发展民办教育需要新的观念基础

吴 华，徐婷婷，马燕萍，王 习

（浙江大学 教育学院，浙江 杭州310028）

一、引言

改革开放初期，中国社会的教育需求被激发，但公办教育无法满足人们的教育需要，民办教育在此背景下登上了历史舞台。40年来，民办教育一直发挥着作为公办教育有益补充的作用，只是前期主要扮演有效增加公共教育资源供给的数量补充角色。从20世纪90年代后期开始，民办教育的角色定位发生了改变，虽然还在继续发挥数量补充的作用，但主要作用逐渐转向功能补充。“公办保基础，民办供选择”就是在义务教育阶段对民办教育作为公办教育功能补充的典型说法。令人诧异的是，在学前教育阶段，自2012年后，民办幼儿园在园儿童数超过公办幼儿园的在园儿童数，到2017年底，民办幼儿园在园儿童数已经占总数的55%，公办幼儿园在园儿童数只占总数的45%。谁是谁的补充？恐怕已经主客易位。在义务教育阶段，面对公办学校免费的价格优势，民办教育毫不气馁，不但所占份额逐年提高，而且在向社会提供的优质初中教育资源上已经相对公办教育取得了明显优势，民办初中正在成为优质教育的典型符号。目前除了在高等教育领域公办教育依然拥有无可辩驳的竞争优势以外，民办教育在其他领域的制度优势日益彰显。在这样的社会现实面前，继续将民办教育定位于公办教育的补充，似乎已经名实不符，也越来越不适应实践发展的需要。

另一方面，随着民办教育“分类管理”新政的推进，营利性民办学校作为向社会提供公共教育服务的新型组织形态，难以纳入“公办教育的补充”范畴。同时，在“分类管理”新政中，政府对非营利性民办学校的财政资助已经写入新《中华人民共和国民办教育促进法》（第四十五至第四十七条等）[1]，加大对非营利性民办学校的财政资助势在必行。这又进一步强化了以往的质疑：政府有钱资助民办教育，为什么不把钱用在公办教育发展上？

还有，随着现代学校制度建设的推进和“管办评分离”“放管服改革”的深化，公办学校的办学自主权扩大，公办学校的多样性增加和选择性提高，民办教育作为公办教育功能补充的必要性也受到越来越多的质疑。

总之，在新的形势面前，无论是支持民办教育发展还是限制民办教育发展，基于“补充论”的民办教育发展理念都已经动摇。民办教育要重建发展的合理性，必须寻找新的观念基础。

二、被人们忽略的重要事实

在《中华人民共和国民办教育促进法》制定以后的15年间，民办学校在校学生数从2002年的1148万人增长到2017年的5120万人，增加了3970万人（见图1）；民办学校从2002的6.13万所增长到2017年的17.76万所，增加了11.63万所（见图2）。[2]

图1 2002-2017年民办学校学生数与全国学生总数的对比

图2 2002-2017年民办学校数与全国学校总数的对比

与民办教育持续、快速发展的态势相反，同一时期公办教育的学校数和学生数却呈现显著下降的趋势，其中学校数减少了约28万所，学生数减少了约2500万人。更加令人吃惊的是，从2002年到2017年，财政性教育经费从3500亿元增加到35000亿元[3]，总量约增长了十倍，其中99%用在了公办教育，只有1%用在了民办教育。也就是说，现在公办教育要用十倍以上的成本才能向社会提供15年前同样（其实是更少）的公共教育服务！而民办教育只用了1%的公共财政资金，却为社会提供了20%的公共教育服务！虽然对这个十分令人震惊的结果，还需要做更全面的分析、更深入的研究，但至少说明民办教育有远比公办教育更高的公共财政资金利用效率。对这个问题的另一个说明是，假如由公办教育来承担目前由民办教育为社会提供的公共教育服务，公共财政每年要多支出6000亿元以上！①

民办教育比公办教育有更多的选择性是一个常常被人们忽略的民办教育制度优势。以义务教育为例，根据《中华人民共和国义务教育法》的规定，义务教育实行分级管理，县级区域是义务教育的最小行政管辖层级。假设一个县级区域内实施义务教育的学校有N所，且都是公办学校，则学生受当前“强制就近入学”政策的制约，除非搬家就没有选择的自由；但如果这N所学校都是民办学校，则学生不需要搬家就有N个选择机会！这也意味着在同样的外部约束下，民办教育可以为学生发展提供比公办教育更加丰富的发展机会。

与人们想当然的理解不同，在公共教育最重要的核心价值——“教育公平”问题上，民办教育的表现也要优于公办教育。什么是公平？就是同样的人受到同样对待！什么是教育公平？就是在教育活动中学生受到同样对待！什么叫“同样的人”？就是权利相同的主体。那什么又叫“同样对待”呢？就是在上述主体成员中，没有人有特权，也没有人受歧视！显然，在微观层面，无论是公办学校还是民办学校，在学校内部都存在各种各样的教育公平（不公平）问题，我们无法因此判断公办学校比民办学校更公平或民办学校比公办学校更公平；但是，在宏观层面，民办学校之间只要不涉及对公共资源的分配就不存在公平问题，而公办学校之间必然涉及公共资源分配，因而必定存在公平问题。[4]

公办教育深受教育公平问题困扰的一个典型事实可以用“义务教育基本均衡县”验收的结果来说明。根据教育部发布的此项工作进展报告，从此项工作启动到2017年底的短短5年间，全国通过“义务教育基本均衡县”验收的县区已经超过2400个，占全国县级行政区总额的80%以上，力度不可谓不大，成绩不可谓不显著。但我们如果更深入细致地去分析一下政府公布的数据就会发现，以其中最便于定量分析的评估指标“生均教学仪器设备值”为例，校际之间的差距平均达到4倍[5]！而这些困扰对于民办教育并不存在。

从以上三个方面的事实出发，假设这不是在公办教育和民办教育之间比较，而是在“教育系统1”和“教育系统2”之间比较，我们就能轻而易举地做出“教育系统2”优于“教育系统1”的判断。回到我们的问题，也就是“民办教育优于公办教育”。

三、民办教育的制度优势

一种貌似公允的说法是：“民办教育和公办教育互有长处和短处，应该取长补短，共同发展。”问题在于，这是一种微观和静态的视角，当我们在一个既定的格局中观察公办学校和民办学校时，上述判断可以部分反映教育的现实，比如“公办学校不收费，而民办学校有更多的灵活性”等等。但是，我们能够因为目前国有企业在若干垄断领域强于民营企业就说计划经济优于市场经济吗？显然不能。因此，对公办教育和民办教育之间制度优势的比较，无法通过典型学校之间的比较来得出合理的结论，因为他们之间的约束条件太不相同了，他们之间的比较需要另外一种分析框架。

这种新的分析框架就是理性思维的基本逻辑。在面对两个和两个以上备选方案的决策活动中，决策者为了做出理性抉择（使决策主体的效用最大化），需要在一些重要的维度上对被选方案进行比较和排序：优先排除在某个重要维度上没有达到基本要求的不合格方案，接着毫不迟疑地排除劣势方案（在每一个维度上都比别的方案差），然后对剩余的非劣方案（至少在一个维度上不是最差的）进行排序，最终，根据排序结果做出选择。虽然抽象讨论排序模型（多目标决策、多指标决策等）会显得比较复杂，但结合真实情境的分析反而会简单得多。下面我们就从公平、效率、选择性三个方面对民办教育的制度优势进行深入分析。

先说公平。公平的要义是“同样的人同样对待”。虽然这是一个众说纷纭的话题，但在以下几个方面还是达成了广泛的共识：第一，没有对公共资源（共同财产）的分配就不存在不公平；第二，平均分配公共资源（共同财产）是保障公平的首选方案；第三，如果有足够的理由不能平均分配公共资源（共同财产），应该向弱势个体（群体）倾斜；第四，在第三条的情形中也要体现第二条的要求。显然，因为第一条，公办教育具有不公平的内在基因，而民办教育不存在这种基因；第二、第三条，是我国公办教育的历史遗留问题，源于计划经济形成的公共资源等级分配体系，其典型案例就是至今仍然存在的各种或明或暗的“重点学校制度”；最后，由于我国公办教育的计划经济体制特征，导致它也很难满足第四条的要求，比如在城乡之间分配公共资源时更多向城市倾斜就是一种普遍现象。上面的分析表明，公办教育比民办教育更容易受到公平问题的困扰。

再说效率。效率的本意是人们用较小的代价（投入）获得较大的成果（产出）。民办教育由于以下两个方面的原因而奠定了它的效率基础。第一，在微观层面，一切不符合人民（消费者）需要的民办学校都将被市场无情地淘汰。那么生存下来的民办学校一定是比关门的民办学校能够更好地满足市场的需要，正是通过这样一种优胜劣汰机制，保证了民办教育拥有充满活力的微观基础。第二，在宏观层面，民办教育的资源配置流程只包括学校（生产者）和学生（消费者），可以最大限度地将资源（学费）用于教育教学活动。公办教育则不同，在教育生产活动中，政府通过征税从纳税人那里获取教育资源（税收），然后通过财政（行政）管理体系再将税收的一部分通过复杂的配置过程分配到学校，由于增加了政府这个中间环节，导致纳税人付出同样的代价时，必须有一部分税收（财政资源）不能用于教育教学活动，从而降低了资源配置的宏观效率。因此，无论是宏观效率还是微观效率，民办教育的效率都得到了制度保障。

最后说选择性。无论是公办教育还是民办教育，都希望向社会提供多样化的教育产品（服务），但是，由于公办教育受到比民办教育更多的约束，比如在义务教育阶段的“均衡性约束”以及计划体制与多样性的天然矛盾，导致公办教育不可能为社会提供足够多样性的教育产品（服务）。更严重的是，公办教育生产的教育产品（服务）即便拥有了一定的多样性，也缺乏内生的活力来保持和丰富这种多样性，因为公办学校之间并不存在相互学习、持续改进的内源性进化机制，而这恰恰是民办教育能够持续提升其品质和效率的重要源泉。这还只是对两种教育体系生产的多样性所做的比较分析，如果结合消费者行为，民办教育在满足消费者需要方面的优势就更加明显了。正如我们在前面所论证过的，在义务教育阶段，公办教育对家长和学生选择权的限制，使得公办学校的多样性丧失实际意义，而民办教育由于同时具有两种多样性，从而能够更好地满足社会对多样化、优质教育的需要。在这个问题上，我们还可以就民办教育没有在高等教育阶段取得对公办教育的优势发现新的理由：民办教育相对于公办教育的选择性优势在高等教育阶段并不突出，在一定程度上还不如公办高等教育有更多的选择性。这个理由可以为我们更加客观、全面理解民办教育的制度优势提供有益的参考。

当然，公办教育也不是一无是处，比如对于快速推进义务教育就具有民办教育不可比拟的优势。同时，由公办教育产生的“免费幻觉”，尽管是虚假的，但由于“权利锁定”②的制度设计缺陷，也在一定程度上增加了公众的获得感，与我们的体制设计保持了协调性。

四、重新认识民办教育的发展逻辑

中国民办教育发展历经坎坷，今天虽然已经稍成一点气侯，但无论是政府、学界，还是社会大众、主流的舆论，仍然将其定位于公办教育的补充，这从目前合法的但却是严重歧视性的公共资源配置的现实就可以得到真实的反映。因此，政策一有风吹草动，民办教育就开始弥漫着焦虑不安的情绪，以为这“补充”的位子都要没得坐了，在整个社会的潜意识中，政策对民办教育发展的短期影响被过度放大[6]。民办教育在中国内地的出现和发展，固然有社会开放带来的观念变革、市场需求和政策推动的积极作用，但这些都只能影响民办教育出现的早晚和发展的快慢，不可能改变民办教育出现和发展的历史趋势。在这个问题上，对照改革开放以来政府、学界关于市场经济与计划经济之间地位的争论和此消彼长的历史进程可以获得更加深刻的理解。民办教育出现和发展的根本原因在于它的制度优势，在于民办教育比公办教育能够更符合市场经济体制下社会对多样化、优质教育的需要。

这样，我们就找到了发展民办教育新的观念基础：发展民办教育，不是因为它可以补充公办教育的不足，而是因为它具有公办教育不具有的制度优势。事实和逻辑都指向一个同样的判断：发展民办教育，可以用较少的社会资源获得同样的社会产品（公共教育服务），或者用同样的社会资源获得更多的社会产品（公共教育服务）；发展民办教育，不但不会损害教育公平，而且还会促进教育公平（“帕累托改进”）；发展民办教育，可以让公共教育服务更加丰富，能够更有效地化解人民对美好生活的需要与教育发展不平衡不充分之间的矛盾，能够更好满足人民对多样化、优质教育的需要。只有在我们认识到民办教育所具有的制度优势的基础上，继续发展民办教育的合理性才能得到充分的说明，也才能在“基于学生权利”的基础上重建民办教育的政策框架。

注释

①对2017年民办学校在校学生数用当年各级生均预算内教育事业费加权求和。

②“权利锁定”是这样一种状态：人们的普遍权利被限定在特殊的制度框架内才得以实现。比如，公共财政资金应该由全体国民平等分享，但学生的这种普遍权利被限定在公办教育中才能实现，学生离开了公办教育系统就产生权利损失，从而增加了公办教育的吸引力。