彼得斯政府四种治理模式比较

王慧敏

摘要：只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。彼得斯的四种政府治理模式为政府改革提供了一定的参考与借鉴，本文简单地介绍与讨论这四种变革模式，并分析比较这四种模式之间的相似之处与不同之处。

关键词：彼得斯 四种治理模式 比较

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2019）08-0248-02

一、市场式政府模式

市场模式是最受国家和政府欢迎的革新模式之一。市场模式的主要针对性是垄断，它将传统的官僚组织看作一个垄断组织，他们职位的永久性和对信息的垄断，使官僚制成为他们个人扩大权力的工具，并让他们在与其他机构打交道时处于有利地位，丧失了为公众服务的性质。以市场为导向的分析人士设想，如果可以清除或者在一定程度上减少建立在规章制度基础上的权力结构的必要性以及与公共机关相关的权力结构的重要性，从而让每一位在公共部门工作的成员都可以充分发挥自己的创新才能与奉献精神，那将会非常有利于公共部门效率的提高。

市场模式本身的着眼点就是效率，市场模式的支持者坚信，公共机关与私人组织同时都承担了类似的管理与服务的工作，因此他们应该采用一样的管理方法，私人部门所强调的最重要的价值观念就是效率，于是，倡导者认为向私人部门管理者的思维方式进行转换将会促进组织真正为公共利益去服务。可是，要怎样在政府治理中引入市场机制来实现政府的高效率呢？市场式政府模式的过程性指标是通过“市场”刺激来达到政府的高效率与低成本的预想结果。市场模式的研究学者认为，政府组织规模庞大，提供的商品與服务成本过高，是政府缺乏效率的根源。在缺乏市场机制引导和驱动的情况下，采取分级管理的方式来控制政府组织的工作可以更好地提高效率。尼斯卡宁在关于公共部门效率低下的分析中指出：提供多元化服务的机关比数个目标单一、仅提供单项服务的组织效率低且成本高，而规模较小的组织生产成本都会下降且效率会更高。于是，将大的部门分解成若干小机构这一做法便开始被提倡，最主要的是通过这种方式打破政府官僚机关对权力的垄断，使得政府机关引入市场机制，通过“竞争”来使得公民拥有更多的选择权，并不断地促使政府提高自己的工作效率，运用良好的竞争机制来分配其资源。

二、参与式政府模式

参与式政府模式是彼得斯政府治理改革的第二种方法。参与式政府模式的主要针对性是层级节制，它将层级节制看作传统官僚体制最主要的障碍，这种基于层级节制和由上而下的管理模式，严重限制了工作人员对其所从事工作的参与，而这种缺失的参与感让他们与组织产生距离，并在一定程度上降低了他们对组织的责任感，导致政府服务质量下降。参与模式的分析人士提出假设：许多有才并富有能力的基层员工在工作中并没有得到很好的运用，而这些人是与顾客接触最多，与产品服务最为密切的人，政府的功能要想得到更好的实现，最直接的方法就是把那些一直在决策范围以外的政府基层工作人员包括进来，让他们拥有更为广阔的参与空间。

参与模式的着眼点就是参与，参与模式的倡导者认为，参与是激励员工努力工作最为直接有效的办法。参与模式的基本观点认为：“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。”然而，授权给基层员工也许是一种不错的可行性方案，大部分员工掌握了相关信息并渴望参与到组织决策中来，若能获得充分的授权，势必会产生积极的成效。同时，参与模式也关心公民的参与问题，参与式政府最直接的方法就是公民投票，让公众通过手中的选票来参与到政府决策的过程中来。政府组织能否良好运转的基本前提就是组织中的基层员工和其服务对象公众可不可以直接参与到政府管理决策中来。可是，批评者指出这种参与会造成政府行动的迟缓，这就需要通过参与模式的过程性指标“协商与谈判”去解决这些问题来最终达到政府高质量高互动的预想目标。其实，在参与式政府模式之下，需要基层工作人员的积极参与，需要政府部门与公众之间的相互协商、探讨，可能没有办法很快作出决策，但是参与的这种民主优势以及在解决问题的过程中所产生的创新思想，就使得这些花费的时间和资源具有正当性。

三、弹性化政府模式

弹性化政府模式是彼得斯政府治理模式的第三种可行性方案。弹性化政府模式的主要针对性是永久性，政府永久性被看作政策趋于保守的来源，恒久不变的政府结构是政府有效治理的最大障碍。弹性方法所标榜的组织认为，机构的永久性和官僚垄断会使得政策不断僵化从而造成巨额的经费支出，如果政府内部可以采用选择性的组织结构取代那些拥有永久性权利的机构，那么因组织僵化所带来的不便就可以很好地避免了，让政府拥有较大的弹性才能更好地应对不断变化的社会状况，政府面对这些变化时才能及时作出反应。

弹性化政府模式的着眼点就是应变，弹性方法的学者指出，在社会与政治急剧变迁的时代，公共组织的工作范围与协调机制必须随着时间的变化而不断变化，可是组织永久性无法及时应对变化去解决实际问题，往往是在原地踏步。如何提高公共组织的应变能力是弹性化政府模式思考衡量的重要的因素，弹性化政府模式的过程指标就是临时组织与虚拟组织，弹性化政府模式的倡导者想要通过将组织相对于正式化而进行某种程度的虚拟化，或者是将组织相对于永久化而进行某种程度的临时化，让组织在面对外在变化时可以更好地应对。弹性化政府模式的预想结果就是降低政府组织成本，提高政府组织灵活度。但是，弹性是需要代价的，随着组织永久性的消退，工作人员的责任感也会随之消退，那么在获得低成本这种单纯经济效益的同时公共利益则有可能受损，换言之，我们在追求一种价值时有可能需要放弃另一种价值，我们该如何选择应是一个权宜问题。

四、解制型政府模式

解制型政府模式是彼得斯的第四种政府治理模式，是一种新的范式。解制型政府模式的主要针对性是内部管制，它将公共组织的内部管制看作造成公共组织功能失调的罪魁祸首，过多的内部管制使得公共部门内的员工缺乏足够的自由和空间去有效地开展自己的工作，造成公共组织在许多领域内都给公众留下了行动缓慢和缺乏弹性的印象。解制方法的倡导者指出：公共规章制度的本质就是约束，它被设计成为“防止公务员滥用权力、确保更公平的雇佣政策、避免政府职位私相授受及政治剥削”的体系，最初这些法规的制定是具有正当性的，但是这些法规本身存在的时间可能比其有效期还要长，因此，行政机关必须不断地去消减这些不合时宜的规则，不断释放公共组织的活力。

解制型政府模式的着眼点就是自由，主张解制模式的人士发现：在追求组织预定目标的过程中，解除对工作人员管理活动上的管制，给予公务人员在执行任务过程中最大的自由，让员工可以在约束较少的环境中工作，可以激发出工作人员身上更大的潜力并让工作人员对自己的工作更加负责，承担起更多的责任，從而提高政府的工作效率与服务质量。但是，公共部门到底应该如何进行解制呢？解制型政府模式的过程性指标就是企业型政府，该模式的倡导者期望通过运用企业家在经营过程中所追求的讲效率、重质量以及力求完美等精神去指导员工，引进科学的管理方法，放松管制，给员工一定的自由空间，让员工们发挥自身的创造力，使原本僵化的传统官僚体制恢复活力，让政府的运作更加有效，最终实现解制型政府模式的预想结果高效率与高质量。

五、四种治理模式比较

第一，解制模式与市场模式都强调效率，但是它们关于效率的概念是不一样的。市场模式是要求对计划、员工及其行为实施更多的监督，采用竞争机制使得员工达到市场标准，实现效率，它注重的是投入和产出的比例。市场模式要求为社会创造的经济效益应超过所花费的成本。然而，解制型政府模式是要求解除内部控制，让工作人员有一个自由的空间，从而愿意主动投入到工作中，提高政府的效率，这里的效率是一种隐形的活力所支撑的积极的工作态度。同时，解制与市场模式都主张废除人事管理中存在的许多规则和控制结构，但是两者的内在逻辑并不相同。市场方法的逻辑是废除这些结构，增加纪律训练，提高效率；解制方法的逻辑是解除人事管制，使公务人员的精力获得解放，提高效率。市场方法与解制方法表面上有许多的相似之处，但实际上有着千差万别，市场模式主张瓦解公务员制度及其精神，而解制模式却需要这种公务员制度去协助他们来进行改革。

第二，解制模式与参与模式在人力资源的使用上的逻辑相同，但却与弹性模式的逻辑相反。解制模式和参与模式都主张利用一切可以利用的人力资源，使员工真正投入到其所在的机关工作之中，它们都设想每个员工确实想要尽可能地做好他们的工作；但是弹性模式并不真正重视公共部门的员工是否真的认真投入到其所在的工作之中。解制模式与参与模式在管理上有许多相通之处，但在结构上又有不同，解制模式与参与模式都认为政府内部的许多规章制度约束了低级员工，而非高层员工，应该取消这些规则，但是与参与模式不同的是，解制模式可以接受层级节制。

第三，解制型政府模式管理方面认为，公共管理者不仅应该具备市场模式所提倡的企业家的创新精神，而且也应该具备参与模式所要求的民主领导人的某些品质，首先他们就必须是有道德的领导者，其次可以在组织内部创造有责任感的组织文化，最后必须致力于公共服务。总之，四种模式各有各的不同，市场模式趋向于重视垄断所带来的负面结果，参与模式强调的是层级节制所产生的负面影响，弹性模式关注组织永久性引起的负面后果，而解制方法强调内部管制所带来的负面效果，不管改革者采用哪种形式的改革，都必须知道这些改革的相通之处与相互矛盾的地方，这样才能使得某种改革更好地配合其他的改革。

参考文献：

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责任编辑：孙瑶