乡村振兴进程中的“多村一社区”型农村社区公共服务供给研究

2019-05-14董晓宇

中共宁波市委党校学报 2019年1期

董晓宇

[摘|菀猐乡村振兴战略是健全现代社会治理格局的固本之策，而“多村一社区”农村新型社区建设是实施乡村振兴战略，推动城乡公共服务均等化和乡村治理现代化的具体实践。“多村一社区”型农村社区公共服务供给模式是在实现“合村并居”的基础上在社区层面选择中心村建立社区服务中心以提高农村公共服务供給水平的重要实践。立足于山东省日照市莒县A社区的实际调研情况，针对案例地区在具体的社区建设过程中出现的农村社区管理结构不完善、服务供给体系形式化、服务专业化程度低等问题进行分析并提出相应的破解思路。

[关键词]多村一社区；公共服务供给；社区管理

[中图分类号] D638[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2019）01-0079-10

一、问题的提出

中国作为一个发展中国家，人口基数大且农村人口多，经济的发展与社会的治理基础在基层，薄弱环节在农村。而随着新时代中国特色社会主义改革的不断深入，新型农村社区建设不断加速。党的十九大报告提出乡村振兴战略，明确了三农问题是关系国计民生的根本性问题，2018年中央一号文件则从思想、原则、目标、做法等方面对乡村振兴做了具体的战略规划。为了促进农村的快速转型，我国从农村社区改革的实际情况出发，积极开展新型农村社区建设试点工作，创新农村管理和发展机制，打破城乡二元结构，推动城乡公共服务均等化发展。在新农村建设过程中出现了中心村与周边相邻几个村庄组合的社区，即“多村一社区”[1]型农村社区。这种新农村建设模式覆盖面广泛，涉及的村庄公共服务转型和调整问题较多，成为我国农村基层治理研究的重要单位。

社区是社会的基础治理单元，而社区治理的核心是满足社区成员的公共需求，本质上就是社区公共服务[2]。但是，多村合并使得传统村落和建制村的服务功能消失，社区内公共服务供给不均衡、公共服务转化难等问题出现。因此，探讨这种模式下的公共服务供给体系研究非常必要。当前学术界对于农村社区的公共服务供给已经比较丰富了，并得出了很多具有研究价值的结论。从服务供给主体上来看，汪杰贵等认为要鼓励和引导私营企业和非政府组织供给农村公共服务，实现供给模式多元化。[3]赵曼丽认为农村公共服务的提供要从政府单一供给向多元供给转变，新的供给主体参与进来，实现农村公共服务协同供给。[4]从服务供给方式来看，吴业苗认为要借鉴城市社区的公共服务理念和机制，以社区为公共平台，整合各类服务资源，推进社区公共服务事业，让居住在农村同一区域内的所有社会成员得到平等、良好的公共服务。[5]秦永超指出，实现公共服务的有效供给，积极推进劳动就业、医疗卫生等基本公共服务覆盖到农村社区。[6]在服务设施建设上，陈宇认为应建立稳定的公共财政投入机制，与村庄的城市化相结合，建立以包含流动人口数量为标准的农村社区设施建设和管理机制。[7]从居民的服务需求来看，唐鸣等认为要以居民需求为导向突出社区公共服务的有效供给。[8]何精华等认为，通过观察和分析公共需求的变化，适时地提出和实施满足农民新需求的战略，提高农民的公共服务供给满意度。[9]但这些研究也存在着一定的不足。从国家开始提出建设现代化新农村到乡村振兴战略的实施，其政策和措施是面向全国范围内的农村建设，大部分的学者是集中在宏观层面上进行公共服务问题的分析，但是地方在实际运行这些政策时需要结合当地的实际情况进行适当的调整，因此，针对各地公共服务供给的实践过程分析存在的具体问题并提出针对性的解决措施具有重要的意义。

针对新型农村社区的形成、建设和规模在各个地区存在的差异性问题，研究“多村一社区”建设的公共服务供给问题，需要结合具体案例对社区建设的实际情况进行分析。2013年12月A社区正式建立，成为莒县新农村社区建设和集体产权改革的试点。A社区的建设打破原有的按照行政村管辖的模式，7个行政村取消了村委会转型成为自然村，保留村党支部，在社区层面上建立了社区党委、社区居委会以及其他群团组织，将各个村庄的管理上提到社区。居民按居住地划归相关社区管理，社区的社会管理责任由街道居委会负责，按“核定项目、统一标准”的原则，街道将原由村承担的各项公共服务逐项分类清理、调整，社区行政及公共服务开支全部由财政承担，将41项公共服务供给下沉到社区层面，理顺了社区公共服务承担主体，促进了城乡社会管理一体化。同时，A社区在建设过程中，对合并村庄进行旧房改造，缩小城乡生活差距，改善居民的生活水平。从社区建设的地理条件来看，这7个自然村都是县城的城中村，其中作为社区中心村的B村更是靠近县城中心，属于城中村，在合并的7个村中经济实力最强且处于7个村庄的中间位置，地理位置优越，流动人口多，常住人口达4000多人。A社区服务中心所用的办公楼是B村在2004年建造的，从地理位置上建立起A社区公共服务供给与事务管理由核心辐射到四周的整体布局。因此，相对于一般的社区来说，A社区拥有更多的资源优势和条件去推动社区建设。

本文在研究前人的理论经验的基础之上，基于日照市莒县A社区典型案例，探讨如何在“多村一社区”型农村新社区建设中，完善村庄的管理及服务体系，采取有效措施将村庄原有管理组织的职能和公共服务的功能进行有效转化，满足村民在社区层面的公共服务供给需求，形成具有自身特色的新农村社区服务发展规划，对公共服务供给存在的问题进行分析并提出对策与建议。

二、“多村一社区”型农村新社区公共服务供给实践

党的十九大明确提出了“乡村振兴”的重大战略，推进城乡基本公共服务均等化和乡村治理体系更加完善。新时期，在农村社区建设的背景下，莒县逐步实现撤村设社区，绝大多数行政村和村民委员会按规定撤销，行政村变为自然村，社区成为农村管理服务的实体和基本单元。

（一）村庄事务管理上提到农村新型社区

随着社会开放和人口流动加速，我国农村社会愈加重视公共服务的需要，亟需打造全新的基层管理与服务平台。莒县在推进案例社区建设中取消了行政村建制，取消村委会，将村庄的管理上提到社区层面，促进社区组织体系的构建。

1.构建以社区为核心、村庄为单位、小组为分支的网格管理体系

网格化管理是在不改变原来的社区（村）区划的前提下，力图填补原来基层社会管理与服务的“空白地带”，因地制宜地从社区（村）的管辖范围、分布特点、人口数量、居住集散程度、群众生产生活习惯等特征出发来设计网格。[10]

2014年A社區在“联系群众网格化、服务群众精细化、党群活动常态化”的社区党组织建设指导意见下，其下辖的7个村取消了村委会，保留村党支部，社区党委经过党员投票选举，产生社区书记及党委成员5名，社区党委副书记由街道党委下派脱产干部担任；社区居委会主任由社区书记兼任，由村民选举产生7名社区居委委员，即A社区下辖的7个村，每个村各选出一名社区居委委员。在社区层面上建立了社区党委、社区居委会以及其他群团组织。在社区居委会下设7个社区网格，以各自然村选举产生的社区居委委员作为联系村民的桥梁和纽带，以7个自然村作为社区网格管理的下一层，在自然村下又根据人口分为若干个村民小组，每个村民小组设村民小组长1名和成员2名，由社区居民委员会成员召集本小组村民会议推选产生，3人为所在村民小组的村民代表。同时，设立自然村议事组织，设立自然村“三长”会议，即村民小组长、党小组长、“党群联组”组长会议。至此，形成一种社区党总支、社区居委会、自然村党支部、村民小组、村民的网格化管理格局。具体组织结构如下图：

A社区网格化体系将村庄事务管理具体化、精细化，形成一套以社区为核心，社区组织成员为依托，村庄为单位，小组为分支的规范管理流程，通过逐层递进的网格模式将社区管理变被动为主动。由各村选出的社区居委会代表在负责社区层面的工作的同时还负责一个区域的工作，将管理与责任具体到每个成员。作为体系分支的村民小组能够更近距离的联系村民，并将村民管理问题向社区层面反映，改变社区治理覆盖面小的现状，促进由单一向协同管理的转变，实现村庄管理具体化。另外，这种管理方式还实现了公共服务与民间服务的有效整合。具体来说，在社区服务大厅实现公共服务集中供给的同时设置了群团组织和特色民间组织，由社区委员会成员专门负责，联系村民并提供民间服务，实现了7个村庄资源和服务的有效整合，利用社区层面的资金和管理团队达到更好的服务供给效果。网格的管理结构使社区建设更加精细化，帮助建立全面的服务平台，满足村民的服务需求，让村民能够更近距离的享受到便利的服务，促进社区范围内的服务供给的无缝隙衔接。

2.实现村庄干部重新配备与职能转型

我国传统的农村实行的是“县政府—镇政府—村委会”的管理结构，村庄的管理主要依靠的是“村两委”，即村党支部和村委会，各村庄干部在3到7人。其主要职能是，协助上级单位完成各项任务，实现村民自治，表达村民利益。而“多村一社区”建设过程中，在多个建制村基础上设置社区，建立社区服务组织和社区党总支，两个组织交叉任职，社区服务组织是为服务农民的平台，主要承接社区行政事务和社区公共服务。[11]村庄干部的工作方式由原来的干部包办的管理型向为优化管理的服务型转变，更加注重群众的服务质量供给。

原则上，社区居委会成员在社区统一分配管理下，每人负责社区治理的某一项工作，如社区经济发展、社区维稳、社区卫生环保、社区办公室、社区财务、社区服务大厅、信访等各项工作。同时，社区居委会成员大多是各自然村的支部书记，所以也具体负责某个自然村的整体工作，可以是原行政村的，也可以是其他自然村的。在对S村书记的访谈中，他提到：“L书记负责社区全面工作，S书记负责社区日常工作和党委开会，其实就是我们社区第一人负责全面工作。我们这些成员呢，Z委员负责下边办公室，W委员负责社区大厅，我负责社区维稳，L委员负责会计那一块，还有负责计划生育这一块的。”从访谈中可以看出，A社区在保留了原村支部书记的基础上，他们的职能由村级自治事务管理转向负责社区层面的某一项工作以及某个自然村的整体工作。村庄干部实现向社区干部的转变，同时依旧全面把控村庄内的管理事务，并将情况及时反馈到社区层面，使得村庄事务管理上提到社区层面，社区干部将村庄事务上提到社区层面进行综合处理，全面掌握老百姓的情况，及时了解他们的需求，为村民提供高效率、高水平的公共服务，构建社区层面上的基层服务型党组织，实现村庄治理向社区治理的结构性转变。经过不断的完善和发展，A社区建立了以社区党组织为核心、自治组织为主体、群团组织为纽带、社会组织和经济组织为补充的农村社区组织体系。

（二）构建社区综合服务中心实现公共服务下沉

改革开放以来，社会流动不断加快，党和国家越来越重视权力下放及保障公民自治权利的实现与维护。通过基层政府的权力下放，将部分权利下放至社区层面，实现农民在社区层面享受国家提供的基本公共服务。

1.社区综合服务中心建设

从现有的城乡社区服务中心建设经验看，农村社区服务中心是一个能够直接进入农村基层并惠及每个人的农村社会管理和公共服务的平台和载体，成为实现城乡一体化的“突破口”。[12]因此，社区服务中心的建立与完善是社区管理有序进行和服务质量提升的重要保证。

农村新型社区建设过程中，各地普遍建立社区服务中心并实行“一站式”服务，包括：医疗卫生、社会保障、就业、社会救助、司法调解、计划生育等公共服务。[13]A社区成立时，将B村设立为中心村并建立社区服务中心，对社区内的各种公共服务资源进行有效整合，帮助促进非中心村服务供给逐步向中心村的服务水平看齐，保持社区层面公共服务供给的均衡性。社区服务中心的建立使得很多工作人员进入社区工作，帮助提高社区内的村民参与社区公共服务活动的积极性。社区服务中心也是综合性文化中心，并配有医务室及警务室。在社区内按照能够提供的服务类别分设多个服务办公室，为社区各方面服务的开展提供了专门的办公场所。为了完善公共服务网络，针对村民日常生活需要和服务需求设置不同的服务室，其内容包括人口卫生、道德素质、法律维权、经济建设、文化娱乐、志愿服务等各个方面。为村民的需求提供多方面、全覆盖的服务场所，帮助提高公共服务可及性。另外，针对不同的群体，建立了具有针对性的活动场所，扩大了社区服务参与人群，实现了公共服务供给多样化。与此同时，社区服务中心专门针对安全、卫生等方面成立了领导小组，时刻把控社区的卫生与安全，实现全方位的社区管理。社区服务中心的建立，将政府公共服务下沉到社区层面，在社区设置全方位的服务功能，并针对服务功能做了对应的场所设置，为多角度的公共服务供给提供了结构性基础，提高了村民对于公共服务的可及性，实现公共服务供给的精细化。下表为A社区综合服务中心的设施建设分类情况：

2.社区人员结构及服务流程

社区处在整个社会结构的底层，社区工作人员直接面对社会的基本矛盾，承担着较为繁重的工作，是政策执行的最终落实人。[14]因此，在建立社区公共服务体系的过程中，社区工作人员的工作安排和服务流程的制定与执行是关键的环节，直接关系到社区公共服務供给的质量和有效性，能够提升社区服务的专业化，形成稳定的服务秩序，提高服务办理效率。

社区工作人员主要分为办公室工作人员及服务中心工作人员。一方面，社区办公室工作人员以社区党委和居委成员为领导，不仅分设7个自然村的办公室，也依据不同服务类型配有具体工作人员。这类工作人员除了社区副书记是上级党委下派人员，其他社区领导成员都是选举产生，每个村选举一名村支部书记作为社区党委及居委会成员。另一方面，服务大厅工作人员由街道党委聘任选派，社区服务中心配有7名人员（无大学生招聘）。所有社区工作人员按照社区值班表进行轮流坐班，每天一名值班领导加三名值班成员，值班领导为社区两委成员，坐班人员在工作时间负责接待上访、了解情况、盖章及协调解决等问题的处理，但是工作量较小，他们之间并没有明确的分工。

从规章制度层面看社区服务中心可以办理的服务事项颇多，从整体来看，社区服务中心办理服务事项分为即办事项和非即办事项。具体而言，社区即办事项，由社区工作人员及时当场办理，如就业登记、创业项目推荐等，非即办事项分为规定能办和不能办理的，按分类有效处理，如小额担保贷款申请及补贴、离校未就业高校毕业生登记、养老保险参保登记及费用缴费等。凡是不能直接提供服务的事项，村民将办理所需材料交到社区，由社区工作人员代为办理，办理完后联系当事人领取资料，甚至村民的存款取款需求也可以由社区工作人员代办。详细流程见图2。

（三）培育和发挥民间组织的社区服务力量

当前，农村社区服务类社会组织的快速发展，能够缓解农村社区公共服务的供需矛盾，维护农村社区和谐稳定。[15]A社区在建设过程中，不仅建立社区服务中心以实现社区公共服务的有效供给，而且注重发展群团组织，实现民间服务的协同供给。具体的群团组织是网格管理体系中的一部分，由社区两委成员具体负责，提供四德建设、消防安全、红白理事等民间服务，是对村庄管理和建设的重要补充。比如：具有代表性的红白理事会，社区层面成立总的红白理事会，社区书记担任会长，在各个村庄下设理事，由各个自然村的红白理事会会长担任，由社区总管七个自然村的红白理事会。这些群团组织的功能就在于将社区内各个村庄的共同事务进行整合，统一规划到一起进行处理，并对办事规模进行限定，防止不良风气的产生。另外，A社区在民间服务建设上还专门设置了具有特色的“六支队伍”，这六支队伍由村民自愿组成，涉及到文体娱乐、管理服务、道德建设等多个方面，只要村民感兴趣，就可以参与到这些队伍中，丰富村民的日常生活。同时，社区服务中心的文体设施向村民免费开放，激励村民将这些队伍发展壮大，更好的满足了村民的精神文化需求，实现社区层面引导并建立以村民为主体的民间服务建设模式，提升社区内的民间服务力量。具体情况如表2。

从具体实践情况看，A社区在公共服务建设上做了比较充分的工作，将村庄管理和政府公共服务实现了上提下沉，建立系统化的网格管理体系，打破了各个村庄之间的管理界限，把社区干部和村民之间联系起来，实现村庄管理的精细化和全面化。在社区服务中心建立完备的服务设施并充分发挥群团组织的作用，将社区公共服务与民间服务相结合，满足了村民各方面的服务需求，实现社区化的服务全方位供给。

三、农村新型社区公共服务建设过程中存在的问题

农村社区建设经历十年之后，我们发现实践中的农村社区建设形态及效果与国家政策目标中的理想农村社区仍然存在较大差距，甚至有些方面偏离了政策初衷。A社区建立社区综合服务中心，为公共服务供给和社区资源的有效配置提供了一个平台，打破了公共服务供给的城乡二元结构。但是现阶段，社区的公共服务建设还处于初级阶段，在很多方面的发展并不成熟，社区中的公共服务供给建设存在着一些问题。

（一）农村社区的管理服务结构不适应现实需要

我国农村社区建设一方面是适应现阶段经济和政治发展需要，推动城乡一体化，促进农村的发展与转型，另一方面，社区建设也是政府自上而下的推动。虽然国家对农村社区建设出台了很多的指导性文件，但是，对于村庄向社区过渡过程中具体的管理体制和服务方式没有明确的规定。农村社区组织管理延续传统的自上而下的管理模式，社区组织缺乏活力性自治，不能充分发挥公共服务供给的功能。

对于社区领导干部来说，村庄合并后农村社区管理范围扩大、不同群体的利益诉求使他们面对村务“有心无力”，只能忙于自上而下的“政务”。[16]村庄的日常管理还是依靠各村的村支部书记，社区工作人员对于村庄具体的情况和群众的服务需求并不了解，管理与服务工作完成得并不理想。对S书记访谈时，他表示道，“真正到了调解的时候，他们调解不了，还是要主职干部调解。他们没有这份责任，不往心里去。”从村民的角度看，他们在社区层面的服务解决意识比较淡薄，对村干部更加的熟悉与信任，已经习惯性的有事情找村干部，村干部对于村庄情况也更加了解，各方面的问题还是村干部去协调和解决。村庄合并虽然穿上“多村一社区”的衣服，其管理方式及服务方式还是原来行政村的管理模式，村民对于社区层面的服务与治理没有很大积极性。社区组织行政化色彩严重，工作内容日益“膨胀”，负担不断加重，社区治理与服务供给的自主性受到了限制。另外，社区干部大部分是由村庄干部专任，对于如何做好社区层面上的管理与服务方面知道的比较少，不能适应社区服务的工作需求，并且在网格化管理下，网格中的人员身份存在重叠，对于村庄的作用力有一定限制。再加上村民对于社区公共服务职能了解较少，缺乏与社区层面的服务互动性，造成管理服务结构不适应现实需要，不利于村民与社区之间的互动和公共服务供给体系的完善。

（二）多样化服务供给体系的运行存在形式化现象

农村社区服务中心与城市社区服务中心一样，承载着国家在基层社会治理的三大功能：参与社会管理、维护社会稳定、推进民生建设。[12]因此，在进行农村新型社区建设的过程中，社区服务中心是非常重要的环节，关系到社区层面服务供给的质量和水平。A社区以社区服务中心为平台，将政府性公共服务全部下沉到农村社区，并且政府的很多材料的审批工作也放权基层，实现社区综合服务中心统一办理。

社区服务中心在实际运行过程中存在着不成熟的方面。在社区服务中心建设的文件中提到放权基层以及实现41项服务下放，在具体的社区服务过程中，社区提供的公共服务并没有文件下放的那么多，实际意义上的放权并没有实现，社区层面对于公共服务供给是有权力的，但是这些权力是受到党委的监督的。在社区层面上将各个村子的公章等收归社区统一管理，但是社区工作人员对于各类公章的具体作用并不了解，村民很少直接到社区服务中心盖章，而是通过村里的小组长或者会计开具证明，经过村支部书记签字之后才去社区盖章。对于社区服务中心设置的各类办公室以及活动场所，实际作用基本没有发挥，社区真正能提供的服务主要有社区体检、法律咨询及援助、红白理事、村民办理户口、党员活动等。对于像文娱活动这样的村民生活服务上的需求，村民还是回归到各自的村里，利用村里的文化广场、生活娱乐中心等来满足需求。社区内设置的这些公共设施仅仅是按照政府要求必须要具备的公共服务条件，目的是为了应对政府对于社区建设的检查，实际使用很少。这种为了应对上级检查而做出形式化现象在社区建设方面非常普遍，村民在真正意义上并没有享受到社区层面完善的公共服务，没有实现社区服务中心与村民之间的良性互动，村民的公共服务供给在一定程度上受到了限制，形式化色彩严重。

（三）社区人员专业化能力弱造成服务供给可及性低

从目前的农村社区工作人员的结构来看，总体受教育水平偏低，缺乏对应的专业服务技能。[17]社区工作人员的专业能力水平低直接影响到村民对于服务供给的可及性，村民对于公共服务供给的满意度不高，使得社区服务中心不能充分发挥作用。对于A社区来说，社区服务中心配备7名工作人员，职责以为社区居民提供服务为主。在通过与S书记的交谈中了解到：这七个人有两个是退伍士兵，有一个是合同工，还有一个是以前照顾高干的人员，其余都是临时工。对于工作分工上，了解到“在我们这个社区，没有大的工作量，基本以服务为主，就是在这盖章、卡戳。他们也没有明确的分工，就是懂的编编材料，上上表格，不会材料的就打掃打扫卫生。”从实际调研的情况来看，社区服务中心一天内很少有村民来办理服务事项，社区人员工作量很少，主要包括：编写材料、制作表格、盖章等简单的工作，空闲时间比较多，容易出现怠慢懒散的情况，导致公共服务供给效率低下，不能真正发挥社区综合服务中心的供给职能。而坐班的工作人员大部分属于临时工，并不具备专业的服务供给知识与能力，针对具体的一项公共服务不能够给予村民专业性的服务指导，仅仅按照规章制度和具体流程展开，服务过程流于形式，很难全面满足村民对于日常生活的服务需求。从工作人员的薪酬待遇上看，社区服务中心的工作人员的工资很低，在800到1200左右，这样就造成了工作人员的服务积极性不高，拥有专业服务能力的人也不会选择到社区服务中心工作，并且社区内不存在大学生招聘上岗的情况，这样就直接隔绝了专业服务人才的引进。在这样的情况下，社区服务对于村民的供给可及性就很低，严重影响着社区公共服务的供给水平。

农村社区建设在探索中不断发展，因此在实践过程中必然会出现不同类型的问题，A社区出现的农村社区管理服务结构不适应现实需要、服务供给体系形式化、服务专业化程度低的问题是农村社区建设不充分的具体表现，是完善公共服务供给过程中的障碍。因此，不同的问题要结合社区层面的实际情况，实事求是的进行分析并提出针对性的解决方案。

四、农村新型社区公共服务供给存在问题的破解思路

新时期，为了缩小城乡差距，全面建设小康社会，国家越来越重视对于农村的建设。相对于城市的社区管理和服务供给，传统的村庄结构被打破，建制村和传统村落的治理和服务功能逐渐消失，农村传统文化衰落，农村社区的服务建设滞后。因此，要以加强社区服务建设为起点，重新建立完备的管理模式和服务体系。根据各地的实际情况分析问题，采取对应的措施以解决村庄转型中的矛盾，建立符合自身特点的公共服务体系，实现农村公共服务有效供给。

（一）构建党领导下的多元主体参与的新型农村社区服务体系

在新型农村社区建设过程中，着力加强社区对于村民的基本公共服务供给的重要环节。而随着我国政治、经济体制的变革及发展，构建一套科学、有效的社区服务治理体系，保证社区服务资源的有效利用是我国亟待解决的问题。[18]传统的以管理为核心的社区治理格局容易造成社区工作内容“膨胀”，需要建立一种以服务为核心的创新型社区服务体系，实现社区管理的多元主体参与，加强服务供给监督，解决社区面临的突出问题。党的领导是农村工作的关键，在新型农村社区建设过程中，要在党的领导前提下，保证政府基本财政投入的条件下，把社区建设与服务供给同市场化、社会化相结合，将一些社区事务以及村庄的公益性服务转让出来，充分利用民间组织、志愿组织以及非政府组织的优势和资源，明确分工，通过契约、合同等方式将部分服务交给社会组织等来承担，将社区资源与社会资源有效整合，实现农村社区供给的多方参与，保证社区各个社会层面需求的释放和表达，实现参与主体的多元化和服务资源的多样性，在降低成本的同时提高公共服务供给效率。从村民的角度出发，村民不是单纯的服务接受者，而是服务的积极参与者，因此，社区服务建设要拓展村民需求表达渠道，保证社区干部全面掌握老百姓的具体情况，及时了解他们的服务需求，摆脱村庄管理与服务供给始终依靠村干部的局面，激发村民的参与积极性。在此基础上，将社区党组织、基层自治组织、社会组织和村民等主体相互联系，保证在社区层面能够有多个服务参与主体对于社区公共服务供给和管理的监督和制约，提高社区基本服务供给的有效性，构建多元主体参与的服务治理新格局，改变管理服务结构不适应现实需要的问题。

（二）建设村社结合、多层次的公共服务供给结构

完善社区服务供给就是为了能够满足村民日常生活的各种需求，提高服务供给效率，缩小城乡差距。而社区公共服务供给失效究其原因还是社区公共服务定位不准确，村民对于服务的可及性和可得性差。相对于社区层面的服务需求，村民更愿意在自己的村庄开展一些生活类和休闲娱乐类等的服务项目，因此，可以将社区与村庄两种层级相结合，定期将公共服务下放到村庄进行供给，结合各个村庄的具体情况，发挥中心村社区服务中心的优势，在各个非中心村建立小型服务点，整合利用各个村庄的资源进行服务供给，辐射带动非中心村供给水平的提升，缓解社区服务供给不均衡的情况，村民更方便、更直接的享受公共服务。农民需求的表达直接影响到公共服务的有效性，因此，农村基本公共服务供给体系的完善，需要在准确把握农民需求的基础上，区分轻重缓急，统筹规划，分地区、分阶段逐次解决。[19]“多村一社区”由于是多个村庄合并，因此内部结构与需求具有复杂性和多样性的特点。不能只是针对不同的村民服务群体单纯的建立活动场所，如果仅仅在社区服务中心设置一些形式化的服务项目，村民不能直接的享受到这些服务的同时还造成了公共资源的浪费。社区服务供给要全方位的考虑村民多层次的服务需求，分析不同村民群体间服务差异性，将不同群体的服务供给再细化，并配有专业的管理人员对不同类别的服务场所和服务设施进行管理，吸引村民进入社区服务中心的活动场所，为社区不同类型的群体提供专业化、系统化、多元化、个性化的服务，解决服务有效性差的问题。在社区与村庄资源有效整合的基础上，充分认识村民的层次性服务需求，将社区服务中心配备的服务设施和场所进行合理分类并充分利用起来，构建村社结合、多层次全方位的服务供给结构。

（三）优化以人员专职兼职相结合的社区服务队伍

农村社区服务中心是社区服务供给的重要平台，为村民提供多元化的服务，提升农民享受公共服务的质与量。[7]因此，社区服务中心的工作人员就在服务供给中发挥着重要的作用，直接影响到社区的服务质量。当前农村社区服务人员整体能力不足，专业型人才缺乏是普遍现状，需要从多主体、多角度去解决问题。社区应该组织工作人员开展具有针对性的专业服务技能培训，明确自身服务职能，在培训中学会各项服务需要具备的知识与能力，并提高专业技能素养。同时，要培养工作人员优秀的社会工作价值观，培养他们的奉献精神和认真负责的工作作风，端正工作态度，保证他们在工作中做到爱岗敬业。针对社区工作人员工作态度懒散的问题，政府或者社区组织要制定具体的规则制度，加强社区工作人员的工作质量监督，实行明确的奖罚制度，保证村民在社区服务中心能够获得高效率的公共服务办理，提高公共服务的可及性。2011年，中央发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》提出：培养一支高素质的社会工作专业人才队伍，为加强和创新社会管理提供有力的人才支撑。因此，在促进专业性和技术性的培养的基礎之上，要高度重视优化社区服务队伍结构，要加强社区服务中心的人才引进，积极招聘专业的优秀人才，政府要为他们提供良好的工作条件，制定良好的工资以及奖励制度，根据具体的社区服务项目在不同程度上为他们提供合理的支持和帮助，吸引更多的专业型服务人才加入到农村社区建设中，为村民提供更富有针对性和专业性的服务，促进社区服务队伍向高水平的方向发展。社区工作人员服务能力提高与专业人才引进共同推进，实现专职与兼职相结合，保证服务队伍结构优化，切实提高社区服务供给的质量。

总体来说，当前我国农村社区改革建设进入快速发展阶段，传统村庄模式被新型社区模式替代，各个地区在村庄建设的探索和建设阶段势必会出现一些问题，而村民作为村庄的主体，必须要时刻保障他们能够享受到应有的公共服务，满足村民的日常服务需求，要根据各地区的实际情况建立合适的公共服务体系，实现公共服务的有效供给。在整个社区建设过程中采取针对性的措施解决出现的具体问题，把握好社区、村庄和村民之间的关系，满足村民多样化、多层次的服务需求，切实提高社区公共服务的可及性和有效性，建立靠近社区群众、满足群众需求、服务群众生活的公共服务供给新机制，让村民享受到全方位的公共服务。

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