高校科研经费管理中存在的问题及对策

曲蕊

摘要：近年来，我国高等学校科研实力日益雄厚，国家对科研经费的投入总额不断增长，科研经费管理是否切实有效，各级监督是否高效规范，直接决定着高校的整体的科研水平。本文立足于高校科研经费管理实践，揭示高校科研经费管理乱象，拟从预算编制、经费支出、结余经费管理、监管机制四方面识别高校科研经费管理中的问题，并提出优化我国高校科研经费管理流程的建议，对高校科研经费管理具有一定的借鉴意义。

关键词：科研经费管理;高校;内控

一、引言

目前，国家日益重视科学技术创新对我国经济的促进作用，颁布各类有助于激发科研创新活力的政策推动我国综合科研能力。高等学校作为我国科学研究、技术创新的主阵地，和高级创新人才的聚集地，是促进我国科技创新发展的重要场所。随着国家、各级政府和社会各界对高校科研工作的支持力度不断加大，高校科研经费总量迅速增长，根据科技部发布的《中国普通高校创新能力监测报告2016》相关数据显示，截止2015年，我国高校科研收入达998.6亿元，是2016年的3.6倍。因此，如何有效管理科研经费，将科研经费使用效益发挥到最大化，是促进我国高等学校科研事业持续健康发展的保证。关于高校科研经费管理的研究，国内外诸多学者就相关领域开展研究，取得丰富成果，绝大数研究视角结合近年国家政策导向，集中关注“放管服”背景下如何优化科研经费管理、科研经费监管、及对从内部控制各流程改进科研经费管理等。陈丰（2017）从高校科研经费管理研究现状分析出发，梳理高校在科研经费“放管服”方面的具体内容和政策落实难点，从组织实施、制度设计、内控与监管、配套设置四个方面提出高校科研经费“放管服”的改革措施。袁新文、洪少丹（2013）从系统性视角出发，通过分析系统内部结构和外部环境因素，阐明了高校科研经费监管体系在结构上的相关性，从涉及科研经费管理的各个环节出发（包括课题组、科研管理部、财务部门和审计部门）建立起科研经费监管系统。袁继英等（2014）从内控视角着眼，按照五项业务类型系统分析了高校科研经费内部控制涉及的关键风险点，逐一梳理各内控环节涉及的相关责任部门，提出了明确部门分工、加强协作、整合系统共享各部门信息等措施建议。本文的研究方法为文献研究法结合归纳演绎法，梳理高校科研经费管理中存在的问题，并提出优化我国高校科研经费管理流程的建议，对高校科研经费管理具有一定的指导意义。

二、科研经费管理失范的主要形式

（一）用于私人消费

中科协调查结果表明，仅有四成左右高校科研经费用于科研项目本身，这表明半数以上科研资金用于非科研活动支出，灰色收入气氛浓郁。一些课题负责人在支出科研经费时，抱着“自己申请来的经费，想怎么花就怎么花”的思想，不能按照财务管理和报销规定列支，随意扩大支出范围、未经批准调整预算、未严格执行政府采购制度、突击花钱等，将非科研用途的发票用于课题报销。

（二）以虚假发票套取科研经费

近年来，不断曝光一些重点高校的科研人员骗取、套取、挪用、截留科研经费等现象，涉案金额动辄数十万元。高校科研人员素质参差不齐，对财经纪律认识意识淡薄，部分人存在金钱至上的价值观，利用科研经费圈钱现象时有发生。科研工作所需仪器设备等是科研工作开展的基本条件，直接费用在科研经费中占的比例比较大。部分科研人员在购买科研仪器设备、测试化验加工、与外单位开展科研协作活动时吃回扣，更有甚者，通过虚假合同，阴阳合同，虚假发票等方式骗取科研经费，变相的使科研经费落入私人的腰包，并未产生真正的科研成果。

（三）科研项目结算不及时

按照相关财务制度规定，对于已经完成并通过验收的科研课题，高校财务部门应该对课题结余经费进行审核，收回结余资金或另做他用。但目前各高校均存在一定数量的“结题不结账”项目，结余经费长期挂账、年年结转，这都在一定程度上造成了资金闲置浪费，也给科研课题绩效评价带来一定的困难。

三、高校科研经费管理现存问题原因分析

（一）预算编制缺乏科学性，“重立项、轻管理”思想犹存

在我国现行的高校教师职称晋升体制下，绝大多数高校仍将教师申请到的科研项目数量和资金规模作为职称评定的重要考核因素。这使得高校教师往往一心放在各类科研项目前期立项准备、申报及部分程序性事务上，而对于财务预算编制往往花费时间较少，同时，“重立项、轻管理”的思想使得科研人员不能准确测算项目实际资金需求及预算安排，科研工作本身的繁瑣复杂也使得科研人员无暇仔细研读各类科研项目经费编制要求等，这些都导致了科研项目预算编制流于形式，由此带来的项目执行调整支出预算等为中期检查和结题审计埋下了隐患。

（二）松散的结余经费管理制度，结题不结账现象偶有发生

长期以来，上级资金拨付部门也未对科研课题结余资金制定统一明确的管理办法，使得高校有关部门未对科研课题结余资金问题给予充分重视，造成普遍存在的结余资金管理松散问题，具体表现如下：一是结题不结账现象时有发生。主要原因是高校财务部门和科研部门信息不对称，部门间沟通协调不够充分，部分科研项目完成结题验收之后，项目主管部门将项目进展相关材料直接反馈给项目负责人而非项目承担单位的管理部门，导致相关管理部门无法充分掌握项目实际进展情况，发挥其应有的监管和约束责任。二是已结题的科研项目存在监管漏洞。早在2016年中共中央办公厅、国务院办公厅就共同印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）（以下简称“50号文”）改

进结转结余资金留用处理方式，但很多高校并未对科研项目结余资金如何管理出台具体的管理办法，甚至部门高校存在对已结题科研经费差别对待，游离于制度之外的思想（刘俊，2013）。长期未结项科研资金大量沉淀，导致资金闲置浪费，为腐败滋生提供了温床，变相助长了虚假报销等不良风气。此外，为响应50号文精神，在项目结余资金处理和方式和留用等问题上，国家已于2017年出台财教科6号文贯彻落实50号文精神。各高校应在充分理解政策精神、享受政策红利的前提下兼顾学校各利益相关方权益，若一味忽视项目负责人和承担方利益诉求统筹比例过高，可能仍会促使突击花钱现象产生，甚至造成违法违规行为。

（三）监管机制不健全、力度不到位

高校科研经费全方面管理是涉及多维、复杂、多部门联动的系统工程，要对高校科研经费管理全过程的方方面面进行梳理，从科研项目立项、预算管理、执行管理、资产管理、结题审计、结余资金管理等多个方面进行监管（王文艳，2018）。首先，目前高校科研经费监管责任履行主体仍以单位内部审计为主，执行的主要部门为审计处和纪委监察处，审计人员来源于单位内部这一现象天然的导致科研经费审计缺乏应有的独立性。部分高校审计部门往往处于地位不高、权威性不够的尴尬境地，审计结果的权威性受到行政性制約。其次，很多高校对科研项目经费全过程监督并不到位，在实际操作中，大多数只关注结项时财务收支审计和预决算审计，多为事后审计，并未触及项目经费使用实质，在杜绝项目经费滥用方面发挥的作用更是大打折扣。最后，要实现多维度、全方面监管，要考虑高校科研项目管理中涉及的具体管理过程，多部门通力配合。如在资产管理方面，科研部门应充分论证科研设备采购的可行性，资产部门应定期清查科研资产有效性反馈给项目负责人，而财务部门应及时完成与资产部门对账工作，推动科研项目进展;在预算管理方面，财务部门应积极参与到项目预算编制过程中，对有需要的项目负责人进行指导，审核项目预算编制是否合理合规，测算依据是否符合项目进展需要，保证科研项目预算编制切实可行。

四、提升高校科研经费管理水平的主要途径

（一）优化预算流程管理，建立预算绩效考核机制

近年来，国家已经部署、制定一批扩大科研人员自主权的有关措施，改革措施制定的前提是充分相信科研人员、充分尊重科研规律，如国务院发布的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发[2014]11号）提出“规范预算编制、科学合理实事求是的编制项目预算”，50号文提出中央财政科研项目资金管理要“根据科研活动规律和特点，改进预算编制方法，下放预算调剂权限”，国家层面已经意识到科研项目优化预算管理的重要性，各地、各高校要在充分理解文件精神的前提下，结合自身实际情况出台相关落实细则，并加快科研项目管理改革。充分认识到科学研究的未知性和科研自身的规律，让科研人员根据科学活动需要使用科研经费，建立柔性的科研预算管理制度，充分发挥客源人员能动性，增加自主权。此外，高校要建立健全预算管理机构。一般情况下，高校科研项目管理多归由财务处管理，很多科研项目特有的职责和工作任务无法明确分配，导致科研项目经费无法高效利用。高校可考虑建立预算管理委员会，强化预算约束，提高预算管理水平，保障资金规范、合理和有效使用。由于高校经济活动较之一般行政事业单位较为复杂，涉及教学、科研、后勤。资产、学生等业务，因此预算管理委员会成员应考虑高校经济业务方方面面涉及的人员，如校领导、财务主管、主要业务部门负责人等。作为学校预算管理的咨询机构，由具有一定代表性的教职工参加，对学校预算编制、年度预算执行情况报告、预算绩效评价报告等提出建议、实施监督。通过预算委员会强化预算绩效管理机制，将全部预算项目均纳入绩效管理的范畴，真正起到预算管理智库的作用。

（二）提高间接费比重，加大科研人员奖励

中华民族的伟大复兴关键在于科技创新，而科技创新的主力在于创新型人才。如何调动人的能动性和积极性，关乎创新驱动战略的成败。与英美一些发达国家相比，我国科研经费直接费比重较大、间接费比重较少，在预算安排方面，直接费多用于支持科研项目设备购置、材料采购等，而间接费可用于人员绩效等奖励支出（王媛媛，2018）。重物轻人，是长期以来我国科研项目管理的弊端，采购仪器设备、配置电脑、购买办公用品等相较于给科研人员发放绩效奖励似乎更为合理。科研人员是科研活动中最具创造性的主体，他们在科研项目进行中付出了创造性的劳动，理应获得对等的报酬，现行条件下科研人员的智力活动并未得到充分认可和对等补偿。为进一步完善间接费用的成本补偿机制，50号文中提出的一系列对科研人员“激励+松绑”的政策，为广大科研人员创造了良好的制度环境，让科研人员不为俗务所累，潜心研究，才能激发他们参与科研的积极性。

（三）加强结余经费管理，将结题工作制度化、流程化

结题结账是科研项目通过验收后的最后管理环节，对科研项目全过程管理，提高资金使用效益，促进高校科研工作的发展具有重要意义。高校应区分不同来源的科研项目，建立起结题结账的长效工作机制，确保科研经费落到实处。项目负责人应该依据上级单位下达的项目验收通知向科研部门提出结题结账申请，科研部门依据此申请将结账通知下达财务部门，财务部门根据本单位的结转结余资金管理办法，及时处理结余资金。需要注意的是，50号文对结转结余资金单位自主留用的权限和期限做出了新规定，将部分已经结题项目资金的在2年内的处置权限留归单位使用。同时，对逾期结题不结账的项目负责人建立一定惩罚机制，如限制新立项科研项目、冻结现有经费余额等，使科研项目结余资金管理走上制度化、常态化道路。

（四）建立全过程、多角度科研经费监督、审计体系，加大违法行为惩处力度

从资金来源看，我国高校科研经费来源多样化且分散，国家、各部委、省、市等层面都有分散的科技支撑计划，经费来源的多样化为我国高等学校科研事业的快速发展提供了强大的资金支持，同时也带来了一定的资金监管问题。从外部监督角度来看，截至目前国家层面并未出台统一法律法规，导致实际监管中协调困难，多头管理、监管主体权责不明。而社会监督要想发挥有效作用必须依赖于信息对称，但《中华人民共和国政府信息公开条例》里并未明确提出科研项目公开的信息条目，这就导致社会监督的局限性，需要充分加强信息公开机制，只有公开才能避免暗箱操作。同时，外部审计模式也要成为新常态以弥补高校内部审计带来的问题。自党的十八大以来，中央和国家机关先后派出各类巡视组对国内各个重点领域开展巡视和监督工作，不少高校也在巡视名单之列，通过巡视反馈的问题来看，巡视领域涵盖各个方面，包括高校科研经费管理领域，对腐败力量起到一定的威慑作用，建议此种监督形式在未来一定时期内广泛使用。同时，借鉴英美等发达国家科研项目管理经验，以科研经费的申请为起点，到后续的资金分配、预算执行、绩效考核和评价等各个环节都要至于控制和监督之下。发现问题绝不姑息，发现一例、处理一例，情节特别严重的还要通过法律渠道解决。因此对科研经费使用的监督是科研经费管理的关键环节。

总之，高校科研经费管理是一项长期而又复杂的系统工程，需要高校内部财务部门、科技部门、纪委监察部门等和科研人员的通力配合，科研经费管理水平的提升有助于提高科研人员的创作积极性，释放创新活力，从而取得优秀的科研成果。

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