现代大学民主管理制度浅析

阮蓁蓁

摘    要： 现代大学民主管理是现代大学制度的一项重要内容。大学民主管理旨在完善大学治理结构， 推动大学的多元参与，实现大学治理。在我国大学治理结构中，学术权力和行政权力的平衡发展是实现现代大学民主管理的制度基础，教职工代表大会制度是主要形式，学生参与管理是重要内容。我国大学民主管理的真正实现需要建立和完善系列制度加以保障。

关键词： 高校民主管理    教职工代表大会制度    多元参與

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）提出：“完善中国特色现代大学制度。完善高校治理结构。公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权。完善大学校长选拔任用办法。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。”这不仅指明了高校治理结构改革的主要方向，而且明确了完善现代大学制度必须实行多元参与、民主管理的战略选择。2017年国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，明确提出“加强和改进党的领导、完善内部治理结构、实现关键性管理机制突破、构建社会参与机制、深化国际交流合作”等五项改革任务，每项改革涉及的核心是制度建设，重点是推进大学治理的多元参与和民主管理，扫除束缚改革发展的体制机制障碍，完善现代大学制度。何谓现代大学民主管理？其隐含的制度含义包括哪些？这些是我们在推动现代大学治理过程中必须提前辨析的问题。

一、何谓现代大学民主管理

“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”作为中国特色现代大学制度的特征已经无可争议。但是，一段时间以来，一些人将“民主管理”视为与“党委领导”“校长负责”和“教授治学”分离的概念加以考量。这种理解不仅割裂了党委领导、校长负责、教授治学与民主管理之间的部分包含关系，而且有将民主管理等同于实行校务公开、教职工代表大会制度等民主管理形式的嫌疑。实际上，民主管理内涵更为丰富。民主一词源于希腊语“demos”，意为人民，是指在一定的阶级范围内，按照平等和少数服从多数原则共同管理国家事务的国家制度。“民主管理”是相对于“绝对服从”的权威管理而言的，体现的是在“民主、公平、公开”的原则下，协调各种组织和各种行为达到管理目的思想。

由此可见，党委领导、校长负责和教授治学本身就是现代大学民主管理的重要内容，大学管理者、教师和学生共同参与学校治理，是现代大学制度民主化的重要体现。这是因为党委领导和校长负责体现的是党委领导下的校长负责制，是我国高校领导体制的最根本制度。党委领导是核心，把握着学校的办学方向;校长负责是关键，校长是学校的法人，在党委的领导下全面负责学校教学、科研和其他行政管理工作。民主集中制是党委领导下的校长负责制的核心。党委领导下的校长负责制就是在充分民主的基础上实行正确的集中，在实践中高校大多采取党委常委会议和校长办公会议决策的机制。该制度的前提包含民主的要义。坚持和完善党委领导下的校长负责制，是现代大学民主管理的核心制度。

教授治学的概念来源于中世纪欧洲大学“教授治校”的理念，体现的是教授在重大学术事务范围内的决策权力。这里的教授只是教师的一个特别群体代表。在现代大学制度建立过程中，以教授为代表的教师既是政策制定者之一，又承担决策的执行与监督任务。教师不仅是传道、授业、解惑的职业群体，更是学校的治理主体之一。教师对学校事务的充分参与是现代大学民主管理的重要体现。

因此，在中国教育政策语境下，现代大学民主管理可以被界定为在党委的统一领导下，以校长为核心的行政体系和以教授为核心的学术体系为主体，全体教职员工和学生以各种制度化的渠道共同参与学校各类办学活动的一种教育管理制度。

二、现代大学民主管理的制度内涵

实际上，现代大学民主管理范围广泛，随着社会和高校自身的快速发展，高校的治理结构越来越复杂。因此，在完善现代大学制度的过程中，首先应不断梳理和发展大学民主管理的制度内涵，明晰现代大学民主管理的具体含义，这是现代大学民主管理的实践要旨所在。

（一）现代大学民主管理的制度基础：学术权力与行政权力的协调运行

学术是大学的灵魂。学术权力是大学的专家学者依据其学术水平和学术能力，对学术事务和学术活动施加影响和干预的力量。学术权力作为大学教师众多权力中的一个重要部分，具有追求真理和平等性的特征，这是由学术活动本身的内在逻辑决定的。学术权力行使者的产生方式、学术权力机构的产生方式及学术活动的决策方式都离不开平等、选举、监督、少数服从多数等民主的基本内涵。特别在高校学术决策过程中，民主协商和投票已经成为学术事务活动的主要决策方式。学术权力的民主化特质使得其对具有集权和强制特征的行政权力有着重要的制约和监督作用。长期以来，由于各种原因，学术权力的式微和行政权力的膨胀在我国高校内部治理结构中形成鲜明的对比，两种权力之间的不平衡使得学术权力对行政权力的制约和监督作用难以发挥。要改变行政权力泛化、干预学术权力的现象，就要探索建立行政权力与学术权力既相对分离又相互支撑的有机统一的运行机制，不仅是现代大学制度的应然性要求，更是高校民主管理的制度基础。

（二）高校民主管理的主要形式：教职工代表大会制度

教职工代表大会制度作为教职工参与学校民主管理和监督的重要形式，在沟通、协调和整合大学成员利益诉求方面发挥着重要作用，具有权威的法律依据。《中华人民共和国高等教育法》第四十三条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”目前，我国一些高校的教职工代表大会制度由于权力实现机制的缺失，在具体的运行过程中其民主监督和权力制约的职能或流于形式。针对教代会制度现存的问题，这些高校应着力加强教代会制度建设。要进一步明确教代会的职责，使教代会制度在继承传统法律所赋予的四项基本职权的同时，将其职责解释具体化，并通过制度予以落实[1]。要在不断完善党委领导下的校长负责制的前提下，进一步强化教代会的职能，不断加强其监督机构的地位和作用。此外，还应完善教代会的工作机制。要建立健全教代会的常设性工作机构，使之参与学校的审议决策过程。要推进教代会的建章立制工作，通过制度规范教代会运行。要建立信息反馈制度、教代会与校长及各职能部门联系制度等，使教代会按照法定程序发挥民主管理和监督的职能，从而保证民主管理工作的有章可循。

（三）高校民主管理的重要内容：学生参与学校管理

美国教育社会学家马丁·特罗认为，高等教育在人类历史上的发展，经历了三个不同性质的阶段。第一个阶段是为社会上少数人服务的精英型高等教育阶段，在这个阶段高等教育毛入学率不到15%;第二阶段高等教育毛入学率达到15%以上，这时高等教育进入了大众化阶段;第三阶段高等教育毛入学率达到50%以上，这时高等教育进入普及化阶段[2]。随着我国高等教育进入大众化阶段，学生作为高校主体的地位得到不断的加强，在大学建设中扮演着越来越重要的角色。近几年，随着现代化进程的加快，我国高校对学生参与高校管理的认识在逐渐深化，一些高校对学生参与高校管理进行了可贵的探索。如吉林大学通过制定出台《学生参与学校民主管理实施办法》等文件，改革学生会等学生组织的职能，开展“书记面对面”、“校长有约”等系列活动，为学生参与学校治理提供与学校领导直接对话、建言献策的平台，为学生参与学校治理提供制度保障。学生参与高校民主管理的不断加强，不仅有利于学校决策的科学性和民主性，还是推进现代大学制度建设的重要途径。

三、实现现代大学民主管理的制度保障

民主管理本身就是一种制度，它是一种价值取向层面的宏观制度，是各种具体制度的抽象集合。要实现民主管理制度的核心要义必须制定系列具体制度，即以大学章程为核心的制度体系。完善以大学章程为核心的制度体系，是探索现代大学制度建设、深化教育体制改革的重要内容，是推进现代大学科学发展、民主管理的必要条件。具体来说就是要不断深化大学内部治理结构，完善党委领导下的校长负责制，健全民主决策机制，建立健全民主参与与监督机制，规范各类学校事务管理活动，保障民主管理。可以从以下几个方面开展工作：

一，要进一步完善党委领导下的校长负责制。要进一步清楚、具体地界定党委和校长的职责范围，明确党委、行政议事制度，用制度规范领导行为。权责清晰、分工明确的党委领导下的校长负责制是建立现代大学制度，贯彻党的民主集中制原则，推进高校民主管理进程的重要保证。

二，健全高校的民主决策机制。要严格区分学术事务管理和行政事务管理，避免行政权力对学术权力的过多干涉。保证以学术委员会为核心的学术组织体系对学术事务的充分发言权和决策权，同时对行政事务及行政决策保留参与权和监督权。对学校的重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等“三重一大”事项由党委会和校长办公会议作为最高决策机构进行决策。对涉及教职工利益密切相关的重大事项，建立民主评议制度，对于专业性、技术性较强的重大事项的决策，建立专家评议制度;不断完善决策失误责任追究制度，做到决策的科学、民主[3]。

三，建立健全民主参与与监督机制。要整合校內外各种力量加强民主参与和监督。充分发挥以教授为主体的学术委员会或教授委员会、以教职工为主体的教职工代表大会、以学生为主体的学生代表大会、以社会利益相关者及其他人员组成的理事会及各民主党派及统战代表人士的积极作用，发动校内外各种力量共同参与学校的管理，努力实现学校重大决策的科学化、民主化。同时还要积极推进校务公开，接受校内外利益相关者的监督。要把学校工作的重点、难点、教职工和社会关心的热点问题，作为校务公开的重要内容，接受全校师生和社会力量的共同监督，构建党内监督和党外监督的立体监督体系，不断加快高校民主管理的进程。

参考文献：

[1]孙世一.完善高校教代会制度[N].吉林日报，2012-12-8（7）.

[2]宋丽慧.德国大学生参与高校管理给予的启示[J].中国大学教学，2007（4）：81.

[3]何小锋，刘美忠.新时期加强高校民主管理的思考[J].湖南科技学院学报，2013（1）：110.