论人大主导立法的适格主体*

赵一单

(中国政法大学法学院,北京100088)

2014年召开的党的十八届四中全会提出:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”在2015年我国《立法法》修改中,这一要求发挥了重要的影响,修改后的我国《立法法》不仅专设一个条文明文规定“人大主导立法”,①我国《立法法》第51条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。”还在诸多具体的制度设计中体现了这一要求。②参见李建国:《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉的说明》,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-03/09/content_1916887.htm,2019年2月25日访问。党的十九大报告也再次强调了要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。这一切都表明,人大主导立法已经成了新时代立法工作的一项重要目标要求。

围绕着这一目标要求,学界也展开了诸多讨论和研究。值得关注的是,大部分学者——无论是肯定人大主导立法的提法还是对此持保留态度,基本上都是将“人大”视为一个完整的主体,从外部视角来讨论人大主导立法的主体问题。例如陈俊指出,人大主导立法需要处理好党领导立法与人大主导立法、人大立法与政府立法、人大立法与“两高”司法解释等一系列关系。③参见陈俊:《论人大主导立法所涉若干重要关系及其立法权行使》,《政治与法律》2017年第6期。封丽霞认为,人大主导立法的可能与限度取决于人大与整个外部关系的调和程度,必须考虑到党的领导、政府配合等诸多外部关系的影响。④参见封丽霞:《人大主导立法的可能及其限度》,《法学评论》2017年第5期。对人大主导立法持保留甚至于反对态度的学者基本上也是从同样的视角切入展开论证的。例如秦前红认为,在当下人大立法的实然状态中,立法项目和立法计划由党主导,立法的核心内容由政府主导,所谓的“人大主导立法”是一种过于理想化的提法。⑤参见秦前红:《人大主导立法不能过于理想化》,《人大研究》2017年第2期。沈国明提出,由政府部门起草法律案既符合实际,又具有明显的好处,人大没有必要通过争取法律案的起草权来实现主导立法。⑥参见沈国明:《破除人大主导立法的迷思》,《海南人大》2017年第7期。

学者们不约而同地采取了这样一种研究视角是可以理解的。因为“人大主导立法”作为一项应然层面的要求,所针对的正是实然层面人大立法权虚化的问题,而人大立法权之所以虚化,除了受限于人大自身的客观立法能力之外,在很大程度上正是由于政府对法律案起草的主导、“两高”的司法解释演变成“准立法”等外部因素所致。因此,在推进人大主导立法这项工作时,势必首先要厘清人大与相关外部主体之间的关系。

应当注意到,一旦进入到具体的制度设计层面,“人大”就不再是一个物理学意义上的“质点”,⑦将某个国家机关视为“质点”的研究方式可谓法学研究受自然科学研究方式影响的一个典型体现。基于对此的反思所展开的一个研究,参见刘忠:《规模与内部治理——中国法院编制变迁三十年(1978—2008)》,《法制与社会发展》2012年第5期。而是一个有着复杂内部结构关系的组织。以全国人大为例,“人大”可能指向全国人大、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、全国人大常委会工作机构、全国人大常委会委员长会议、全国人大代表等诸多主体。“人大主导立法”是否意味着上述主体都应当在立法工作中发挥主导作用呢?这显然是一个值得深思的问题。就笔者阅读范围所及,目前只有极少数的学者意识到了这一问题。例如徐向华和林彦在评析我国《立法法》修正案时指出,不能用发挥人大常委会的主导作用作为发挥人大主导作用的方式,更不能以前者取代后者。⑧参见徐向华、林彦:《〈立法法〉修正案评析》,《交大法学》2015年第4期。刘松山提出,将人大内部的各类组织或成员的主导都称为人大主导的认识是存在问题的,如果将这一认识运用到实践中会产生诸多负面影响。⑨参见刘松山:《人大主导立法的几个重要问题》,《政治与法律》2018年第2期。不过相关研究并没有系统深入地探讨此种认识偏差究竟产生了何种负面影响,对此又应当如何加以解决。

有鉴于此,笔者于本文中将研究视角聚焦于全国人大的层面,从内部视角切入讨论人大主导立法的适格主体问题。首先依据有关的官方材料和制度设计梳理官方是如何认知这一主体问题的,然后系统地分析官方的认知在实践中产生了何种影响,并探究官方为何会产生此种认知,最后回到规范层面探讨人大主导立法的适格主体究竟是谁,并尝试提出相关的完善建议。

一、官方对人大主导立法的主体认知

人大主导立法虽然是我国立法体制历来强调的一项基本原则,但是这一提法正式见诸官方文件却是近几年的事情。2011年4月,中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于形成中国特色社会主义法律体系有关情况的报告》,该报告首次明确地提出人大及其常委会要充分发挥国家权力机关的作用,依法行使立法权,发挥在立法工作中的主导作用。⑩参见丁伟:《建立“人大主导型”立法体制的几点思考》,《上海人大》2013年第6期。可以看到,此时官方对于人大主导立法的主体认知是聚焦于“全国人大”和“全国人大常委会”两个方面。2014年10月,党的十八届四中全会的决定中也明确提出了人大主导立法的要求,该决定中在“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”之后,紧跟着还有一句“建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度”。从上下文的关系看,后一句显然是对前一句的进一步具体化,提出了人大主导立法的一个具体制度安排。在此,人大主导立法的主体在全国人大及其常委会之外,增加了全国人大相关专门委员会和全国人大常委会法制工作委员会(以下简称:法工委)。事实上,官方对于这“两委”在立法工作中的作用的重视并非从党的十八届四中全会才开始的。法工委自不待言,针对各专门委员会,全国人大常委会办公厅早在2005年6月就出台了《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》,提出专门委员会提出的法律案除了需要满足“本职工作相关性”的标准之外,还应当是“综合性强、涉及面广、其他国家机关难于单独起草的”。①参见全国人大常委会办公厅:《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》,http://www.npc.gov.cn/npc/oldarchives/zht/zgrdw/common/zw.jsp@label=wxzlk&id=338813&pdmc=1508.htm,2019年2月25日访问。党的十八届四中全会对于“两委”作用的强调是一种政策思路上的延续,但是此种制度设计与人大主导立法的目标之间究竟有何种关系,仍有待进一步的分析。

党的十八届四中全会的决定对于当时正在修改过程中的我国《立法法》无疑有着重要的影响。如前所述,修改后的我国《立法法》除了专设第51条直接规定人大主导立法之外,还在诸多具体的制度设计中体现了这一要求。根据时任全国人大常委会副委员长李建国所作的《关于〈立法法修正案(草案)〉的说明》,该修正案草案主要从三个方面对人大主导立法工作的体制机制进行了完善:第一是全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排;第二是强化全国人大专门委员会和全国人大常委会工作机构在法律起草中的参与;第三是更多发挥人大代表在立法中的作用。②参见李建国:《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉的说明》,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015—03/09/content_1916887.htm,2019年2月25日访问。

从这一说明中可以看出,官方所认知的人大主导立法的主体进一步扩大至全国人大代表,同时我国《立法法》作为一部不同于政策文件的专门法律,针对相关的各类主体都作出了具体的制度设计,但是其中仍然存在着一些问题。首先,官方在该草案说明中仍然没有阐明加强全国人大专门委员会、全国人大常委会工作机构、全国人大代表等主体的作用与完善人大主导立法之间的关系,换言之,官方并没有解释这些主体何以成为人大主导立法的适格主体。其次,即便是针对全国人大及其常委会,该修正案所作出的具体制度设计是否确实体现了人大主导立法也是存在疑问的。因为该草案说明中虽然提到“全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排”,但是根据修改后的我国《立法法》第52条的规定,负责立法规划和年度立法计划的实际上只有全国人大常委会,全国人大在其中是缺位的。这似乎从一个侧面印证了徐向华和林彦所批评的“以常委会的主导取代人大的主导”的方式。

除此之外,全国人大常委会每年还会公布年度工作要点和立法计划。自2015年以来,连续四年的这两种文件中都提及要发挥人大在立法工作中的主导作用。就年度工作要点而言,引人注意的是连续四年都强调了要健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案机制,俨然已经将发挥“两委”在起草阶段的主导作用作为人大主导立法的首要着力点。此外,2017年和2018年的工作要点均提及要实施好立法中涉及的重大利益调整论证咨询和争议较大的重要立法事项引入第三方评估这两项工作。这两项工作都是由全国人大常委会法工委具体组织的。③参见全国人大常委会办公厅:《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》(常办秘字[2017]237号)和《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》(常办秘字[2017]238号),www.npc.gov.cn,2019年2月25日访问。就年度立法计划而言,除了同样连续四年强调要加强专门委员会和常委会工作机构在法律案起草阶段的作用之外,2017年和2018年的年度立法计划还提到要发挥人大代表的主体作用,并提出了相关的具体措施。

总体上而言,官方到目前为止对人大主导立法的认知涵盖了以下主体:全国人大、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、全国人大常委会工作机构、全国人大代表。这基本上已经穷尽了“人大”这一概念在全国人大层面的所有可能所指,但是这样一种近乎无所不包的理解方式是否真的有助于实现人大主导立法的目标要求呢?这就需要针对具体的主体进行具体分析。

二、官方的主体认知在实践中的影响

(一)全国人大专门委员会

如前所述,自党的十八届四中全会的决定开始,官方就格外强调全国人大专门委员会和全国人大常委会工作机构在人大主导立法中的作用。由于这两者的性质有所不同,因此这里先对全国人大专门委员会的问题进行分析。在官方的定位中,全国人大专门委员会对于人大主导立法的主要助力在于“起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案”,换言之,是希望通过“专门委员会主导法律案起草”来实现“人大主导立法”。这一制度设计无疑是极有针对性的。一方面,在以往的立法实践中,人大的立法权之所以虚化,很重要的一个原因就是绝大部分的法律案都是由国务院有关部门起草的,此即所谓的“部门立法”现象。根据学者的统计,在十一届全国人大常委会立法规划所列的法律案中,由国务院有关部门起草的占到了73%,到了十二届全国人大常委会立法规划,这一比例上升到了74%。④参见前注④,封丽霞文。这意味着人大立法事实上已经高度依赖于作为行政机关的国务院。因此,一个自然而然的逻辑是,要实现人大主导立法,首先就要实现对法律案起草的主导(尽管这一逻辑受到了不少学者的质疑)。另一方面,在“人大”的诸多可能所指中,选择专门委员会作为主导法律案起草的主体无疑也是精心考虑的结果。根据我国《全国人民代表大会组织法》第37条第2项的规定,专门委员会向全国人大及其常委会提出的议案应当“同本委员会有关”,因此由其所起草并提出的法律案自然也应当符合这一要求。通过一个简单的对比可以看出,各专门委员会与国务院有关部门在职责事项上存在着高度重合之处。根据十三届全国人大一次会议的决定,全国人大现设有十个专门委员会,其中宪法和法律委员会的职责相对比较特殊,此处暂且搁置不论,⑤根据《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》(2018年6月22日),“宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责”。因此其主要职责并不在于法律案的起草。事实上,作为其前身的法律委员会仅仅起草过一部法律案,即1999年的《刑法修正案(一)草案》。其余九个专门委员会与国务院有关部门的职责对比可见表1。

表1 全国人大各专门委员会与国务院有关部门的职权事项对比

从历史上来看,全国人大各专门委员会与国务院有关部门在职责事项上的重合可以说是制度设计者有意为之。在设立全国人大专门委员会之时,彭真同志就提出:“全国人大是国家最高权力机关……要考虑大的、全局的、长远的问题……一般问题,专门委员会与国务院有关部门直接接触联系。”⑥《彭真传》编写组编:《彭真年谱(第五卷1979—1997)》,中央文献出版社2012年版,第191页。如此所导致的结果就是,专门委员会与国务院有关部门在法律案起草上也存在着高度重合,因此强调由专门委员会来起草重要法律草案,事实上就是直接发挥“此消彼长”的作用。《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》强调专门委员会起草的法律案应当是“其他国家机关难于单独起草的”的用意也正在于此。在实践中,专门委员会的法律案起草情况也确实体现了上述要求。然而,法律案的起草并没有展现问题的全貌,而恰恰是在问题的另一面中潜藏了专门委员会与人大主导立法之间的张力。

根据我国《宪法》和《立法法》等的规定,专门委员会的立法职能除了法律案的起草和提出之外,还包括法律案的审议。在审议阶段,专门委员会内部出现了分化,即宪法和法律委员会与其他专门委员会存在功能差别。根据我国《立法法》第20条和第33条的规定,宪法和法律委员会所进行的是统一审议,而其他专门委员会所进行的是普通审议。两种审议方式背后所隐含的是宪法和法律委员会对于其他专门委员会的制约关系。这种制约关系的具体内涵可以通过对全国人大常委会立法程序中“三审制”的分析加以探知。根据我国《立法法》第29条第1款的规定,列入常委会会议议程的法律案一般需要经过三次审议之后才能交付表决。其中第一次审议的对象是由提案人所提出的原始法律草案,而后两次审议的对象都是宪法和法律委员会根据有关方面的审议意见(其他专门委员会的审议意见即在其中)进行统一审议之后所提出的法律草案文本。其他专门委员会的审议意见是否能够纳入作为常委会会议正式审议对象的草案文本,其决定权是掌握在宪法和法律委员会手中的。其依据在于,我国《立法法》第33条第1款最后一句规定,宪法和法律委员会对其他专门委员会的审议意见没有采纳的,应当向其反馈。⑦这是我国《立法法》2015年修改之后对其他专门委员会的审议意见有所重视的新规定。根据2000年《立法法》第31条第1款最后一句的规定,法律委员会的反馈义务仅限于未采纳其他专门委员会的“重要”审议意见。由此可以反推,宪法和法律委员会能够自主决定采纳哪些其他专门委员会的审议意见,这就意味着在法律案的审议阶段,宪法和法律委员会与其他专门委员会的法律地位是有所差别的。

这一差别在制度设计层面可以追溯至1982年颁布的《全国人民代表大会组织法》。⑧《全国人民代表大会组织法》第37条第3款规定:“法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案;其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。”根据时任全国人大常委会副委员长习仲勋对该法草案所作的说明,设计统一审议制度的考虑在于“维护法制的统一,避免各项法律互相矛盾、互不衔接”。⑨习仲勋:《全国人大常委会关于四个法律案的说明》,http://dangshi.people.com.cn/GB/232052/233953/233956/16167690.html,2019年2月25日访问。从相关的历史资料来看,这是我国最高立法机关一以贯之的考虑,在1998年6月召开的九届全国人大常委会第三次会议上,时任全国人大常委会委员长李鹏在讲话中指出:“需要有一个立法综合部门对法律草案进行统一审议,使制定的法律与宪法保持一致,与有关法律相衔接,以保持法制的统一。法律委员会实际上就是这样一个立法综合部门。”⑩李鹏:《立法与监督——李鹏人大日记(上)》,新华出版社、中国民主法制出版社2006年版,第299页。这也为2000年制定我国《立法法》时继续沿袭统一审议制度定下了基调。

对于其他专门委员会而言,宪法和法律委员会的统一审议显然是一项令其颇有微词的制度。从七届全国人大开始,各专门委员会就通过工作报告和其他各种方式反复表达希望修改现行审议制度的意见。作为领导机关的全国人大及其常委会始终没有采纳,其理由始终是为了保证法制统一,但是其他专门委员会的审议为何会影响到法制的统一,其实是源于官方没有明说的一个理由:实践中,专门委员会的组成人员大部分是从对口的国务院部门中转岗而来,两者具有千丝万缕的利益联系。①参见前注⑨,刘松山文;丁渠、李靖:《人大专门委员会与立法公正——以人大专门委员会与政府部门关系为中心的考察》,《河北学刊》2014年第2期。但这是一个令人颇为费解的理由。如果说专门委员会由于人员组成方面的原因有可能在法律案的审议阶段体现国务院一方的利益,那为何其在法律案的起草和提案阶段所发挥的主导作用就一定是人大主导立法的体现呢?即便退一步而言,制度设计者的真实考虑并非基于上述的理由,但是其中的逻辑困境依然存在,因为制度设计者必然是基于某种理由而选择在审议阶段“不信任”专门委员会,但是他们很难解释为何该理由不会影响到专门委员会在起草和提案阶段发挥的作用。换言之,他们很难解决这样一种区别对待所产生的内在矛盾。

因此,问题的症结在于制度设计者在某种意义上将“专门委员会主导立法”直接等同于“人大主导立法”,却忽视了专门委员会并不能完全代表人大,两者之间是隐含着一定的冲突的。②一个典型代表即作为法律案统一审议制度形成背景的“维护法制的统一,避免各项法律互相矛盾、互不衔接”。在面对冲突之时,制度设计者又从专门委员会中抽取出宪法和法律委员会,试图使之成为“人大”的新化身,但也没有能够彻底解决其他专门委员会与宪法和法律委员会之间的这另一重冲突。最为重要的是,在这一整套制度设计中,真正意义上的“人大”本身却始终是缺位的。

(二)全国人大常委会工作机构

所谓的全国人大常委会工作机构包括法制工作委员会、预算工作委员会、香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本法委员会,其中与立法关系最为紧密的无疑是法工委,因此着重对法工委进行分析。与专门委员会的情况类似,官方对于法工委在立法工作中作用的重视也绝非从党的十八届四中全会之后才开始的。法工委的前身是1979年2月23日五届全国人大常委会六次会议设立的全国人大常委会法制委员会。其背景是党的十一届三中全会之后,中央确定由全国人大常委会统筹立法工作,考虑到常委会会议的非连续性,势必需要有一个能够持续开展工作的常设性机构来承担大量的日常工作。因此法工委从成立伊始就承担了相当繁重的立法工作。

法工委属于全国人大常委会的“工作机构”。蔡定剑先生对于“工作机构”的属性有如下论述:“工作机构可以认为是一种半职能性机构,它可以行使一定的法律职权,但不可以以独立名义发布执行性的文件、指示、命令,它是为职能机构提供服务的。所以,它本质上又是一种服务机构。”③蔡定剑:《中国人民代表大会制度》(第四版),法律出版社2003年版,第476页。当然,作为一种服务机构的“工作机构”与“办事机构”(即全国人大常委会办公厅)还是有所不同:“办事机构则是提供纯粹的事务性服务,带有一种行政后勤服务机关的性质,包括为职能机构服务和为工作机构服务。”④同上注,蔡定剑书,第476页。在实践中,全国人大常委会办公厅也承担了一些超出“提供纯粹的事务性服务”范畴的职责,例如我国的《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会议事规则》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》《监督法》等法律均由办公厅独立或与其他机关联合起草。从中可以看出,法工委本质上是全国人大常委会的服务机构,虽然相对于纯粹提供事务性服务的办公厅而言,法工委可以行使一定的职能,⑤蔡定剑先生在其所著的《中国人民代表大会制度》一书中所称的法工委的职能是“工作机构……可以行使一定的法律职权”,此处笔者将“职权”的表述修正为“职能”,是想突出全国人大常委会(也包括全国人大)与法工委之间“权”与“能”相分离的局面。当然,随着2015年的我国《立法法》修改,法工委的诸多“职能”确实转变成为法定的“职权”,但是这一转变本身的正当性是存有疑问的。但是这些职能的行使终归不能超出“服务”的范畴,特别是不能反客为主,使得法工委享有事实上的立法主体地位。

在规范层面,六届全国人大常委会二次会议决定将法制委员会改为法工委,并明确法工委负有受委员长会议委托拟定有关法律方面的议案草案,为全国人大及其常委会审议法律草案服务,研究答复有关法律问题的询问,研究处理并答复人大代表有关建议、批评和意见以及政协有关提案,进行与人大工作有关的法学理论研究,开展法制宣传,汇编、译审法律文献等职责。就此而言,法工委所承担的工作尚未超出提供服务的范畴。然而在实践中,法工委在立法中所发挥的作用远不止于此。卢群星将法工委形容为“隐性立法者”,⑥严格来说,卢群星是将在法工委任职的立法工作人员界定为“隐性立法者”,从本文的论述需要出发,笔者不在机构与个人之间做如此细致的区分。参见卢群星:《隐性立法者:中国立法工作者的作用及其正当性难题》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第2期。此处的“隐性”绝非“隐而不见”的意思,而是强调法工委在正式立法程序之外的场域中发挥了更多的作用。根据卢群星的研究,法工委的作用场域包括立法规划场域、法案起草场域、草案审议场域和立法适用解释场域。⑦同上注,卢群星文。由于我国的正式立法程序(仅包括法律案的提出、审议、表决和通过四个环节)远未涵盖真实的完整立法过程,因此作为隐性立法者的法工委通过在以上四个场域中所发挥的关键性作用,被认为事实上发挥了“小常委会”的功能。⑧同前注⑥,卢群星文。

在党的十八届四中全会明确强调人大主导立法之后,法工委的作用得到了进一步的重视。尤其值得关注的是,以2015年我国《立法法》修改为分水岭,法工委原先在实践中所承担的诸多“职能”转变为法定的“职权”,并得到进一步的扩张,其开始更为全面地从“幕后”走向“台前”。褚宸舸对此进行了详尽的梳理,根据他的研究,法工委在新《立法法》中的扩权主要体现在以下七个方面(详见表2)。⑨参见褚宸舸:《全国人大常委会法工委职能之商榷》,《中国法律评论》2017年第1期。

表2 全国人大常委会法工委在2015年我国《立法法》修改后的的职权扩张

在这些扩权事项之中,褚宸舸对于赋予法工委以实质性的备案审查权所可能产生的弊端进行了深入分析。⑩同上注,褚宸舸文。在此,笔者拟就另外一项从“幕后”走向“台前”的法工委职权——立法规划编制权——对于人大主导立法可能产生的影响进行说明。自十一届全国人大常委会开始,立法规划的编制由法工委负责,2015年修改后的我国《立法法》第52条第2款对这一实际做法予以了确认。①我国《立法法》第52条第2款规定:“全国人民代表大会常务委员会工作机构负责编制立法规划和拟订年度立法计划,并按照全国人民代表大会常务委员会的要求,督促立法规划和年度立法计划的落实。”前述李建国副委员长的说明指出立法规划能够加强人大对立法工作的统筹安排,进而完善人大主导立法的体制机制。其中的“加强统筹安排”究竟体现在何处,需要更为细致的梳理。我国第一份正式的立法规划是七届全国人大常委会编制的《全国人大常委会立法工作规划(1991年10月-1993年3月)》,其中明确注明了哪些法律需要提请全国人民代表大会进行审议,②这些法律分别是(括号内为指定的起草单位):《经济合同法》(修订)(国家工商局、国家体改委),《银行法》(中国人民银行),《个人所得税法(修订)》(财政部),《工会法》(全国总工会),《妇女权益保障法》(全国人大内务司法委员会、全国妇联、民政部),《代表法》(全国人大常委会办公厅),《科技进步法》(国家科委)。参见全国人大常委会法工委立法规划室编:《中华人民共和国立法统计:2008年版》,中国民主法制出版社2008年版,第305～306页。换言之,这份立法规划明确界定了哪些法律属于“应当由全国人大制定”的基本法律。自八届全国人大常委会编制立法规划开始,立法规划中不再注明哪些法律需要提请代表大会审议。经研究表明,至少自九届全国人大常委会编制立法规划开始,立法规划将某部法律的起草单位确定为全国人大常委会法工委与该法律的基本法律属性之间具有很强的正相关性。可以说在立法规划的编制环节中俨然已经形成了一种基本法律的程序性判断机制。③参见赵一单:《论基本法律的程序性判断机制》,《政治与法律》2018年第1期。

概言之,立法规划的编制在立法准备阶段对于拟制定的法律是否属于基本法律的判断产生了极大的影响,并且拟制定的法律是否属于基本法律是界分全国人大和全国人大常委会立法权限的重要标准。由此反观,将立法规划的编制权赋予法工委究竟会对“人大”主导立法产生何种影响,恐怕就值得深思了。④当然,有关立法规划对人大主导立法影响的讨论同样也可适用于全国人大常委会,事实上其中的核心问题恰恰就表现为立法规划是由“常委会主导”而非“人大主导”。从某种意义上而言,有关法工委的讨论都可以归入有关常委会的讨论之中,但后者仍有一定的独立性。前述法工委在2015年修改后的我国《立法法》中的扩权都不同程度地存在此类问题,更为关键的问题是法工委在组织法中的属性。褚宸舸敏锐地指出,法工委在组织法上的设立依据是《全国人民代表大会组织法》第28条,其宪法地位尚不及专门委员会——后者的设立依据是我国《宪法》第70条,更遑论全国人大及其常委会了。⑤参见前注①,褚宸舸文。然而法工委的实际功能,或者说制度设计者在人大主导立法的目标之下赋予其的功能,却远远超越了组织法对它的定位。

(三)全国人大常委会

全国人大常委会的问题比较特殊。一方面,常委会作为和全国人大共同行使国家立法权的国家机关,对其立法职权的加强当属完善人大主导立法的题中之义;另一方面,常委会毕竟只是全国人大的常设机关,其在产生方式、机构属性等方面与全国人大有所差异,不应将其和全国人大完全等量齐观,特别是要避免以常委会主导立法取代人大主导立法的问题。

然而实际情况并不容乐观。以立法数量为观察指标,截止2009年底,全国人大和全国人大常委会共制定了679件法律,其中全国人大常委会制定了544件,占比80.1%,全国人大制定了135件,占比19.9%。若以十年为时间段来观察两者立法数量的发展趋势,在1979年至1989年,全国人大制定的法律占同期法律总数的比重达到33.7%;在1990年至1999年,这一比重降至13%;到了2000年至2009年,全国人大所制定的法律仅占同期法律总数的4.2%;2008年、2009年两年全国人大甚至没有制定一件法律。⑥参见朱景文主编:《中国法律发展报告2010(中国立法60年:体制、机构、立法者、立法数量)(上册)》,中国人民大学出版社2011年版,第35～36页。全国人大和全国人大常委会之间立法数量的严重失衡已经成了一个老生常谈的话题。于此值得进一步深究的有两个问题:第一,此种失衡背后的原因究竟是什么?第二,在人大主导立法的目标要求之下,制度设计者是否为扭转此种失衡作出了努力?笔者的分析将表明,这两个问题之间具有极为密切的联系。

关于失衡的原因,学者们长期以来的讨论都指向了制约全国人大立法能力的诸多实体性因素,例如全国人大的会期偏短、全国人大代表的规模过于庞大、全国人大代表的非专职化等。此观点俨然已经成为了学界的通说。然而细究之下不难发现,这种实体性的分析进路在解释力上存在一定的问题。如果说对全国人大立法能力产生影响的主要是实体性因素,那么近30余年以来,会期制度、代表规模、人员组织等因素大体并没有发生变化,而其他的实体性物质保障无疑是越来越充分了,但是在此期间全国人大制定法律的数量仍然呈现出一个递减的趋势,在20世纪80年代全国人大尚能够较为经常地开展立法活动,而在今天全国人大却几近“无法可立”。这就说明,在前述的实体性因素之外,势必还有其他因素影响了全国人大和全国人大常委会的立法活动开展。再来看制度设计者是否为扭转此种失衡作出了努力。尽管党的十八届四中全会明确提出要“发挥人大∙及其常委会在立法工作中的主导作用”(着重号为笔者所加),但是2015年我国《立法法》修改的重心和具体内容则令人不禁生疑。首先,有学者的统计表明,此次《立法法》修改共涉及45个条文,其中有27个条文涉及立法程序,占修改条文总数60%;在这27个条文中,有23个条文涉及全国人大常委会的立法程序,可以说此次修法的重点就在于此。⑦参见前注⑧,徐向华、林彦文。从修改的难易度而言,这一侧重是可以理解的。然而在人大主导立法的目标要求之下,此次修法全然没有涉及代表大会的立法程序(更遑论为其配备独立的审议程序),而一味着眼于完善常委会的立法程序,显然是错置了重心。其次,就此次我国《立法法》修改的内容而言,其实质效果并非仅限于单纯地完善常委会的立法程序,而是进一步削弱了全国人大的立法能力。前述立法规划即为一例,⑧根据2015年修改后我国《立法法》第52条的规定,立法规划由全国人大常委会法工委编制,由全国人大常委会委员长会议通过。全程没有全国人大的参与。此处再以此次修改后的我国《立法法》第16条第1款规定的先行审议为例加以说明。⑨我国《立法法》第16条第1款规定:“向全国人民代表大会提出的法律案,在全国人民代表大会闭会期间,可以先向常务委员会提出,经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后,决定提请全国人民代表大会审议,由常务委员会向大会全体会议作说明,或者由提案人向大会全体会议作说明。”根据该款规定,本应向全国人大提出的法律案,在全国人大闭会期间可以先向常委会提出,由后者进行先行审议。然而根据《全国人民代表大会组织法》第32条和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第11条的规定,向常委会提出的议案应当是“属于常务委员会职权范围内”的议案。法律案作为议案的一种,自然也应当符合这一规定。如此一来,先行审议的规定就与其相冲突。并且常委会在先行审议之后,还可以“决定”将相关法律案提请全国人大审议,这就意味着两者之间不是一种板块式的分权,而是形成了一种交错的线性分工关系,前程序主体可以对后程序主体形成制约。实践中亦不乏实例,例如原本计划由全国人大审议通过的我国《农业基本法》在常委会审议之后被改名为《农业法》并直接由常委会自行审议通过。⑩有关常委会先行审议更为详尽的分析,参见前注③,赵一单文。事实上,有关先行审议的这一规定在2000年颁行的我国《立法法》中即已存在,但是2015年的修法并未对此做出改动,只是新增了一款规定在先行审议中应当征求人大代表的意见。①我国《立法法》第16条第2款规定:“常务委员会依照前款规定审议法律案,应当通过多种形式征求全国人民代表大会代表的意见,并将有关情况予以反馈;专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研,可以邀请有关的全国人民代表大会代表参加。”这既没有正面回应先行审议与常务委员会职权相冲突的问题,又错误地定位了全国人大代表在人大主导立法中所应发挥的作用。

从前述分析中可以看出,全国人大与全国人大常委会的立法数量之所以会严重失衡,固然可以归因于两者实体性立法能力的差距,但是此种失衡的持续扩大,更多地可归因于常委会通过程序层面的权力扩张影响了其与全国人大之间的结构关系,此种扩权可以称之为“程序性扩权”。在人大主导立法的原则要求之下,制度设计者着力最多之处就是常委会,但是其着力的重心偏偏就在于“程序性扩权”之上。这就导致了以常委会主导立法取代人大主导立法的担忧日渐成为现实。

(四)全国人大代表

在不少学者看来,加强人大主导立法的关键点应当在于发挥全国人大代表的作用,切实提高其立法能力。②参见王理万:《立法官僚化:理解中国立法过程的新视角》,《中国法律评论》2016年第2期;前注⑨,刘松山文;前注⑨,褚宸舸文。前述李建国副委员长的说明也提出要通过更多发挥人大代表在立法中的作用来完善人大主导立法工作的体制机制。那么实际情况究竟如何呢?在2015年的我国《立法法》修改中,涉及全国人大代表的修改主要有五个方面(详见表3)。

表3 全国人大代表参与立法在2015年我国《立法法》修改后的增加内容

不难看出,上述修改内容有一个共同的鲜明特征——辅助性。全国人大代表在其中发挥的作用或者是被征求意见,或者是列席会议,无一不是辅助性的,真正的主导者仍然是常委会、专门委员会、法工委等主体。并且其中的部分修改令人困惑,例如前已述及常委会先行审议制度,该制度的深层弊端在于常委会“侵蚀”了代表大会的权力,而此次修改只是不痛不痒地增加了在先行审议时应当征求代表意见,其作用不过是给代表新增了一个辅助性的角色,并没有真正触及常委会与代表大会之间的结构性问题。然而在这些修改内容中也有一项值得重点关注,即编制立法规划和年度立法计划时应当认真研究代表议案和建议。此处的代表尽管仍然处于一个“被研究”的状态,但是被研究的对象却是其为数不多的主动功能的体现——代表议案和建议。根据我国《立法法》第15条第1款的规定,三十名以上的全国人大代表联名,可以向全国人大提出法律案。自1979年以来,尚没有全国人大代表联名提出的法律案被列入全国人大会议议程审议通过。③唯一可称“例外”的,或许是1993年3月八届全国人大一次会议,32个代表团的2383名代表联名向大会提出《对中华人民共和国宪法修正草案的补充修正案》,被主席团列入议程,并与人大常委会的修宪提案合并,形成新的提案。此次情形过于特殊,不足为论。没有被列入议程并不意味着这些法律案就成为了废案,它们可能被转交给有关部门进行研究,这些部门自己在起草法律案之时往往会吸收代表们在法律案中所提出的意见。并且,它们也有可能被列入下一届全国人大常委会的立法规划之中,成为正式的立法项目,而此次我国《立法法》的修改正是将实践中的这一做法予以制度化。对于这一制度设计的运行实效,有学者以十一届全国人大代表所提出的法律案和十二届全国人大常委会所编制的立法规划为实证数据进行了研究。他们的研究提出了如下的假设:全国人大代表在本届人大任期内针对某个立法项目所提出的法律案越多,该立法项目就越有可能被列入下一届全国人大常委会所编制的立法规划。经研究显示,全国人大代表针对某个立法项目所提出的法律案数量在1%的水平上正向显著,这表明人大代表的聚焦和关注程度确实在很大程度上提高了立法项目进入下一届立法规划的可能性,即便是在添加了“某部法律是否列入前一届立法规划”的控制变量之后,④由于立法规划是在全国人大常委会的任期届始之年就编制完成,而当届全国人大的第一次会议要到次年才举行,立法规划在时间上要早于全国人大代表所提出的法律案,全国人大代表有可能会根据立法规划的编制和落实情况来相应地提出自己的法律案,因此有必要检验这一因素对于某部法律是否会进入下一届立法规划的影响程度。结果仍然在5%的水平上正向显著,这就表明人大代表所提出的法律案确实发挥了重要的影响。⑤参见李泽人、沈大伟:《代表有力量——论全国人大代表的立法议案对立法规划的影响》,http://zerenli.weebly.com/uploads/2/9/7/1/29715127/chinese.pdf,2019年2月25日访问。从中不难看出,若要充分发挥全国人大代表在立法中的作用,真正的着力点应当在于完善其法律案提出权,而不是“舍本逐末”地在事实上由其他主体所主导的环节中听取其意见。目前学者们所提出的完善建议也集中在建立立法助理制度、由专门委员会协助代表起草法律案等方面。然而遗憾的是,正式的制度设计却错置了重点。

(五)小结

综上所述,尽管官方对于人大主导立法的主体认知极为宽泛,但是不同主体所发挥的实际作用却不尽相同。概括来说,全国人大与全国人大常委会之间的实体性立法能力对比本来就有所失衡,而制度设计者进一步通过为常委会配备更利于其发挥立法能力的程序性机制,使得“人大主导立法”愈发向“人大常委会主导立法”倾斜。人大代表的主体性地位未能得到恰当的体现,反倒被赋予了一系列的辅助性角色,看似在诸多环节都有其身影,实则主导权仍然掌握在专门委员会和法工委手中。在诸多冠以“人大”之名的主体之中,真正在发挥主导作用的无非是全国人大常委会、全国人大专门委员会和全国人大常委会法工委这三者。如果考虑到常委会的许多具体工作需要由后两者承担,则不妨说作为一项理念的“人大主导立法”在实践中已经转化成“专门委员会和法工委主导立法”。当“人大”被缩小至等同于“专门委员会和法工委”之后,一系列的问题也就随之产生了,因为后两者事实上并无法充分代表“人大”。如果要一以贯之地贯彻“人大主导立法”的逻辑,就难免产生一系列自相矛盾的做法,专门委员会在法律案的提出与审议环节所受的不同待遇即为一典型例证。

三、人大主导立法的主体转化原因

“人大主导立法”为何会在实践中转化成为“专门委员会和法工委主导立法”?我们固然可以提出很多微观层面的原因,例如全国人大代表基本上是兼职代表,客观上履职能力有限,在现阶段难以承担起“人大主导立法”的任务等。微观原因的单纯集合并不足以解释宏观层面的转化趋势。王理万在“立法官僚化”的解释框架下,对于立法权从全国人大逐步沉淀至法工委的官僚化过程从制度层面进行了分析。⑥参见前注②,王理万文。然而他的分析更侧重于对权力运行逐级沉淀的描述,对于背后原因的剖析仍有所不足。

笔者认为,对于人大主导立法的主体转化原因的分析需要回归到我国“八二宪法”的制度设计上。“八二宪法”规定全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权。虽然在此前经由1955年的《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》,常委会也得以“制定部分性质的法律”,但是“八二宪法”的这一规定需要放在一个更大的背景之下加以理解,即常委会的扩权。时任宪法修改委员会副主任委员彭真指出:“我国国大人多,全国人大代表的人数不宜太少;但是人数多了,又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关,它的组成人员也可以说是人大的常务代表,人数少,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”⑦彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2010-04/14/content_1567090.htm,2019年2月25日访问。

从中我们可以提炼出两点信息:第一,常委会被赋予国家立法权是扩大其职权的具体表现之一;第二,之所以要扩大常委会的职权,是因为其相对于全国人大而言能够更为有效地开展工作。值得关注的是第二点背后的逻辑,即何者能够更为有效地“领导和组织社会主义建设事业”,即把相应的国家权力配置给何者。有学者根据彭真的以上表述将这一逻辑概括成为“机构效能原理”,⑧参见王旭:《国家监察机构设置的宪法学思考》,《中国政法大学学报》2017年第5期。而根据彭真的阐述,这一原理是贯穿于整个“八二宪法”国家机构部分的制度设计的。事实上也确实如此,例如国务院的组织体制在我国“五四宪法”之下是集体负责制,“八二宪法”则将其修改为首长负责制。其背后的逻辑即在于作为首长的总理相对于国务院全体会议而言能够更为迅捷高效地作出行政决策,这无疑是“机构效能原理”的体现。如果我们将视野更为拓展一些,就会发现这一原理并不仅仅局限在“八二宪法”之中。例如我国的法律解释体制,长期以来解释法律的职权都被配置给了全国人大常委会,但是全国人大常委会通过1955年和1981年的两个决议,又进一步将法律解释权配置给了最高人民法院和最高人民检察院。从立法解释向司法解释的演变,也正是“机构效能原理”的体现,因为解释终归需要置身于具体的法律争议之中,而全国人大常委会在本质上并不是一个处理具体争议的国家机关,因此由“两高”作出司法解释,无疑是一个更为有效的选择。

至此我们可以看出,我国国家机构的职权配置在很大程度上都体现了“机构效能原理”,而笔者于本文中所论述的人大主导立法的主体转化,正是这一原理在立法领域的具体体现。全国人大常委会相对于全国人大的效能优势前已论及,但这一优势也只是相对而言的。常委会会议一般每两个月举行一次,并不能做到连续开展工作,常委会委员也并不都是专业的立法工作者。专门委员会和法工委则不同,尤其是法工委,其可以真正做到日常性地连续开展工作,且拥有极为丰富的人员配置和极为完整的内部机构配置。⑨关于法工委在人员和机构方面的特殊优势,参见前注②,王理万文。这也就不难理解人大主导立法的主体为何会经由常委会再一路沉淀至专门委员会和法工委了。

我们应当如何评价主体转化背后的这一原因呢?张翔对此作出了积极的评价,认为其体现了功能适当的权力配置观,并在“机构效能原理”的基础之上进一步提炼出了“以机关结构决定职权归属”的规范教义。该教义的基本内容是,特定的国家职能应当被分配给在组织、结构、程序和人员等方面最具有优势进而“功能最适”的机关。⑩参见张翔:《我国国家权力配置原则的功能主义解释》,《中外法学》2018年第2期。笔者在肯定“功能最适原则”解释力的同时,仍有一些不同的看法。一方面,功能最适原则确实能够较好地解释“八二宪法”在配置国家权力时的内在考量,勾连起了“民主集中制—正确性—功能适当”的逻辑脉络。另一方面,这一原则的适用必须考虑特定国家权力的性质,否则会滋生新的问题。前述国务院领导体制转变之所以可以直接适用功能最适原则加以解释,是因为行政权的最优化行使必然追求效率,而在“国务院全体会议—常务会议—总理”这一链条中,功能的适当程度显然是逐渐提升的。然而对于全国人大常委会而言,其作为立法机关首先需要体现民主的要求,而不能抛开民主去追求效率。如果简单地套用功能最适原则,就会得出全国人大常委会也应当采取委员长负责制的不当结论(因为效率取向的功能提升趋势也体现在“常委会全体会议—委员长会议—委员长”的链条中)。这显然并非“八二宪法”所采取的制度设计,彭真在论述为何要扩大常委会的职权之时,也始终是在“使全体人民能够更好地行使国家权力”的要求之下展开的。①参见前注⑦,彭真文。王旭将之概括为“民主制约原理”,与“机构效能原理”相并立。

这里尤其值得关注的是委员长会议,“八二宪法”对于委员长会议的原初定位是处理常委会的“重要日常工作”,这一略显“虚化”的职权配置无疑是遵循了民主要求的体现,因为委员长会议在民主正当性上并不如常委会全体会议。与“八二宪法”同时实施的《全国人民代表大会组织法》对于委员长会议的具体规定也延续这一理念。然而2000年制定的我国《立法法》(以及2015年的修改)却在相当程度上扩大了委员长会议的职权,尤其是在提案、议程设定、部门协调等方面赋予其实体性的权力。这显然是功能最适原则的体现,因为委员长会议在人员和程序等方面能够更有效能地就相关事项作出决定。然而我国《立法法》的这一扩权又明显地违背了“八二宪法”的原初设计,与立法所需的民主要求相抵触,受到了学者的批评。②参见马岭:《委员长会议之设置和权限探讨》,《法学》2012年第5期;马岭:《中国〈立法法〉对委员长会议职权的规定》,《学习与探索》2013年第8期。

最高人民法院司法解释的问题背后也是同样的道理。将法律解释权配置给最高人民法院固然是功能最适原则的体现,但如果“八二宪法”在配置国家权力之时仅仅考虑了功能最适,那就难以解释为何在修改宪法时没有吸收全国人大常委会1981年作出的将法律解释权配置给最高人民法院的决议的内容,将司法解释权明确规定为最高人民法院的宪法职权。显然,“八二宪法”对于国家权力的配置原则有着更为全面的考虑。在彭真所归纳的“作出这些规定(即关于国家机构的规定)所遵循的方向和所体现的要求”中,首先是体现民主正当性的“使全体人民能够更好地行使国家权力”,然后才是体现了功能最适的“使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业”。③在这个意义上,笔者并不完全认同张翔所提出的“彭真三原则”均体现了“国家权力行使要有效能”的看法(参见前注⑩,张翔文),彭真所提出的第一项要求更宜被理解为是对追求效能的约束。人大无论是作为国家权力机关还是立法机关,其职权配置都需要首先遵循民主正当性的要求。

概言之,功能最适原则虽然能够解释人大主导立法的主体转化,却不能够对这一转化予以正当化,其本身也不宜被理解为是一项可以无条件适用的原则,特别是在人大主导立法这一问题领域,更应当受到民主要求的制约。

四、人大主导立法的适格主体

既然人大主导立法的主体转化存在着种种弊端,势必就需要回归到适格主体上,这就进一步要求我们回归到规范层面加以探究。笔者于本文中列举了诸多材料借以说明官方在实践中是如何对人大主导立法的主体进行认知的,其中最为核心的规范只有两个,即2015年修改后的我国《立法法》第51条和作为其理念基础的党的十八届四中全会决定中的相应表述。

这两个规范其实已经非常明显地表达出“人大主导立法的适格主体是全国人大及其常委会”的含义,而党的十八届四中全会的决定则进一步说明了为什么只有这两者才是人大主导立法的适格主体:因为我们要健全的是“有立法权的”人大主导立法工作的体制机制,在前述所有能够冠以“人大”之名的主体中,只有全国人大及其常委会才是真正拥有立法权的主体,其他机构都只是从不同层面辅助这两者行使立法权而已。

当然,仅仅简单地揭示出全国人大及其常委会是人大主导立法的适格主体并不足够。笔者认为,从中可以进一步归纳出两个层面的规范教义:第一,人大主导立法首先应当发挥“有立法权的人大”自身的主导作用;第二,在“有立法权的人大”之中,又应当首先发挥全国人大自身的主导作用,而非以“常委会的主导”替代“人大主导”。就这两项教义的具体规范内涵,可以展开论述如下。

发挥有立法权的人大自身的主导作用,并不意味着完全拒斥其他主体在立法过程中发挥作用,甚至也不意味着拒斥某些主体在立法的某些环节中发挥主导作用。在这一意义上,虽然笔者并不完全认同本文前引的沈国明的观点,但是对其背后的理念却颇为赞同,即人大主导立法并不意味着人大要在立法的所有环节上都去争抢其他主体的角色。关键在于,其他主体在立法过程中所发挥的作用不能有损于人大对于立法权行使的主导。在国家权力的分工中,立法权本质上是一种决定权,同时其对民主正当性的要求又最高。因此立法权行使的核心在于:实体性的决定必须由具有充分民主正当性的主体作出,实体性影响越大的决定也就必须由民主正当性越高的主体作出。举例而言,法工委的立法规划编制权之所以存在问题,一方面是由于法工委的组成人员并非民主选举产生,而是任命产生,其民主正当性较低;另一方面其在编制立法规划之时又实质性地决定了哪些立法项目属于应当由全国人大制定的基本法律,而这本来是应当由全国人大自己来决定的。两相结合,法工委作为一个民主正当性较低的机构却作出了影响到全国人大行使立法权的实体性决定,自然是违背了人大主导立法的要求。我国《立法法》对于委员长会议的扩权之所以受到学者的批评,理由也在于此:委员长会议在民主正当性上不及常委会全体会议,却能够经由我国《立法法》的相关规定作出实体性影响更大的决定,例如审议通过立法规划。概言之,发挥有立法权的人大自身的主导作用,关键并不在于人大发挥作用的多少,而在于影响到立法权行使的实体性决定是否由人大自身作出。

在有立法权的人大之中,又应当首先发挥全国人大自身的主导作用。全国人大与全国人大常委会均享有国家立法权,因此都是主导立法的适格主体,但是全国人大常委会的组成人员由全国人大选举产生,其民主正当性不如后者,因此应当首先发挥全国人大自身的主导作用。不难看出,这其实就是“实体性影响越大的决定必须由民主正当性越高的主体作出”的具体体现。此处的关键在于如何界定实体性影响大小的边界。在规范层面这一答案并不难找,“八二宪法”和我国《立法法》都明确规定“基本法律”是全国人大和全国人大常委会的立法权分界点。只是围绕着基本法律存在着两个主要的问题:第一,基本法律的概念内涵缺乏足够的共识。在实践中诸如《侵权责任法》等法律究竟是否属于基本法律一直存在着纷争。第二,围绕着基本法律的配套程序制度并不完善。笔者认为,这两个问题其实可以统一归结到程序层面。因为基本法律类似于一个“本质上有争议的概念”,目前学者们用以界定和阐释基本法律的诸多概念,例如“全局性”和“根本性”,本身也是语义模糊的。因此与其在实体层面对基本法律的概念内涵争论不休,倒不如用程序性的进路来思考该问题,将其转化为“涉及基本法律的实体性决定,必须由全国人大自身作出”的规范要求,再来考虑相应的配套程序制度,应更具有实践操作性。

五、人大主导立法的完善建议

有关如何完善人大主导立法的对策建议,学者先前已经多有论及,要想避免简单地拾人牙慧,就需要对有待解决的问题加以进一步的明晰化。借助前述归纳出的两项规范教义,可以将相关问题予以进一步的整理。

首先,人大主导立法所面临的最核心问题是全国人大自身的主导权旁落。因为专门委员会和法工委等主体虽然在立法过程中发挥了诸多实体性作用,但终究还是要服膺于常委会的领导。因此“常委会主导”对于“人大主导”的侵蚀,是有待解决的问题之主轴。其次,常委会的主导又面临着委员长会议在扩权后的侵蚀。委员长会议虽然没有直接出现在官方对于人大主导立法的主体认知之中,但是经由我国《立法法》的扩权,在实践中逐渐形成了“领导”常委会的态势。因此使其回归“八二宪法”的原初定位,是切实保障常委会主导的重要方面。再次,专门委员会在人大主导立法中的作用有待重新定位。作为全国人大的常设工作机关,专门委员会确实应当在立法中发挥重要的作用,但是现有制度设计反而使其置身于一个内在矛盾的局面之中。因此有必要在为其适当“减负”的同时正确地“增能”。最后,作为最直接体现民主正当性的人大代表在立法中发挥的作用远远不足。之所以要强调人大主导立法,归根结底是为了体现立法权作为一项决定权所应当遵循的民主性要求。因此更为充分地发挥人大代表在立法中的作用,是人大主导立法的题中之义。

上述问题并非彼此孤立的,在思考对策建议之时应当予以统筹考虑。以调整全国人大与全国人大常委会之间的关系为例,要使人大主导立法回归到全国人大自身的主导,除了需做长期考虑的提升全国人大立法能力之外,极为重要的一点是确保涉及基本法律的实体性决定必须由全国人大自身作出。在现阶段,这一实体性决定在很大程度上置身于立法规划和年度立法计划的编制过程之中。目前,根据我国《立法法》的规定,这两份文件的通过主体都是委员长会议。因此其中一项对策建议也就呼之而出了,即限缩委员长会议的职权,逐步将年度立法计划和立法规划的通过主体改为全国人大,使其得以对基本法律的问题作出自主判断。④有关这一建议更为详尽的分析,参见前注③,赵一单文。同时,考虑到基本法律的判断是一个动态的过程,因此有必要在后续的程序环节中作出相应的设置,可以考虑给宪法和法律委员会适当“增能”,明确其在统一审议法律案时必须就该法律案是否属于基本法律进行合宪性审查。⑤宪法和法律委员会在实践中已经在进行这样的审查。例如在《关于〈中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)〉审议结果的报告》中,宪法和法律委员会就回应了此次对于我国《人民法院组织法》的修改是否因为修改幅度较大而需要由全国人大通过的问题。参见《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)〉审议结果的报告》,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018—10/26/content_2064484.htm,2019年2月25日访问。从这个例子中可以看到,对于前述任何一个问题的解决,其实都会全面地涉及各方面的主体。

对于其他几个具体问题的对策建议,兹就思路简要说明如下:关于限缩委员长会议的职权,除了前述所提及的逐步将其审议通过立法规划和年度立法计划的权力转移至全国人大之外,至少还应当明确委员长会议对于常委会提出的法律案只能进行形式审查、委员长会议不应对专门委员会之间的意见分歧主动进行协调等;关于调整专门委员会的职权,由于宪法和法律委员会的统一审议职能日渐融入了合宪性审查等职责,因此应当以之为中心更加充分地发挥专门委员会在审议环节的作用,而不宜过多地强调其在法律草案起草环节的作用;关于更好地发挥人大代表的作用,除了诸多学者已经提及的建立立法助理制度之外,还可以和专门委员会的职权调整作统筹考虑,使专门委员会更多地为人大代表服务,协助其提升立法能力。

以上的对策建议,有一些可以通过法律解释完成,有一些不可避免地涉及修法甚至立法,可以预见在现实操作中会面临不同程度的困难,但是制度的合理变动是必要的,否则一旦形成制度惯性之后,再想扭转就殊为不易了。