展演变到产业兴旺、从生活宽裕演变到生活富裕、从村容整洁演变到生态宜居、从管理民主演变到治理有效，体现出乡村发展生产生活方面更高的目标要求，是对过去社会主義新农村和美丽乡村建设的进一步提档升级。

就空间维度而言，乡村振兴战略包含多个层次和多个主体，涉及现代化建设的整体布局。从城乡布局看，乡村振兴要推进城乡融合，解决城市和乡村两个空间平等发展问题，实现新型城镇化和乡村振兴双轮驱动。乡村振兴体现出农村、乡镇与城市协同发展格局，追求城乡生产要素等资源的双向流动，推动构建规划、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等多个方面的城乡互动、协调与相互融合的发展格局。从现代化建设布局看，乡村振兴战略体现出社会主义现代化建设布局由城市向乡村延伸。过去中国工业化和城镇化建设的重点都在城市，乡村是中国现代化建设的薄弱环节，未来乡村将成为现代化建设新的重点区域，现代化重大举措都会向乡村倾斜。从协同发展布局看，乡村振兴要充分利用跳出乡村谈乡村发展，要充分利用和整合乡村内部和外部双重资源。从外部看，应利用全球化和城镇化发展机遇，主动参与经济全球化进程，引导各种生产要素向乡村转移，从内部看，要充分激发政府、农业企业、农户和新型经营主体等多元主体活力，共同推进乡村发展。

就整体发展战略而言，乡村振兴战略与全面建成小康社会和中国特色社会主义发展战略安排衔接。从社会主要矛盾看，党的十九大报告指出：“中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。乡村和城市发展不平衡是最大的不平衡，乡村发展的不充分是最大的不充分。因此，乡村振兴战略是应中国社会主要矛盾变化而作出的重要战略安排，其目的在于更好地解决广大乡村居民日益增长的美好生活需要与乡村地区不平衡不充分发展之间的矛盾。从“五位一体”总体布局看，乡村振兴战略与“五位一体”总体布局存在逻辑的一致性。乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求与国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局相互衔接、相互对应。乡村振兴不仅要发挥乡村的经济价值，更要发挥其在生态、文化和社会等方面的价值优势，更好地满足人民的美好生活需要。因此，统筹推进“五位一体”总体布局，迫切需要通过乡村振兴等战略举措来全面展开和不断深化。从发展理念看，乡村振兴战略与“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念有机衔接。乡村振兴战略强调农业科技等技术层面创新和农村社会治理等体制机制创新，体现出创新的发展理念;乡村振兴战略统筹谋划农村经济、政治、文化、社会和生态文明建设，体现出协调的发展理念;乡村振兴战略提出必须坚持质量兴农和绿色兴农，体现绿色的发展理念;乡村振兴战略强调构建农业对外开放新格局，体现开放的发展理念;乡村振兴战略要求提高农村民生保障水平，打好精准脱贫攻坚战，体现共享的发展理念。

中央农村工作会议提出了走中国特色社会主义乡村振兴道路，并把它归纳为“七个之路”，具体包括城乡融合之路、共同富裕之路、质量兴农之路、乡村绿色发展之路、乡村文化兴盛之路、乡村善治之路和中国特色减贫之路。在推进乡村振兴战略的过程中，要把握好“人、地、钱”三大要素。在人的方面，推动农业转移人口市民化，逐步减少乡村人口，同时要提高乡村人力资本质量，畅通智力、技术和管理下乡通道，造就更多乡土人才。在地的方面，完善农村产权制度和要素市场化配置，激活主体、激活要素和激活市场。具体包括：巩固和完善农村基本经营制度，推动农村土地制度改革;完善农业设施用地管理政策，优化城乡建设用地布局，探索盘活农村闲置宅基地。在钱的方面，加大对“三农”的投入，引导形成财政、金融、社会和农民等多元投入格局，从而使之与农业农村现代化的需求相适应。

三、财政在乡村振兴战略中的地位和作用

振兴乡村要凝聚各方力量，运用多种因素，构建系统机制，共同推进乡村振兴战略。财政连接政治、经济和社会三大子系统，反映政府、市场和社会等关系，涉及生态、经济和政治等多个领域。因此，财政在推进乡村振兴战略中发挥至关重要的作用，是实施乡村振兴战略的基础和支撑，具体可以从以下三个层面来理解。

就政策性和工具性层面而言，财政是实施乡村振兴战略的重要政策工具和手段。财政政策手段包括税收、公共支出、补贴和政府购买服务等。财政通过财政支出直接保障农村经济社会发展资金需要，为政府推进乡村振兴战略提供财力保障和物质基础，体现出财政在其中的政策性和工具性。在乡村振兴战略中，要加大财政投入力度，不断整合和引领各种资金投向“三农”领域，提高资金使用效率，优化资源配置。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》也提出，要确保财政投入持续增长。建立健全实施乡村振兴战略的财政投入保障制度，公共财政更大力度向“三农”倾斜，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。

就制度性和体制性层面而言，财政为实施乡村振兴战略提供基础性制度保障。财政直接涉及到政府与市场的关系，与其相关的财力保障制度和农村基本公共服务制度等，均是乡村振兴战略中的基本制度安排。财政是庶政之母，要厘清政府与市场的边界，运用政府和市场两种机制推进乡村振兴。要通过财政制度改革和创新，为推进乡村振兴战略提供体制机制支撑;要创新基本公共服务均等化的财政制度框架，切实实现公共服务的公平性和均等化;要推动公共资源和调整社会利益格局的财政制度化，形成可持续发展的体制环境和支撑体系。总之，要推进现代财政制度建设，推进有利于乡村振兴战略的制度和体制创新，为乡村振兴战略提供制度保障。

就政治性和功能性层面而言，财政是乡村治理体系和治理能力的基础和重要支柱。财政是国家治理的基础和重要支柱，因而也是乡村治理的基础和重要支柱。乡村治理涉及治理主体和各要素培育发展，涉及治理规则明细，这其中财政都发挥了基础性作用。当前中国正处于经济社会转型时期，乡村治理面临经济新常态、利益分化和各种利益矛盾凸显等问题，这些都需要通过财政化解和缓和矛盾，推进利益整合和社会整合。在乡村治理的大背景下，财政不仅仅是一种单纯的资金投入和支持，更要起到价值引导和推进治理能力建设的复合功能，实现从工具理性向价值理性的升华。在践行分配正义的价值观和构建民主财政关系的同时，农村财政以其特殊方式丰富了农村治理内涵[19]。因此，要发挥财政的价值引领和经济社會整合作用，通过自身改革导向，牵引带动其他领域体制机制改革，构建激励相容机制，化解改革中的各种利益纠纷，为不同主体的互动与组合治理带来可能性和可行性，形成多元共治、法治、有效率和包容的乡村治理格局。

四、当前财政支持乡村振兴的现状和现实障碍

（一）财政支持乡村振兴的政策框架

新农村建设中财政政策手段主要包含税收政策和财政支出政策两类。其中税收政策主要通过税收减免、税收优惠、税收抵免和先征后返等方式支持农业农村发展。财政支出政策主要通过财政直接支出、专项补助、政府采购、贷款贴息、财政奖补和投资参股经营等方式支持农业农村发展。

具体来说，财政支持乡村振兴的政策框架主要包括以下方面：一是财政支持农业政策，财政通过直接支出和补贴等方式，推动农业供给侧结构性改革，提升农产品供给体系的质量和效率，包括财政对农田水利设施等农业基础设施建设的投入，对农业科技的投入，对农业结构调整和农村产业化的支持，农业“三项补贴”等财政惠农补贴政策。二是财政支持农村基础设施建设和生态建设政策，包括农村道路和电网改造等农村基础设施建设，退耕还林、天然林保护、保护耕地和水资源等农村生态建设支持。三是财政支持农村社会事业发展政策，包括支持农村教育、医疗卫生、社会保障和文化等事业的发展，推进城乡公共服务均等化等。四是财政支持农村综合改革政策，包括村级公益事业一事一议财政奖补试点工作和美丽乡村建设等。五是财政支持扶贫开发政策，包括财政涉农资金统筹整合改革、资产收益扶贫和生态保护脱贫等。

（二）财政支持乡村振兴的现状分析

随着中国财力不断增强，财政对乡村的支持力度不断加大。从绝对规模看，国家财政支农支出不断增加，其从1990年的221.76亿元增长到2017年的19 089亿元。从增长率看，财政支农支出增长波动显著，体现出明显的阶段性特征。在2003年以前，财政支农支出增长率相对较低，在2003年以后，随着公共财政的提出，财政支农支出增长率显著提高，最高达57.53%。但在2010年以后，经济新常态下财政收支矛盾凸显，财政支农支出增长率有所下降。总体来看，财政支农支出年均增长率较高，体现出国家对“三农”问题的重视。

财政分项支出所占比重直接体现出政府对某一领域发展的偏好。从相对比重看，财政支农支出占财政支出比重呈现先下降后上升的趋势。以2003年为界限，在2003年以前，财政支农支出占财政支出比重不断下降，由1990年的7.19%下降到2003年的4.60%。此后，随着公共财政理念的提出以及党和政府对“三农”问题的重视，财政支农支出占财政支出比重不断提高，2017年上升到9.39%。从占比情况看，“三农”越来越成为未来财政支持的重点领域。

从财政支农支出结构看，农业支出、农业水利支出、扶贫资金和林业支出在财政支农支出中所占比重较高。其中农业支出所占比重最高，在30%以上，但其比重在近几年有所下降;农业水利支出所占比重也大多在25%以上。农业支出、农业水利支出和农业综合开发支出三者所占比重之和大多在70%以上，体现出国家对农业发展的重视，在“三农”问题中，农业问题是政府长期关注的首要问题。但2017年三者所占比重之和显著降低到58%，同时扶贫支出所占比重迅速提升，体现出国家由过去重视农业现代化向越来越重视农业农村现代化转变，政府不仅重视农业发展和农业生产效率提升，而且更加重视乡村多元化和全面发展，更加注重乡村居民福利和生态环境等。

（三）财政支持乡村振兴存在的现实障碍

首先，虽然近些年来财政支农支出保持快速增长，但其仍然难以满足“三农”发展需要。虽然近些年来财政支农支出保持快速增长，但财政支农支出仍然难以满足中国“三农”发展需要。一方面，在经济新常态下，经济下行和供给侧结构性改革所要求的政策性减收导致未来财政收入增长潜力不足，收支矛盾凸显导致未来财政支农支出难以保持高速增长;另一方面，“三农”发展资金缺口巨大，单靠财政支出难以满足“三农”发展资金需求。根据2016年中国社会科学院发布的《“三农”互联网金融蓝皮书》，自2014年起，中国“三农”金融缺口超过3万亿元，这一规模远超2016年财政支农支出规模。

其次，财政支农体制关系并未理顺。一是政府与市场的关系不清晰。财政更多将资金用于经营性和竞争性领域，如土地和房地产等领域，更多投向城市，而忽视了本应由财政支持的农村基础设施、教育、医疗卫生和社会保障等农村基本公共服务领域，财政对农村的投入长期不足。此外，财政支出大多是无偿性直接支出，倾向于资金和项目上的直接扶持，难以充分利用市场机制，财政引导和示范带动作用有待提升，金融支农积极性没有完全调动，多渠道、多元化“三农”投入格局尚未建立。二是政府事权和支出责任划分不清。事权和支出责任划分是政府有效提供公共服务的前提和基础。长期以来，中国财政支农支出主要由地方负责，地方在财政支农支出中的占比达95%以上，中央承担责任仍然不足。2016年财政支农支出中地方占比仍然高达95.81%。在《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》公布后，关于城乡基本公共服务事权和支出责任划分有了大体框架，但在具体城乡基本公共服务领域，仍需进一步探索明确各级政府的管理权限和支出责任，强化中央政府在城乡基本公共服务提供中承担的责任，推进省级以下事权和支出责任划分。三是转移支付制度不健全。地方在财政支农支出中承担主要责任，但相对财权和财力划分不足，这就需要中央通过转移支付保障地方政府公共服务提供能力。但现行转移支付制度仍然存在许多问题，一般性转移支付比重仍然不高，专项转移支付系统繁杂、项目众多，管理不规范，转移支付资金管理随意性较大，经常出现层层滞留问题，很难较好地提供满足地方实际需求的公共产品和公共服务，影响了财政支农效果的发挥。

再次，财政资金缺乏整合，资金使用效率不高。从支出部门看，支持乡村发展的财政资金涉及众多支农资金管理部门，包括国家发展和改革委员会、农业部、财政部、国务院农村综合改革工作小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室 、科技部等各部门，政出多门，资金分散。从项目看，农业支出、林业支出、农业综合开发支出、扶贫支出和农村综合改革支出等支出中，项目多有交叉重复，支出项目内容相似。财政支农资金管理体制不完善，条块分割严重导致支农资金难以形成制度合力。同时，财政支农资金监督乏力，资金配套不到位、专项资金被挪用和被挤占等现象时有发生。缺少对财政支农资金的绩效考评机制，资金使用效率难以保障。

最后，财政注重资金投入，忽视了财政治理作用的发挥。当前财政对支农资金投入侧重农业，以提高相关产量和注重生产效率为基本目标，而忽视乡村多元化和全面发展，忽视了乡村治理结构的培育和构建。“向上代理型”治理结构使乡村自我治理功能受到极大削弱，乡村治理主体和机制缺失，导致财政下乡资源或项目的公共性极大地丧失，财政政策资源被基层精英所把控，从而造成“精英俘获”，进而使农村社会分化加剧，任何普惠性的制度变迁难以在乡村社会内部发育维持[20]。因此，财政除了注重资金的直接支持外，还应基于国家治理基础和重要支柱的作用，培育乡村治理主体，推动形成多元化乡村治理格局，推动当前乡村治理中的各种刚性矛盾变柔性，有效化解经济社会矛盾，降低乡村振兴的制度成本。

五、通过财政推进乡村振兴战略的实施路径

（一）构建推进乡村振兴战略的财力保障机制

首先，财政支出要向农业农村领域倾斜，确保农业农村财政支出规模适度增加和比例有所提高。财政支出要向农业基础设施和农村基本公共服务领域倾斜，包括土地整治和高标准农田建设、农田生产设施和水利设施建设、教育和医疗卫生事业、基础设施、社会保障、科技创新等领域，保证财政农业投入增幅高于财政经常性收入增幅。同时，财政资金要向农村贫困人口和深度贫困地区倾斜，从而有效地推进城乡之间和区域之间的相对均衡发展。

其次，推进财金互融，创新财政投融资机制，形成财政、金融、社会和农民的多元投入格局。探索财政支出的基金化支出方式，加强乡村振兴专项债券体系建设。发挥财政杠杆作用，通过以奖代补、贴息、担保、专项债券和基金化支出等方式，引导和撬动金融和社会资本更多地投向农业农村，形成财政、金融、保险、担保和社会“五位一体”功能互补、相互协作的财政金融协同框架。适度鼓励新型农业经营主体等投建小型农田水利設施或高标准农田等特定领域，形成多元化投入格局。

再次，优化农业支持保护政策体系，创新财政政策工具和手段。清理各项财政支农政策，根据财政改革和乡村振兴的要求分别取消、合并和调整，调整部分存量资金和新增补贴资金向各类适度规模经营的新型农业经营主体倾斜。要扩大“绿箱”政策的实施范围和规模，深化农产品收储制度和价格形成机制改革，完善农民直接补贴制度，提高农业补贴政策效能。建立财政支农政策清单，合理把握市场与政府的关系，把“清单之外无权力”落到实处。

最后，提升财政支农资金管理水平，提高财政涉农资金使用效率。一是加快建立涉农资金统筹整合长效机制。根据《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，改变过去财政涉农资金使用和管理碎片化的情况，进一步推动涉农资金整合，加强涉农资金行业内整合和行业间统筹衔接，发挥财政资金的综合效应。中长期要结合中央和地方事权和支出责任划分、各职能部门权责重新调整，对涉农项目进行全面清理，建立权责明晰、包括立项、分配、管理、绩效评价和奖惩全过程的涉农资金支出体系。二是以绩效管理为抓手，强化预算绩效管理改革系统性，以政府和部门职责、中长期农业农村发展战略目标等为导向，把事前评估、事中监控和事后评价三个阶段有机结合起来，构建包含准入、绩效目标、绩效监管、绩效结果应用、退出全过程，人大、社会和民众多元参与，以绩效管理数据信息库和信息数据交换平台为基础的涉农资金预算绩效管理体系。推进预算绩效管理改革与财政涉农专项资金管理等有机结合，增强改革合力。

（二）推进城乡融合发展体制机制建设，强化乡村振兴战略的制度性供给

首先，进一步明确中央、省、市、县和乡级政府的城乡基本公共服务事权和支出责任，理顺各级政府之间的关系。增强基层政府财力，提升基层政府公共服务提供能力，通过转移支付改革、事权和支出责任划分推进财政纵向和横向均等化，缩小地区差距和城乡差距。

其次，强化财政再分配职能，进一步调节城乡、地区和行业等收入差距，优化收入分配格局，强化对老少边穷地区以及农民、贫困人口等社会弱势群体的支持和保护。

再次，继续完善城乡义务教育均衡发展機制，着力提高农村义务教育的质量和可及性，建立健全覆盖城乡的公共就业服务体系，完善城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度和大病保险制度，逐步提高农民基础养老金标准，统筹城乡社会救助体系，着力提高农村低保标准和覆盖面。

然后，完善和创新农业农村体制机制，积极支持农村集体资产清产核资，推进农垦体制改革，建立健全城乡、地域之间的生态利益补偿机制，推动农民共享经济发展成果。

最后，推进农业转移人口市民化，结合城乡户籍制度改革，推动城镇基本公共服务覆盖农民工，完善农业转移人口市民化转移支付制度，实施财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩政策，建立农业转移人口市民化激励机制。

（三）通过财政引导构建多元共治乡村治理格局

乡村振兴是一项系统工作，党的十九大提出要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的具体要求，为振兴乡村指明了方向。遵循自治、法治、德治的原则，有机嵌入到乡村治理实践中，实现三者的良性互动，最终达成乡村善治。通过完善财政资金监管体制和推进预算公开化、透明化改革，强化对政府权力的约束，推动民主参与，规范财政资金分配，体现公平正义原则，维护社会规则和秩序，构建韧性、可控的利益协调和稳定机制，最终形成包含政府、市场、社会、农民、新型经营主体和村委会等多元主体参与、激励相容、良性互动的乡村治理制度框架。

从乡村治理体系的内容看，财政要遵循自治、法治和德治的基本要求。通过落实村级组织运转经费保障政策、一事一议和支持新型经营主体发展等方式培育乡村治理主体，激发乡村内生动力，构建利益诉求表达机制和协商对话机制，推进乡村自治。通过财政法治化形成公开透明的治理程序、规则和乡村利益分配格局，依法规范和保障乡村振兴中各参与主体的权利，形成合理的经济社会秩序，依靠法治凝聚共识和力量，推动乡村治理法治实践。加强制度建设，合理处理公权与私权、公平与效率等关系，体现社会主义核心价值观，营造诚实守信、遵纪守法的基础道德原则，为乡村治理德治划定底线，引导乡村文化建设和人才培育，健全乡村公共文化服务体系，弘扬传统文化、传统美德和社会主义核心价值观，以公共财政推动乡村德治。

从乡村治理体系的主体看，要推动财政资源、服务和管理向基层集中，培育乡村治理主体，协调乡村治理中的公共利益、组织利益和个人利益，实现利益层面和价值层面的整合。厘清政府与市场的边界，推动政府职能转变，由管理型政府向服务型政府转变，政府应将主要精力用于乡村公共服务提供、乡村主体培育及体制机制完善，避免越权、缺位和权力滥用。乡村财政支持政策要统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，培育各类专业化、市场化服务组织和服务性、公益性、互助性农村社会组织。财政补贴等支持政策要特别注重合理处理政府与市场的关系，推动市场机制发挥更大作用，以不扭曲市场资源配置为基础。切实建立健全乡镇和村级财政的体制机制，全面落实村级组织运转经费保障政策，增强村委会作为群众自治社会组织的自主性和独立性。通过财政奖补和一事一议等方式，激励和推动村委会和村民共同参与村庄公共事业，更好地反映公众需求和偏好。在发展农村公共事业的过程中，培育公众责任意识和参与理性，为乡村协商民主提供土壤和培育内生动力。以绩效管理为抓手，健全财政资金监管体制，提高涉农资金使用效率。

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（责任编辑：孙 艳）