杨增新时期新疆统税探析

陈福麟

（新疆大学 人文学院，新疆 乌鲁木齐 830046）

一、新疆统税之沿革

统税由厘金发展而来，新疆于1856年开办厘金，1878年后于疆内各地设置厘卡征收厘金，1882年5月，新疆停办厘金。1885年刘锦堂督办新疆军务时，复开厘金，1892年11月，因俄商包揽运货，致新疆税银大量外流，巡抚陶模奏请清政府暂行停止。由于清末厘金积弊太甚，实行两起两验制度，手续繁杂，设卡太多，厘金局卡委员，司事巡丁，盘剥商民，侵吞国库，清政府力求改革，光绪二十九年（1903年）三月，护理江西巡抚柯逢时奏陈江西厘金积弊太深，建议改办统捐，将以往的两起两验制改为一次征收，同年十二月户部奏请饬各省仿江西筹办百货统捐，当时响应者寥寥，仅湖北、广西、甘肃、新疆等省[1]62，1908年新疆改厘金为统税。北京政府时期，厘金一项，诸地所称不一，有称厘金者，有称统捐者等，但实质仍是货物税，各地征收方法也不一致，杨增新时期新疆一直沿用统税这一名称。关于厘金的性质，学术界有多种观点①，但杨增新时期，新疆统税是一种商品税，其收入的增减可以直观的反映出新疆商务及对外交涉之变化。

二、统税的征收方式

1908年，改统税后，“起运各货，自首局按起、落两税一次缴纳，以后运往何处，概不重征。征收标准：粗货280市斤为一担，收银五两；细货240市斤为一担，收银6两。”[2]民国后仍沿用二次征收制，新疆省统税由省政委员专办，各处设统税局卡，民国六年（1917年）后曾设十七局卡，每年划定比较数，按月征收，如阿克苏每年定比较数库平银七千五百两，库车每年定比较数库平银一万二千五百两，从正税之内提一两五钱作为办公银两，在统税内还每百加收商捐二两五钱，即所谓的二五商捐，用于弥补宣统二年（1910年）省城火灾公家垫拨之款。后因为统税征收不理想，新疆国税厅筹备处处长呈明财政部，首先将库车、阿克苏统税分别包予维吾尔族商人阿立木阿吉与乃买提贤。中央财政部于民国二年（1913年）九月指令新疆国税厅筹备处“查该省僻处边隅，情势与内地稍异，即办法亦不必强同，所请由商包办一节，故准暂行试办一年，以观后效，俟期满时再将办理情形报部，核定办法”[3]。从史料来看，包办统税的人员有维吾尔族商人、卸任官员、汉族商人、商号、统税局局员等，如民国二年（1913年）九月二十三日，新疆国税厅筹备处在致财政部的咨中，提到裁缺若羌县典史李开荣因求缺无望、官囊空虚，垦请包收哈密统税。至民国四年（1915年）时，新疆已有六局统税交商包办。

中央对新疆统税征收情况较为重视，民国五年（1916年）五月十八日，财政部致电新疆国税厅筹备处要求将委员包办后，统税征收是否有流弊，收数能否增加，税则如何规定，有无整顿之方法等问题详细电呈财政部以备查核。民国三年（1914年），财政部认为统税包办内有认捐、包厘迹同包揽，通饬整顿，新疆省根据财政部的饬令将吐鲁番、库车、阿克苏三税局包商取缔，改由政府委员专办，但税收总无增加。新疆地方政府认为新疆民族成分复杂，语言多隔阂，税收人员遂趁机舞弊，不如包办，一方面可以杜绝舞弊，另一方面随着百姓生活水平的提高，还可以增加税收，遂决定暂时将和田、莎车、伊犁三局统税包商承办，后包税范围不断扩大，民国四年（1915年）九月一日起，古城统税交由商民杨文炳办理；四年（1915年）十月一日起，塔城统税包于委员黄崇悫办理；库车统税复于四年（1915年）十一月六日起，由维吾尔族商人包办；阿克苏统税也于四年（1915年）十二月起，包于委员彭莹炤办理；迪化统税于五年（1916年）一月一日起交赵永福包办；哈密统税自五年（1916年）四月十二日交李开荣包办；吐鲁番统税复于五年（1916年）二月一日起由王禹敷包办，五月一日改由熊瑾儒包办；巴楚统税于五年六月中旬由唐宝廉包办……后陆续收回，由政府派员办理，仅和田、莎车、伊犁三区包于维吾尔族商人承办。

关于包办手续，一般是先由商人向统税局提出包办请求，并且愿意在原定比较数的基础上加数百或数千两或万两税银，每年要先向财政厅或者就近之道库呈缴一季押款，一般以一年为期，期满如要续包，再行另议。包税人员，必须由殷实商号作保，取具商号号章、保结各二份，并需要出具承包图记、甘结，所有手续齐全，由财政厅发给委令准其包办。所收税银按月允摊，随时解报，交由省库或各道库，库出收据。每有商人包办，财政厅都要求其严格按照统税章程办理，不得拖欠税款，不得浮收累民。关于税率，1920年新疆统税税率大致为2%左右[4]，至1927年大致为值百抽三四之间。

三、统税所显弊端及监督方式

统税税务弊窦丛生，不一而足。有征收税多填报税少，名曰“大头小尾”。所谓“大头小尾”者即赉核少填，而税多填是也；有彼此税局通同舞弊名曰“截发少条”，所谓“截发少条”者即税货不填正式联单，但求通过他局是也；有税局伙同商人舞弊，商人则少纳税金，局员则少填税票者；有商人不明税章，而局员任意浮收者；有税虽照章征收，而减少货物作报者；有商人以细货报作粗货，希图减少税银者；有局员争征局外货物税，违章减让以广招徕者；有巡司故意刁难，在税外需索货赀者等。对此杨增新规定：“凡有统税局地方兼办关税者，由县知事自九月一日为始，每星期亲赴统税局稽核关税一次，月终除由统税局照例分报外，再由县知事查照联单存根、造具详细货数、税数清册二本，一赍财政厅，一赍本公署备核。并由县知事抽查商货重量及税率是否与章程相符，如局员有以关税混为统税，致关税之收入短绌，以及以上所言种种情弊，由各县知事随时调查，据实呈报，即将该局员撤惩，该各县知事如或瞻徇情面，朋比为奸，一经访查得实，亦或被控有据，并即一并撤换，以示惩创。”[5]39-40

四、涉外税务问题

杨增新时期，根据清末中俄、中英条约之规定，外商在天山南北贸易暂不纳税，华商在新疆贸易由政府收取统税，统税的征税对象一般包括华商贩运各货物及外国商人贩运并在新疆销售之货物。统税是大宗收入，政府历来重视，对于外人所运之货，中俄有条约规定免税，但这是指贩运洋货，如果贩运中国土货回国，则必需按照陆路通商章程规定之路线出境，并不许在新疆沿途洒售，如有违反即扣留货物，若所运货物为中国所产，并在新疆境内销售者，必须在起运之地由当地税局征税，后发给税票，货、照、税票相符，所过各卡不再征税。

清末至杨增新时期，新疆英俄势力借侵略特权，不仅不缴纳洋货贸易之税，且其贩运中国土货至新疆各地销售也是能逃就逃。如民国六年（1917年），俄商贩运库车土货至伊犁销售，拒不纳税，杨增新即指示此与约章不符，且有碍华商生计，于国家税收极为不利，并请外交部极力交涉。此外，英俄领事及商人还千万百计售发小条给华商以取利，而华商为求免税也积极勾结英俄势力或串通俄商包揽庇护，或买俄约小条、或买俄领空白小运单、俄空白护照，借英俄势力之包庇拒不纳税。这种情况在当时相当普遍，史料档案中记载有大量杨增新关于处理英俄领事、乡约、商人发售小票，包庇华商偷税的指令。如民国三年（1914年）五月阿库税局报称：“前月俄约包庇华商色里木乾货十五驮，英商约沙一必而力包庇喀什华商于买阿吉白布二千余丈，均经查获要求免究放行，该月等发行小票每张售银数两不等，视税银多少为定语等。”[5]2257民国六年（1917年）一月二十一日，杨增新咨外交、财政两部文中大概陈述了新疆统税被俄商包庇，致收入减少的情形。

统税是国库收入大宗，统税衰则国库益绌。英俄势力包庇华商，给新疆税收带来了巨大的损失，“昔每年税收减去十分之二三，今则每岁税收减去十之五六矣”[5]1194。民国四年（1915年）十一月十一日，杨在给外交部的咨文中称“现在小条之案已有数十起之多，以后南疆税务日行退落；若不设法禁止，于新疆税务弊害不可胜言”[5]2261，对于这种情况，新疆省地方政府一方面与英俄领事严正交涉，要求约束各国乡约、商人，不得再滥发小票包庇华商，另一方面电达中央政府，要求由外交部出面与俄国交涉，同时指令地方官“极力磋商，务将小票禁革以重税务”。发现华商依赖英俄之包庇而不纳税者，在证据确实的情况下严肃处理，如民国三年（1914年）五月，俄商哈生木阿吉、英商乌拉买黑买提持小票包庇伽师县托古达之货，“来局压批，强悍异常”经发现后严令其照章纳税，并摹结以后再不得假冒。又如库车统税局呈报缠商司的克假冒俄商希图偏税，被发现后，缴纳税款湘平银一九二两九钱七分，出具税票，之后该司的克却又贿赂俄商，要求退还税款，且该员所运所谓洋糖十八包者，经查验纯系土布，杨即指令将其货物查扣并照章惩办。又如，民国六年（1917年）九月二十五日，和田商民胡大拜提由英国贩货入境，持英商小票抗税，杨增新指令和田知事扣留货物，如数将税银九十六两追回，并加倍处罚，以示惩戒。此外，还规范俄商运货手续，使其不能作弊包庇华商。由于俄商种种横行不法行为，所以杨增新于七年（1918年）四月五日咨国务院、外交部请向俄使提议将旧约修改或另拟办法暂救目前。八年（1919年）六月四日，杨增新又电达中央，希望趁一战后召开巴黎和会之机，将修改税法之意，提交巴黎和会“谅邀各国赞同，万一格于成例，碍难提交大会，即请正式与俄使严重交涉先行废弃暂不纳税字样，及早改订税则。”[6]1176八年（1919年）三月十二日杨增新明确通令各属：“准北京外交部电，英俄两使抗议征税事，前准上年底又电，经以中俄改订条约第十五款载明，准俄民出入贩运各国货是暂不纳税专指运货出入而言，若购土货仍在新疆销售，亦欲免税则是同华货，同在华境，外商免纳，华商纳税，殊欠公允，按照约章亦无此明文。英俄各商在新省售卖土货，令与华商一律纳税，向系如此办理，应免置疑等语驳覆该使在案，近彼未在言。如英俄各领事仍持异议希与切实辩驳”[6]1177-1178，即便是这样，俄商漏税、包庇华商事件还是层出不穷。虽然办理统税困难诸多，但杨增新时期，新疆统税收入从总体上来看是不断增长的，具体收入数据见表1：

表1 新疆历年统税收入数

为了更加详细地展现杨增新时期新疆统税收入情况，特依据马振犊、苗普生主编《民国时期新疆档案汇编》中记载新疆财政收入较为完整的民国五年（1916年）、十年（1921年）、十五年（1926年）的档案，对统税在该几年份占税收总额之比列统计如下，见表2。

表2 个别年份统税收入及占税收收入之比统计表

由表2可知，在税收总收入中，统税占比大且稳定，统税的稳定增长是新疆财政总收入逐步增长的一个重要因素，这是一种规模报酬递增效应，而这种效应又使得统税不断强化与稳定，沿着这种路线，“经济和政治制度的变迁可能进入良性循环，迅速优化，也可能顺着原来的错误路径滑下去，锁定在某种无效率的状态。”[1]121统税收入的不断递增，为当时极为拮据的新疆财政提供了稳定的收入来源，从而使新疆政府能够在此基础上另外再采取其他一些财政政策，增加总收入，以保证政府的正常运作，虽然统税属厘金性质，具有阻碍商业的弊端，但从上述层面出发，结合当时新疆工商各业落后，财政收入困难，而支出却不断增加的实际，统税对于当时的新疆是有积极意义的。

五、结语

田赋、税收历来为新疆财政收入之大宗，杨增新执政新疆十七年，新疆田赋、税收收入不断增加，但就各项收入在总收入中所占比例来看，田赋呈不断下降的趋势，从民国五年（1916年）的61.06%下降到民国十五年（1926年）的42.15%，而税收收入占比不断增加，从民国五年（1916年）的30.5%增加至民国十五年（1926年）的53.18%②。在税收收入中，统税又是一大项，占总收入之比大且稳定，相比于此时期内地部分省份的厘金而言，新疆统税征收手续简便，税率较低，但因新疆与内地联系不便，商人往来不便，故商务不发达，再加上英俄商人不仅不纳税还包庇华商偷税漏税等原因，使新疆统税数年无多大起色。但从总体变化趋势上来看，新疆省统税逐年增加，尤其是民国八年（1919年）以后，新疆统税增加数额较大，这反映了新疆商务的逐渐繁盛，同时也是中国与苏（俄）逐步恢复通商后，中国政府收回部分税收主权的体现。统税收入的不断增加及其在税收总收入中占比的稳定是新疆财政不断优化的表现之一，也是杨增新时期，新疆地方政府正常运转的一大财政保障。

杨增新在税收上注重维护国家主权及华商利益，对外国商人贩运华货在新疆境销售而不向新疆地方政府纳税及包庇华商逃税的现象极为重视，曾数次要求地方官对此种情形必须照章严收。还积极与英俄领事交涉，也请求中央通过外交手段与英俄政府交涉，以企重税务，重主权，并最终挽回了过去数十年，新疆省在对外交往中丧失的税权，正如斯文·赫定所说“他差不多是过去时代末的一个代表，具有最高度的中国伟大的旧道德、傲气和爱国心。”[7]

注释：

①关于厘金性质，可参见：陆景琪.试论清代厘金制度[J].文史哲，1957（2）：47-48；北京经济学院财政教研室编.中国近代税制概述[M].北京：北京经济学院出版社，1988：31。

②此数据均根据：苗普生、马振犊.民国时期新疆档案汇编1912-1927[M].南京：凤凰出版社，2015年；张大军.新疆风暴七十年[M].台北：兰溪出版社，1980年.相关数据计算而得。