可持续旅游下景区门票收费规制研究

徐何生

旅游业作为无污染的朝阳产业，近年来在国内炙手可热，大量社会资源纷纷涌入，推动了旅游产业迅猛发展。但是全国各地旅游景区门票价格的大幅度快速上涨，也严重损害了消费者的合法权益，影响了旅游业的健康发展。本文将深入剖析我国旅游景区门票收费存在的问题，并针对性地提出具体的规制措施，以促进旅游景区的可持续发展。

引言

近年来，我国旅游业发展迅速，但景区门票价格的高涨，严重侵害了旅游消费者的合法权益，更阻碍了我国旅游产业的良性发展。本文以“可持续旅游”为指导思想，针对旅游景区门票收费存在的现实问题，提出具体的规制措施，寻求我国旅游景区可持续发展的健康之路。

一、旅游景區门票收费概述

（一）旅游景区的类别

按照旅游景区资源的性质，旅游景区分为公共资源类景区和非公共资源类景区两大类。公共资源类景区一般是指依托公共资源的自然景观景区和文物景观景区，较为常见的公共资源类景区有世界遗产、风景名胜区、自然保护区、地质公园、森林公园、文保单位和历史文化名城等。非公共资源类景区是指商业性投资开发建设的各类人文、人造景观，一般由私人投资建造，以营利为目的进行运营。

两种不同类别的旅游景区，门票收费存在明显差异。以杭州为例，公共资源类景区有六和塔、雷峰塔、岳王庙和灵隐寺等，价格分别为20元（不含登塔门票10元）、40元、25元和30元（不含灵隐景区门票45元），而西湖景区则免费对公众开放。非公共资源类景区有宋城、杭州乐园、烂苹果乐园等，价格分别为300元（门票和宋城千古情演出一票制）、190元、160元。由此可见，公共资源类旅游景区门票收费价格较低，更多地体现“公益性”;而非公共资源类旅游景区门票收费实行市场调节，一般由经营者自行定价，报政府价格主管部门备案，其门票价格明显高于公共资源类旅游景区。

（二）旅游景区门票收费形式

国内旅游景区门票收费形式千差万别，本文以杭州旅游景区为例，列举几种常见的门票设置方式。

1.一票式，即一个旅游景区只设置一张门票。

2.联票式，即一个旅游景区有多个旅游景点，每个景点分别设置门票，但所有门票捆绑统一销售。这种门票设置方式违反了《旅游法》《消费者权益保护法》等相关法律规定，损害了消费者的选择权，属于强制交易。

3.单一门票和联票结合式，一个旅游景区内有多个旅游景点，每个景点分别设置单一门票，同时设置价格低于单一门票价格总和的联票，由旅游者自主选择购买单一门票还是联票。如宋城景区，门票加上宋城千古情演出，成人票统一销售价为300元。

4.园中园门票式，除设置旅游景区外围门票外，景区内的个别景点另行设置门票，这是一种变相的捆绑式消费。如灵隐寺景区门票为45元，但进入寺庙还得购买灵隐寺门票30元，六和塔景区也是如此。

（三）旅游景区门票收费的定价依据

我国旅游景区门票收费价格的确定方式包括政府定价、政府指导价和市场定价，3种定价方式有其不同的定价程序。

1.政府定价：由政府价格主管部门按照定价权限和范围，根据各方面综合因素拟定旅游景区门票价格，然后经过听证会等形式征求意见，最终制定旅游景区的门票价格。

2.政府指导价：由政府价格主管部门按照定价权限和范围，根据各方面综合因素确定旅游景区门票的基准价格和浮动幅度，并指导旅游景区根据当地及景区自身的实际情况制定最终的门票价格。对实行政府指导价的旅游景区，可实施价格上限管理，允许其在政府规定的价格上限范围内，根据旅游市场供求实际状况，自主确定具体门票价格。旅游景区在政府指导价范围内调整具体门票价格、执行淡旺季门票价格的具体时间等，应当提前3个月向社会公布，并报送当地价格主管部门备案。

3.市场定价：旅游景区经营者根据市场规律决定景区门票价格，报政府价格管理部门备案即可，不需要经过特定的定价程序。

二、我国旅游景区门票收费存在的问题

（一）旅游景区门票价格畸高且上涨随意

根据中科院旅游研究中心发布的2017年《我国4A、5A级旅游景区门票价格分析报告》，半数以上5A级景区门票价格超过100元，17个5A级景区门票价格超过200元，广州长隆旅游度假区和鹰潭龙虎山旅游景区的门票价格最高，达到250元，175个5A级景区的票价总和为18 953元，平均票价已迈入“百元时代”。

旅游景区门票不仅价格过高，而且上涨较为随意，不少景区涨幅甚至超过了“涨幅不得超过30%”的限令。除了违规涨价，有些地方的门票提价时间也不遵守《旅游法》关于景区提高门票价格应当提前6个月公布的规定。景区门票之所以能随意上涨，主要原因之一是目前景区涨价听证制度存在明显不足。根据《旅游法》及相关法律规定，利用公共资源建设的景区门票要想提高价格，应当举行听证会征求意见。但当前各地的实际做法是，出席听证会的代表一般都是本地人，而旅游景区对本地人均有特别的优惠政策，因此旅游景区价格的提高，基本不会对本地人产生影响，这就导致听证会流于形式。

（二）旅游景区门票价格制定主体错位

根据《价格法》及相关法律规定，公共资源类旅游景区门票实行政府定价或政府指导价，门票价格制定主体是国务院和省级政府价格主管部门以及得到授权的市、县人民政府，如世界遗产景区门票的定价权在省级定价目录中，由省级价格主管部门确定其门票价格。但现实中大多数旅游景区的定价权，实际掌握在景区所在地地方政府手中。作为国务院价格主管部门的国家发改委，将旅游景区门票价格制定权下放，只负责制定宏观政策。当景区门票价格过高或涨幅过大时，国家发改委只能根据《价格法》的规定提出建议，但无权直接干涉。而景区门票收入与地方政府财政收入又息息相关，所以地方价格主管部门在审核景区门票价格上涨时很少违背地方政府意愿。

（三）旅游景区门票价格调整程序不完善

《政府价格决策听证办法》第二条规定，政府价格主管部门可以组织社会有关方面对重要公益性服务商品价格的制定和调整进行论证。2005年国家发改委《关于进一步规范游览参观点门票价格管理工作的通知》规定，旅游景区门票价格制定和调整要按照各地听证目录实际听证，并具体规定了听证会代表的来源和比例。但在实践当中，听证会的设置、执行等都与法律和相关政策的初衷相差甚远，旅游景区价格调整的决定权实则归经营者所有。而有些景区虽然举办了听证会，但无论是听证程序的公开，还是听证人员的产生方式都没有达到法律法规和政策的要求。价格听证的影响对象是旅游消费者，但在很多听证会中却没有旅游消费者参与，所以价格听证在经营者和当地居民的主导下自然成为了景区任意上涨价格的工具。此外，即使听证代表们发表的意见正当合理，往往也难以被吸收到最终价格调整方案中，这就导致决策过程与价格听证过程脱节，听证会的效果大打折扣。国家发改委2018年发布的指导意见，对旅游景区价格的调整程序做了一些新的规定，但该指导意见的具体实施效果还有待进一步观察。

三、我国旅游景区门票收费规制的具体措施

（一）厘淸旅游景区门票定价主体

根据《价格法》的规定，对于资源稀缺的少数商品，政府可以实行政府指导价或政府定价，具体制定主体为国务院和省级价格主管部门和其他有关部门，以及省级人民政府授权的市、县人民政府。作为公共资源类旅游景区，其门票价格应当实行政府定价或者政府指导价。但笔者认为，应进一步厘淸公共资源类旅游景区门票政府定价、政府指导价的制定主体，不宜由旅游景区所在地的市、县人民政府作为定价主体，而应由省级价格主管部门和相关部门作为定价主体，以避免出现因市、县人民政府主导价格制定，而造成旅游景区价格不断上涨的现象。

（二）规范旅游景区门票价格调整机制

2018年，国家发改委再次发布指导意见，规定实行政府指导价的旅游景区，可以实行价格上限管理，在不超过政府规定的上限价格范围内，可以根据旅游市场供求实际状况，自主确定具体门票价格。实行政府定价的景区，则在合理核定成本构成的基础上进行定价。但笔者认为，首先应对公共资源景区设置门票价格最高限额。旅游景区是国民受益权的一部分，国民有权利从作为公共资源的旅游景区中获得人文知识、愉悦的观感等。若景区门票过高，将使一部分收入不高的人群失去该受益权，这对他们是极不公平的。因此，可以设置旅游景区门票价格最高限额，以上一年度居民人均可支配收入为标准，要求景区不得超过一定比例。其次，还应设定门票价格的浮动区间和浮动次数，防止景区经营者大幅、多次上涨门票价格。

（三）规范旅游景区门票价格听证程序

1.完善听证代表的遴选机制。为保障旅游景区门票价格听证的科学公正，听证代表中，各方人员比例必须适当，应由政府人员、消费者、经营者、专家和利益相关方共同组成。首先，消费者参与是使价格听证有效的重要条件。消费者数量众多，利益分散，同时也是旅游景区门票价格的最终承受者，因此应适当增加听证会消费者代表的比例。并且还应严格规范消费者代表的遴选方式，保证代表来自不同的地区和不同的社会层面，能代表最广大人民群体的利益。具体操作中可采取在自愿报名和组织推荐的人员中，通过随机选取的方式选出代表人员，并提前向社会公示，允许消费者在规定时间内对人选提出异议。其次，应当提升专家的参与度。鼓励建立听证专家库，从中随机选取一定数量的相关专家参与旅游景区价格听证，通过专家代表与消费者代表的沟通，以专家的专业性和中立性保障听证会能落到实处。最后，旅游消费是社区型景区居民的重要收入来源之一，社区型景区门票价格的调整对景区居民有着重大影响，所以此类景区的价格听证应确保有一定的景区居民代表参与。

2.确保听证信息的公开。要实现价格听证制度的有效运行，必须确保听证会充分公开透明。首先，听证组织机构应在听证会召开前一定期间向社会公告听证代表人员名单，并接受社会公众监督，有条件的还可以组织听证前见面会，促进听证代表与社会公众的沟通和交流。其次，听证组织机构应当提前将相关材料提供给听证代表，使听证代表有足够的时间进行审阅，以保障听证代表的知情权，避免不同听证代表之间信息的不对称。再次，听证组织机构应采取多种途径向社会公告听证会的召开时间、地点、具体定价方案等相关信息，听证会举行期间应当允许公众参与旁听，允许新闻媒体实时进行报道。最后，旅游景区价格听证会结束后，价格主管部门应当将听证代表意见的具体采纳情况及理由向社会公布，同时公布最终的定价决定，并在一定期間内接受社会公众质询和监督。只有做到听证过程的透明，听证信息的充分公开，才能真正保障旅游景区门票价格听证发挥实质性作用。

（作者单位：浙江大学城市学院）