精准扶贫背景下社会救助兜底保障工程的绩效评价——以湖北省某重点贫困县为例

文/陈喆 周霜 杨琳，湖北经济学院法商学院

精准扶贫背景下社会救助兜底保障工程由政府主导推动实施，此为第三方进行绩效评价，其结果能够在一定程度上反映出工程在实施过程中的缺陷。经研究发现，在国家政府实施工程后，仍存在着贫困家庭应保未保、贫富差距大的情况，以及多种客观因素致使政策未能有效改善贫困地区中贫困户的生活状态。通过绩效评价能够更加直观的了解，从而想到对应的办法，解决问题。

1 社会救助兜底工程绩效评价的背景和概念

1.1 研究背景

为深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神和习近平总书记关于扶贫开发工作“社会保障一批”的重要指示，建设全社会保障、社会救助制度。社会救助兜底工程作为精准扶贫的重要工程，在保障贫困人口基本生存，维护社会稳定等方面发挥了积极作用。绩效评价研究得出精准扶贫制度下社会救助兜底工程所确定的绩效目标的实现程度。社会救助兜底工程的绩效评价对于管窥精准扶贫下社会救助兜底工程的发展具有重要意义。

1.2 社会救助兜底工程的概念

国家针对五保户，即丧失劳动能力，生活没有保障的成员实行的社会救助。在精准扶贫制度下，帮扶单位对符合贫困认定的家庭的基本生活落实帮扶政策。在医疗、教育、基建等方面进行加强，以完成对五保户救助的兜底工作，使未丧失劳动能力和可以通过社会帮助的人口，得到国家扶贫单位相应的帮助，以充分发挥社会救助制度对我国五保户发挥兜底作用。

1.3 绩效评价的概念

绩效评价是指运用一定的评价方法 、量化指标及评价标准，对国家精准扶贫下社会救助兜底工程所确定的绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标安排预算的执行结果所进行的综合性评价。

1.4 绩效评价的体系构建

结果型绩效评价研究则将研究的重点投入到精准扶贫政策实施后的结果反馈，目前我国精准扶贫绩效评价体系研究大部分属于结果型研究。政策实施后的结果反馈主要有两个方面 ： 1）扶贫直接效果。扶贫直接效果体现为减贫成效，即脱贫人口的减少、贫困户收入水平的提高等。张海燕（2017）基于贫困居民感知的角度出发，从思想扶助、发展机遇、发展环境三个维度构建的旅游扶贫绩效评价体系 ；马媛，孔龙（2017）从减贫效益、经济效益、社会效益三个维度对甘肃省精准扶贫进行绩效分析，并作出绩效评价。2）扶贫间接效果。扶贫间接效果体现在多个方面，比如经济效益、社会效益、生态效益等方方面面。钱力，倪修凤，宋俊秀（2 018）结合精准扶贫内涵，构建了包括社会发展水平、经济发展水平、生产生活水平和生态环境水平四个维度精准扶贫绩效评价指标体系。

2 xx县社会救助兜底工程概况

2.1 基本原则

坚持脱贫攻坚在xx县经济社会发展中的统领地位，以“六个精准”“五个一批”和“三率一度”为工作重点，完善顶层设计，制定实施产业扶贫、易地搬迁扶贫、金融扶贫等政策方案20多个。

2.1.1 坚持应保尽保、动态管理。及时的以符合条件的贫困家庭全部纳入社会救助范围、将不符合条件的家庭及时退出，实现有进有出，政策兜底、及时更新。

2.1.2 公平、公正、公开。公平是指每家每户都可以去申请社会救助，但是最终确定是根据所填的申请表中的内容以及是否与条件相符；公正是指国家公布的有相关条例和法规；公开是指每个人都有监督和举报的权利。

2.1.3 坚持分类施保、重点保障。对不同类型救助对象按照相应政策纳入不同保障范围，对因病、因残等特殊对象进行重点保障，精准解决救助对象困难。

2.2 脱贫标准

根据省级工作要求，2018年脱贫贫困户达标判定指标主要由以下几点：第一：收入状况，有劳动能力的贫困户是否有一项以上增收脱贫主导产业。第二：是否掌握一门以上就业创业技能。第三：当地年人均可支配收入增幅是否高于全省农村居民可支配收入增幅，收入水平是否超过同期国家扶贫标准（市定4030元以上）。第三：符合农村低保、五保供养条件的无劳动能力的贫困人口是否全部相应纳入供养保范围。第四：根据基本生存状况，生产生活条件及基本公共服务，判断当地居民是否不愁吃穿、住房安全、义务教育基本医疗是否有保障。

2.3 主要措施

为充分发挥绩效评价对社会救助兜底工程的的监督促进作用，需要探寻恰当的措施方法为研究导向。

首先，调查xx县各户是否为精准扶贫帮扶对象，确保精准扶贫兜底保障工程落实到每人每户，改革瞄准机制。完善精准识别方法有关部门应该转变思想, 有针对性的对贫困户进行救助兜底。

其次，加大人力资本投入, 发展经济。在扶贫绩效综合评价结果中得出经济评价一般, 通过实地调研发现, 少数地区目前生产方式普遍单一, 因此主要措施是加大人力资本投入, 提高贫困人口自我发展的能力;转变贫困人口的思想观念, 促进其自我发展意识与参与意识的觉醒;引进优势产业，使其产业趋向多元化。

再次，提高教育覆盖率, 加强职业教育。在绩效评价中，经研究发现教育的不足是致使地区贫困的一个重要原因。从调研中发现该村成年人教育水平普遍低于6年, 而未成年人的辍学率也相当高。对于青壮年文盲, 提高农村的实用技术和劳动力转移培训水平, 以促进扶贫对象的稳定就业。通过建立农村公共文化服务体系, 不仅有利于不同年龄层次的居民转变固有的思想观念, 而且还能潜移默化地影响他们的行为。

最后，搭建信息服务平台, 整合社会资源。通过建立精准扶贫的信息服务平台, 有利于政府及相关部门及时了解、记录及追踪家庭的信息变化, 尤其是贫困家庭, 以便精确识别真正的贫困人口。

3 xx县社会救助兜底工程绩效分析

通过实地调查发现xx县存在的问题：由于健康问题导致家中劳动力丧失或缺乏,经济来源困难；由于意外或身体缺陷,家庭无法承担医药费用,导致贫困加深;家庭子女的教育费用,提高了当地居民的非基本生活支出;相关职业技术培训普及范围狭窄，导致当地劳动力无法充分发挥提高家庭收入的作用。

在国家实施一系列社会救助政策后，通过绩效评价发现：此类状况在2017年已有显著改善，政府解决医疗救助大病患者和慢性病患者3302人，完成教育助学1.3万人，加强基建，发展技术，规划引领作用不断凸显，贫困户建档立卡更加精准精细，出列贫困村“十有”建设基本完成，国家红十字会定点帮扶、地区对口帮扶、省市部门帮扶、证券公司结对帮扶和社会扶贫成效明显。根据调查走访，当地人反映较多的是救助单位落实了低保，有医疗保险和残疾人补贴，也经常进行慰问，对贫困户来说，经济负担得以减轻。

本次实地调研的数据结果分析，见表1、表2。以此为参考，进一步分析当地经济状况以及针对兜底保障的绩效评价。

表1 xx县人口基本情况表

表2 xx县人口收支不完全统计表

数据总结：

1）根据表一相关数据调查，该县平均每户人口数量较多，低保五保覆盖率较低，非劳动人口所占比例较大，常住非劳动人口比重较多。

2）根据表二相关数据得出，当地收支差异较大。各户平均收入差异较大。劳动性收入为当地人口主要收入。基本生活性支出占比较大，发展性的教育支出应该受到重视。

3）分类贫困户占比图显示出在当地大量贫困人口中，获得国家社会保障的贫困人口不足半数。需重视此方向的研究。

4）在贫困户收入占比图中，普通贫困收入占据百分之九十，需着重研究应如何提高受保障贫困户的收入占比。

根据表1、表2数据总结了解到当地经济情况。并以此为参考，进一步了解当地从家庭收入支出、政府给予财政保障以及第三方支持等方面的经济问题。以便本项目组更完善相关分析及总结。

4 绩效评价对社会救助兜底工程的影响

湖北省为我国经济，人口大省，贫困地区较少，但其地区贫困状况却非常严重，国家级重点贫困县有五个。针对上述绩效评价体系对该县进行实地考察，通过调查每户每人的各项数据状况分析进行考核，并查找案例进行对比分析，统计得出有效数据。通过上述过程，能够有效的反映出当地社会救助工程的状况，并由其地域优势，绩效评价结论将反应出湖北省大部分贫困地区情况。

为了使绩效评价得到有效的理论支持，研究绩效评价的影响因素是重点。从中分析出哪些客观因素可以通过绩效评价结论有所改善，哪些不可抗因素需要兜底工程直接进行经济扶持。以及查明基层实施中是否存在过度重视利益、人情，低保对象的确定可操作性等影响绩效评价好坏的关键因素。通过对其影响因素的研究，能够充分发现社会救助兜底工程中需要改进的方面。

5 结论与建议

5.1 结论

本文从人口因素，家庭收入与支出，政策导向三个方面进行研究。并以此为方向对该县进行了社会救助兜底工程绩效评价的研究。2018年，在政府的支持促进及第三方评估的监督保障下，该地大范围贫困状况已有所改善。但低保五保覆盖率，继续教育普及率以及劳动力流出率依旧是限制当地精准扶贫绩效等级提升的重要因素，是下一步扶贫工作的着力点以及绩效考核的重点。第三方绩效评估考核对于地区扶贫等级提升目前仍属于促进带动阶段，对当地起到直接改善作用还不明显。

5.2 建议

本次研究以湖北省xx县为例。调查数据不是绝对的精准，对于研究体系的构建有待改善的地方。

1）通过更精准的数据分析，了解更详细的扶贫状况以对兜底保障的实施进行更好监督。确保将精准扶贫兜底保障政策落实到每户每人。

2）推进第三方绩效评估的常态化。第三方的评价系统能够从更完善的角度进行评估。有利于防止一些人，比如“村霸”等把精准扶贫的名额给到不符合的人名下，让真正需要得到补助的人反而没有。

3）完善扶贫的配套政策。让精准扶贫的实施更全面具体，带动贫困人民脱贫。可以开展农业先进实用的技术培训、增加教育支持，让更多的贫困户能够有学校上、增加医疗支持，让更多的贫困户能够得到治疗。