加强和改善审判监督管理

2019-05-14龙宗智孙海龙

现代法学 2019年2期

关键词：审判监督管理

龙宗智孙海龙

摘要：司法责任制改革必须坚持“让审理者裁判，由裁判者负责”的价值取向，应正确认识和处理改革推进中司法逻辑与行政逻辑的矛盾，加强和改进审判监督管理的原则和措施。

关键词：司法責任制;审判;监督管理

中图分类号：DF84

文献标志码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.02.03

司法责任制的基本逻辑是“审理者裁判，裁判者负责”，然而，在中国特定的社会背景与制度约束之下，此一逻辑贯彻于司法活动是有条件的。从技术层面讲，对审判权独立运行最重要的限制，是法院的审判监督和管理。一般认为，正是这种监督管理，才能有效组织大体量且日趋复杂和多样化的案件审判，同时在主观与客观条件尚嫌不足的情况下，通过制度修补以实现司法公正。然而，审判权符合规律地独立运行，与法院对审判活动所实施的监督管理之间，不可避免会出现内在矛盾，甚至显现某种紧张关系。正确认识与适当处理这些矛盾，不仅可以化解二者间的紧张关系，而且对于落实司法责任制，同时最大限度地保障司法的公正和效率，亦具有极为重要的作用。

一、审判监督管理的涵义与制度发展

（一）“审判监督管理”概念的来源与涵义

法院审判业务，历来有审判管理和审判监督两个概念和相关制度。前者是指法院对审判活动的安排、组织与评价，后者则属法律程序概念，即对生效裁判的审查和提起再审。同时，审判监督概念，也被用于泛指法院内部对审判活动及审判结果的监督行为，包括案件程序和流程监控、案件质量评查与司法绩效评估，乃至个案监督等。在这个意义上，审判监督与审判管理并无实质区别。2013年之前，法院对审判监督管理的工作内容，基本使用“审判管理”这一概念，涵盖案件流程管理、案件质量评查，司法绩效评估，以及“审判层级管理”等，其中包含“院庭长监督指导办案制度”。

2013年后，随着司法改革的推进、政法管理指导思想的调整以及最高人民法院院长等领导的更替，法院开始反思前些年推行的审判管理制度

参见：人民法院报编辑部.把公正司法的壮丽和声奏得更响[N].人民法院报，2013-04-17（01）。该文提出遵循司法规律，确保司法公正等问题，对“司法主观主义”等偏向做了反思。。因“管理”带有行政属性，为弱化行政色彩，“审判监督”概念更多地被使用，有时已替代“审判管理”一词。2015年2月，最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要》将审判监督与审判管理并列，而且在要求“健全院、庭长审判管理机制”的同时，要求“健全院、庭长审判监督机制”，提出“规范院、庭长对重大、疑难、复杂案件的监督机制”等。虽然近年来业界也试图区分审判管理与审判监督概念及相关制度

如有的认为，审判管理侧重于管理制度，主要包括流程管理、质量评查与绩效评估，与法院审判管理办公室的职责相对应。而审判监督，则侧重于法律制度，包括审判监督程序、院庭长通过审判委员会对个案审判的监督，上级法院的审级监督等。，但在工作实践中，两个概念及相关的制度范畴并无明确区分，而且业界普遍认为，通常情况下对二者并无明确界分的必要。2017年5月，最高人民法院发布《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》（法发〔2017〕11号文），则不再区别审判管理与监督，而以“审判监督管理”这一概念统称法院对审判活动的监督管理行为。

根据最高人民法院《完善人民法院司法责任制的若干意见》（法发〔2015〕13号文），以及《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》等文件，“审判监督管理”，是指人民法院为完成审判任务，保障司法公正和效率，对审判活动实施指导监督和事务管理的活动

参见：重庆市高级人民法院课题组.审判管理制度转型研究[J].中国法学，2014（4）：94.。其中，审判指导监督主要包括院长、庭长作为审判机关和内设机构负责人对案件实体裁决的指导监督、统一法律适用以及依法决定程序问题等活动;审判事务管理则包括审判流程管理、案件质量评查、审判质效考评，以及审判运行态势分析等内容。

（二）审判监督管理制度与实践的发展状况

我国法院的审判管理于改革开放后提出，并在上世纪90年代引起广泛关注，随后，制度得以逐步建立和发展。至2015年全面推行司法责任制之前，其发展过程可以大致划分为三个阶段：

1.审判监督管理制度的初步建立和发展

此一阶段可大致界定于上世纪90年代初，到2009年“三五”改革纲要发布之前。1991年，任建新院长在全国高级人民法院院长会议上提出：“如果我们还不认真研究和推行科学管理，那么，落后的管理和审判工作发展的矛盾就会更加突出，就会成为我们法院工作前进的一个滞后因素。”

参见：人民法院年鉴编辑部.人民法院年鉴（1991）[M].北京：人民法院出版社，1994：52.此后，陆续出台的人民法院改革文件，将适应形势发展和审判工作需要，加强和改善法院管理问题作为法院改革和制度建设的重要课题。1999年发布的“人民法院第一个五年改革纲要”提出：“以强化合议庭和法官职责为重点，建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制”;2005年发布的“人民法院第二个五年改革纲要”要求：“进一步强化院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责，明确其审判管理职责和政务管理职责”。通过这一阶段的制度建设和工作实践，审判管理的三大要素，即流程管理、质量评查和绩效考核已基本形成。院长、庭长对个案的监督指导，虽未形成正式制度，但仍在实践中普遍施行。

2.审判监督管理的强化和高速发展

2009年以后，与政法思想强调集中领导与服务大局，以及司法体制改革主张“以加强权力监督制约为重点”相适应，对审判管理的重视

前所未有。当年发布的《人民法院第三个五年改革纲要》提出“健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制”。2010年初，最高人民法院即提出要求：“面对繁重的审判任务，要更加注重加强审判管理，向管理要质量、要效率、要形象”

参见：王胜俊.在最高人民法院2010年第1次党组会议上的讲话[N].人民法院报，2010-01-07（01）.。同年8月，全国大法官研讨班以审判管理为专题，大法官人人谈管理，个个论加强。王胜俊院长做专题讲话，提出了全面加强审判管理的工作任务和制度建设要求。2011 年，最高人民法院出台《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》，提出建立法院审判管理与人事管理、政务管理的大管理格局，提出“全员管理”“全程管理”“全面管理”等管理理念，并进一步确认和强化了现行的审判管理制度。从2010年至2012年，全国法院审判管理工作快速发展，从上到下建立和强化审判管理职能部门

审判管理专门机构得到发展。至2012年9月，全国三级地方法院审判管理机构达到2632个（含独立编制1174个和非独立编制1458个），其中高级法院31个、中级法院366个、基层法院2235个。，各地各级法院纷纷召开专题会议研究部署审判管理，开展“审判管理年”“案件质量年”等主题活动，在加强审判管理上形成了你追我赶、各显其能的竞争局面。

此一阶段的突出特征，是全面强化审判管理对审判活动的保障和制约，同时强调院庭长对审判业务应加强指导监督，以保障案件质量。因此，院庭长们普遍感到“有事做了”。另一方面，是强化司法绩效考核，通过指标考核实施数目上的审判管理，对法院和法官审判业务也产生了重要影响。

3.审判监督管理的调整和转型

审判管理的扩张，尤其是院庭长审判管理权的强化，使法院的司法行政化加剧，引起理论界质疑，法院系统也有所反思。2013年10月，最高人民法院发布《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》，明确提出：“建立院长、庭长行使审判管理权全程留痕的制度，加强对院长、庭长行使审判管理权的约束和监督，防止审判管理权的滥用”。2014年6月，最高人民法院下发《关于新时期进一步加强人民法院审判管理工作的若干意见》，该《意见》重申审判管理作为法院三大管理的核心地位，以及“规范、保障、促进、服务”八字功能定位，要求“坚定不移地全面推进审判管理工作科学发展，准确有效地发挥审判管理工作的综合效能，积极有序地构建新时期人民法院审判管理工作格局”。该文件虽要求继续加强审判管理，但其内容以保障审判权为前提，实已呈现转型趋向。2015年2月，最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要》，改革意见围绕人民法院行使的司法权性质和价值展开，在此基础上，对审判管理权和审判监督权的规范行使及改革发展，也提出了指导意见。

随着新一轮司法体制改革的酝酿和展开而出台的上述法院改革文件，强调司法权作为判断权和裁决权的性质，强调法院建设与改革应遵循司法规律，同时强调行政权力介入司法应受约束与限制，实际上形成法院的审判权与审判监督管理权相互关系的转变，审判监督管理权过度干预审判权行使，甚至有时凌驾于审判权之上的情况，已得到改善。

二、推进司法责任制对审判监督管理的挑战

2013年11月，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进法治中国建设”，对深化司法体制改革做了全面部署，要求建立司法责任制，实现“审理者裁判，裁判者负责”。次年，以司法责任制为核心的司法改革，随之展开。2015年9月，在总结试点经验的基础上，中央全面深化改革领导小组审议通过《最高人民法院关于完善司法责任制改革的若干意见》，该文件强调：“完善人民法院的司法责任制，必须以严格的审判责任制为核心，以科学的审判权力运行机制为前提，以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础，以有效的审判管理和审判监督制度为保障，让审理者裁判，由裁判者负责，确保人民法院依法独立公正行使审判权力。”自此，人民法院的司法责任制及与之配套的员额制改革全面推开，法院审判权运行机制发生重要转变：一是审判资源配置优化。通过员额制改革，法官、审判辅助人员、司法行政人员各归其位、各尽其责，司法资源尤其是司法人力资源集中配置于办案一线，人均办案数量和结案率有较大幅度提升。二是新型办案机制基本形成。“审理者裁判，裁判者负责”的改革要求已初步落实。提交审判委员会讨论的案件数量大幅下降，由独任法官、合议庭直接签发裁判文书的案件已占案件总数98%以上参见：周强.最高人民法院关于人民法院全面深化司法责任制改革的报告[N].人民法院报，2017-11-02（02）.。三是审判责任初步落实。由于审判权行使的主体较为明确，线条比较清晰，创造了权责统一的条件，審判责任制度与司法保障制度同步发展完善，对于保障审判公正，促进法官队伍建设发挥了积极作用。

然而，随着司法责任制的普遍实施以及审判权运行机制的改变，法院的审判监督管理面临新的挑战，出现了新的问题。

贯彻司法责任制所引起的挑战，集中于对院庭长的审判监督管理权力及其行使方式的挑战。因为司法责任制的基本逻辑，就是“审理者裁判，裁判者负责”。此种司法责任机制，是以确认司法权是判断权和裁决权为前提，同时确认作为判断权行使条件的司法亲历性，确认审理与裁决的统一性、权力行使与责任承担的统一性。这种司法逻辑，与办事和决定相分离以及上命下从的行政逻辑有根本区别。因此，贯彻司法责任制，必然要求“去行政化”。然而，院庭长基于审判机关及内设机构负责人的身份，所行使的审判监督管理权，其本质正是对审判活动的行政控制。可见，“去行政化”的改革与保持对审判的行政控制的要求，容易发生冲突，审判权的独立运行与审判监督管理之间的合理界限难以把握。

面对上述挑战，自司法责任制全面推开以来，最高人民法院在改革文件和日常工作指导中，对加强和改善法院审判监督管理提出一系列指导意见，强调审判监督管理对司法责任制实施的保障作用，各地各级法院在这方面也做出了较大的努力，在探索适应司法责任制改革的审判监督管理方面取得了一定成效和经验。但由于历史与现实的各种缘由，也出现了一些较为普遍的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）法院院庭长不敢管、不愿管的情况具有一定的普遍性

不能否认，在法院推行司法责任制改革后，部分法院仍然存在改革不到位，对法官与合议庭放权不足，新的审判权运行机制未能有效建立的问题，但因司法责任制改革一系列具体措施的实施，如改变裁判文书签发机制等，从全国各地、各级法院的普遍情况看，存在的主要问题已不是放权不够，而是控权不足，即法院的审判监督管理不到位。出现这种情况的一个重要原因，是法院院庭长不敢管、不愿管。

审判权是判断权，合理有效的司法判断需要判断者亲身经历程序，直接审查证据事实，即坚持司法亲历性原则，因此让裁判权回归审理者，实现“让审理者裁判”，体现司法规律，也是贯彻司法责任制的基本要求。然而，院庭长并非审判法官，也非审判组织成员，仍然要实施案件质量监督管理，包括对某些个案进行监督指导，院庭长不免担心被认为是干涉法官依法独立审判，违背司法责任制关于“审理者裁判”的要求，因此出现畏首畏尾，不敢进行审判监督管理的情况。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》虽对院庭长监督的内容做出了规定，但原则性规定如何在具体情形中适用，仍然有一定困难，也会使部分院庭长担心把握不住界限而放弃监督。

另一种顾虑，是担心实施个案监督，影响独任法官与合议庭的裁决后，按照“裁判者负责”的原则，承担相应审判责任。反之，如果不以监督管理手段干预审判，在合议庭与独任法官负责制之下，即使裁判错误，通常不致追究院庭长司法责任，充其量也只是检查一下“领导责任”。因此，“趋利避害”导致部分院庭长选择了对合议庭与独任法官审理的案件尽量少管乃至不管的态度。这种不敢管、不愿管的情况，比较前些年审判监督管理过于强势，甚至将监督管理权置于审判权之上，乃至越俎代庖的情况，形成较大反差。

（二）实行司法责任制与员额制后院庭长不善于监督管理的问题比较突出

贯彻司法责任制，改变了审判权运行机制，法官与合议庭的裁判权得到基本的保障，审判监督管理权强势介入审判活动、影响审判结果的监督管理方式必须改变。但是，如何适应新的审判权运行机制，立足于目前法院审判的实际条件和状况，实施合理有效的审判监督，则是一个新的课题。对此，不少院庭长还存在不同程度上的“不知所措”。例如，长期以来，裁判文书的审查和签发，是院庭长实施常规性审判管理和监督，保障案件质量尤其是实体裁决公正性的基本手段，但适应司法责任制的文书签发制度改革，具有“釜底抽薪”的效用，使院庭长丧失了实施审判监督管理的一项重要“抓手”。在推行此项改革后，如何保障裁判文书质量及案件实体处理的公正性，是院庭长们感到为难，同时又缺乏“新招”应对的问题。再如，对案件审理的事中监督，前些年的司法实践，院庭长的监督行为具有一定的主动性。如当时审判管理工作业绩较为突出的成都市中级人民法院，曾总结了在“点、线、面”的审判管理格局中，在“点”上要管住“重点案件”“重点人员”的经验。即对重大、疑难、敏感案件院庭长要切实把关;对业绩考核靠后、业务能力较弱的承办人，则“重点监管，加强指导”，以防范审判失误和其他问题

参见：最高人民法院、四川省高级人民法院、成都市中级人民法院于2010年9月召开的“审判管理理论与实务”[EB/OL][2018-03-05].http：//www.chinacourt.org/chat/detail/2010/09/id/32692.sht.。但在司法责任制改革后，即使对重点案件，也须注意监督管理权边界，注意监督管理方法的谦抑性;而实行员额制后，是否还需要关注某些员额法官，以及如何进行关注，都是不太明确，也需要在实践中摸索的问题。

（三）对“放权”后出现的漏洞与偏差缺乏相应的应对机制

一是實行轮流随机分案后人案匹配的矛盾仍需解决。所谓“人案匹配”，就是将案件分配给适合的法官，以保证办案质量，同时提高审判效率。这种匹配，涉及法院的分案制度。由院庭长指定人员办案，其积极意义在于可根据案件的性质与难易程度等因素，匹配适当的审判人员，但弊端是违背“法定法官”的分案原则，院庭长通过人为操作可能实际上影响审案。因此，轮流随机分案，符合司法规律，契合司法责任制逻辑。

司法责任制改革后，法院实行“轮流随机分案为主，指定分案为辅”的分案制度。这样做是符合目前我国法院实际情况的。然而，在操作实践中，由于指定分案容易产生院庭长人为影响办案之嫌，因此，除非是极少数受社会公众广泛关注的大、要案件，法院普遍实行轮流随机分案。但是，在员额法官的实际素质和办案能力参差不齐的现实中，这种轮流随机分案忽略了案件的性质、特点，也忽略了难易程度与法官能力的匹配。这就形成实际操作中的分案方式单一化。有的入额法官因缺乏经验及足够的办案、协调能力，对某些复杂、疑难案件的办理，不能实现良好的法律效果与社会效果，有时还造成效率低下。这种情况的出现，与司法责任制与员额制改革对员额法官的期望过高有关。因为目前进入员额的法官并非全能的审判专家，有的长于某一类案件，有的较年轻的法官还欠缺审判经验，而有的法官，尤其是中西部地区部分法院的法官，审判能力、业务素质尚不理想，因此，轮流随机分案的制度还缺乏充分的贯彻条件。“轮流随机分案为主，指定分案为辅”的分案原则在实施中，未能充分区别各法院不同情况来设置与之相适应的执行制度，从而形成“人案匹配”中的部分错位，有些疑难、复杂、新型案件因审判人员能力不强，办案效果不佳。

二是院庭长监督管理的识别机制与启动机制需要完善。在目前的改革框架内，院庭长对审判个案的监督，是一种选择性的，经个案识别而启动的特殊机制。为了明确选择根据，最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》以及《落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》规定，“涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的”等四类案件，院庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果;独任法官或者合议庭也应当主动按程序向院庭长报告。然而，操作关键在于如何识别这四类情形从而启动监督程序。目前的识别机制不完善，实践中很难事前判断。除部分有明显标志的案件，其他类型案件，或者其识别判定缺乏明确的标准，如案件疑难、复杂性的判断;或者因条件所限，难以进行有效的比对，如可能发生裁判冲突的案件。这就导致相当一部分应当被监督的个案难以进入监督程序。

另一方面，由于取消裁判文书审批，院庭长尤其是案件数量较大法院的院庭长，对正审理案件的情况大都不甚了解，因此难以启动监督程序。因此，通常情况下，是靠合议庭与独任法官主动报告，而专业法官会议、审判委员会的研究，也主要由合议庭或独任法官启动。如果合议庭与独任法官不报告、不提交，案件就不能进入监督程序，原设计的个案监督制度就会落空。

三是改革条件下审判质效管理的方法需改善。对审判质效的管控，除事中的个案监督外，事后的质量评估应当发挥重要功能。然而，在推进司法责任制后，案件质量评估对提升审判质效的作用并不显著。一方面，质量评估长期存在的一些问题在相当一部分法院没有得到很好解决。另一方面，对个案审判的行政性干预降低后，缺乏新的、有效的质量管理方法。具体问题表现如：其一，案件质量评估功能定位有偏差。根据《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见》，案件质量评估的目的是“客观、公正评价人民法院审判工作，加强人民法院审判管理，强化监督，提高审判质量”。但在实践中，多数法院更加看重案件质量评估横向比较中的数据排名，过分重视指标数据，难免违背司法规律，偏离案件质量要求。其二，简单套用最高人民法院评估的指标体系，对地区差异、层级差异考虑不够。其三，过度依赖定量方法，重视评估数据，却忽略定性方法的优势，妨碍了质效评估的质量。其四，对民众在司法中的获得感重视不够，评估中少有当事人视角，且对当事人权益保障问题未充分重视

在审判管理改革实践中忽略了尊重当事人诉权这一基础性内容，相关论述可参见：杨凯.审判管理理论体系的法理构架与体制机制创新[J].中国法学，2014（3）：224.。司法用户及社会公众的满意度未能成为审判质量评估的重点内容，而且“公众满意度”的调查往往走过场。其五，审判质效分析不深入，妨碍质效管理能力提升。提取审判质效数据，是为了实现信息对称，让院庭长及其他法官能够通过案件数据的分析，发现问题、解决问题。而目前法院的审判数据多以“列表式”处理，重视数据统计，但对获得的数据所做分析深度不足，数据潜力未获充分利用。如常常缺乏对特定类型案件及审判情况的具体分析，而对法律适用的要点、司法政策应用等也分析不足，对审判经验总结不够。

（四）某些审判监督管理制度未能发挥预期功效

专业法官会议制度运行成效不明显。弱化行政干预，同时发挥专业法官会议的咨议功能，是改革的预期，但实际效果不太乐观。首先，该制度不适于证据事实判断，其应用范围有局限性。其次，有的院庭长存在“多一事不如少一事”的惰性，以及“不监督不过问没有责任、监督不好就有责任”的顾虑，不愿主动实施监督，将案件提交专业法官会议讨论。而且从会议研讨情况看，由于案件并非其他法官承办的案件，在参加讨论的员额法官本身就有很大办案压力的情况下，这些法官甚至包括院庭长，既难充分斟酌案件情节乃至细节，思考其中的疑难问题，又因不负司法责任而在发表意见时可能比较随意，常常难以超出合议庭法官经反复思考已认识到的问题范围，讨论情况往往是“众说纷纭”，最后仍然只能由承办人及审判长去自行判断。这就导致部分专业法官会议讨论案件质量不高，对法官的帮助有限，甚至有的法院专业法官会议形同虚设。

案例指导功能不足。推进司法责任制改革后，个案裁判的独立性增强，导致法律适用统一性问题突显，而且上级法院对下级法院的审判监督也需要完善机制。近年来最高人民法院大力发展案例指导制度，但由于我国并未确立案例拘束力制度，案例指导在实践中是法律效果较弱的一种软性制度。虽然各级法院都试图加强案例指导工作，但除最高人民法院的“指导性案例”外，省以下法院编撰的案例缺乏实际约束力。而且，由于案例发现、研究、生成、應用的机制不健全，案例库尚不充实，案例对裁判统一性的指导作用十分有限，裁判个案的法律适用不统一问题未能获得有效解决。

审级制度部分失灵。贯彻司法责任制所要求的审判在法院内部的相对独立，也包括上下级法院之间的审级独立。上级法院对下级法院的个案监督，应通过法律程序上审级监督实施。其宏观的对下的监督管理，则主要通过下发司法政策性文件、会议指导、案例指导等方式进行。早在2012年，最高人民法院就下发《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》，要求严格执行审级制度，废除内部请示报告制度，对于重大、疑难、复杂以及具有典型意义案件，可移送上级法院审理或由上级法院提审。该文件意图解决上下级法院关系行政化问题，然而，却长期未能有效执行。这在过去司法行政化的情境中，尚可理解，但司法责任制改革后，审级独立的问题却未相应获得解决，下级法院直接的、变相的内部请示报告大体上依然如故。上级法院法官常通过听一听汇报（有时也翻阅案卷），但并未亲身经历程序全面审查事实，就发表指导意见，这些意见往往被下级法院奉为“尚方宝剑”。这既违背司法规律，破坏两审终审制，损害当事人权利，又导致司法责任不明和责任不落实，损害了司法责任制。

院庭长审判监督管理所存在的上述问题，对审判质效产生了一定影响。司法责任制改革后，部分法院审判质效数据出现了较大波动。突出表现于案件的改判和发回重审数据，即“改发率”的变化。有学者调查了司法责任制改革后的审判质效，发现案件发改率上升具有一定的普遍性。以重庆四中院为例，2013年案件改发率为7.27%，2014年猛增到15.59%，2015年继续上升到18.52%。办案的质量和效率是检验改革成败的直接标准，而发改率又是衡量审判质量和效率的重要指标。受各种因素影响，发改率有小幅波动是正常的。但如上升幅度较大，又有一定的普遍性，就需要关注和应对。我们分析认为，这种现象与司法责任制改革后案件质量保障措施不足，包括院庭长监督管理的缺位有关。司法责任制改革后，一方面是一审法官自行裁判，法律适用的统一性较之过去有所下降，另一方面，二审法官自主意识及司法责任意识增强，对法律的理解与适用较之以前可能更为保守。同时，二审法官基于对办案时间精力和审判责任承担的考虑，容易趋向于将可能有问题的案件发回重审，由此导致改发率升高。在这个过程中，由于取消裁判文书审批，限制院庭长案件审核权，院庭长对案件裁判了解程度有限，监督难以实施，而且质效管理的其他措施效用不足，也是部分案件存在审判质量瑕疵，导致发改率上升的重要原因。

三、正确认识和处理改革推进中司法逻辑与行政逻辑的矛盾

在实施司法责任制后，部分法院的审判监督管理方法不足、力度不够，审判质效受到一定程度的影响，这种状况应当引起我们的关注。而值得注意的深层次问题，是上述现象背后的法院审判活动中司法逻辑与行政逻辑的矛盾。

司法逻辑，即由“审理者裁判，裁判者负责”这一原则所体现的判断性、亲历性、独立性、审裁统一性及其责任机制;而行政逻辑，即对审判活动的行政控制。最为直接的是院庭长利用行政管理权所实施的个案事中监督，而案件质量评查、审判绩效考核的事后评价监督与管理，其实施方式和效能也体现行政管控要素。

司法责任制改革，必然意味着对审判行政管控的弱化，即司法行政化因素的减弱。这势必使法院原有的一些实施质量管控的行政化措施失效，加之贯彻责任制的影响，审判质效数据出现某种程度的波动应属较为正常的现象。即使出现这些情况，我们也应当看到，过去那种司法行政化的运行机制，一线不行就加强二线的业务逻辑，院庭长发号施令甚至越俎代庖的管理方式，不符合司法规律，不利于司法公正和法院建设，虽然有时也有一时管理功效，但总体效能看无异于“饮鸩止渴”。而推行司法责任制的改革，使审判活动体现司法逻辑、符合司法规律，有利于案件总体质效的提高，也使“法院像法院，法官像法官”，有利于法院的长远建设及法官队伍建设。而从实际效果看，也正是如此。改革以来的案件质量与法院建设在整体上受到社会与业界的确认，司法责任制改革受到法院内外的肯定。因此，我们不能因为改革中出现的某些问题而动摇，不能回到过去那种“收收、放放”的恶性循环，而应当毫不动摇地继续推动改革，落实司法责任制。

在我国整体管理体制的行政化而且权力高度集中的态势下，坚持司法的职业化和审判权行使的专业性，落实司法责任制而且持之以恒，实际上是有相当难度的。司法逻辑与行政逻辑的矛盾，正是法院工作中的基本矛盾，也是落实司法责任制所遇到的主要矛盾。按照中央要求和改革部署，落实司法责任制，就必须抑制司法行政化倾向，坚持审判权的主导性，保障审判权核心价值和基本范围不受损害。审判监督管理权，是衍生、从属于审判权的辅助性权能，不能因为强调监督管理而妨碍审判权的正当行使，更不能超越审判权或取代审判权。因此要求审判监督管理权的运行，应坚持以审判权为中心，努力遵循审判活动规律，实现审判监督管理的科学化和正当性。

从上述问题分析中我们也应看到，司法责任制改革不能孤立推进，而应当注意与之相适应的“综合配套改革”。如分类管理及司法员额制的适当推进、法官履职保障机制的强化、法院审判监督管理方式方法的改革，以及法院信息化及大数据建设水平的提升等。这些综合配套改革措施，正是司法责任制贯彻的基础和条件，也是司法责任制取得良好效果的必要保障。尤其是保障法官素质和能力的制度措施。法官素质不高，即使已进入员额，但责任所托非人，难以对案件做合理判断与正确裁决，责任制无法有效推行并取得成效。

在认识到司法责任制制度价值的同时，也应注意，目前实施的司法责任制，仍然受中国司法的现实条件所制约。因此无论法律人及法学学者的主观愿望如何，当前条件下，还不能不对审判活动实施一定程度、特定方式的行政控制，以贯彻国家政策，保障案件质量。

制约司法责任制实施的主要因素，可概括为三个方面。一是“主体制约”，即审判主体——法官状况的制约。对此，应注意分类管理与员额制改革成效的有限性。因为分类管理与员额制，仍然是在现有审判人员中进行遴选，即使进入员额的法官，较为优秀的仍然是少数，相当一部分素质不高。而且，整体性法官保障制度的不足，也难以养成合格法官队伍。而这些年来，包括实施责任制、员额制改革以来，骨干法官流失问题十分严重，法官整体素质并未获得改善，甚至出现局部下滑。在这种情况下，不能不以某种行政控制，来管控某些审判行为并保障案件基本质量。二是“客体制约”，是指少量案件具有特殊性。如复杂、疑难且有较大社会影响的案件

;某些案件，如高级干部的腐败案件，有较强的政治性并与干部管理体制紧密联系;某些案件，其司法活动需充分实现当时之国家政策要求。如2018年初开展的“扫黑除恶”专项行动中的案例等。对这些较为特殊的案件，按照现在的司法体制与司法政策的要求，需要某种具有特殊性的办案管控措施。三是司法责任机制制约。严格地讲，司法责任制主要是法院内部个案办理的责任承担机制，属于微观责任机制。而在国家管理层面的宏观机制中，法院是以其整体并以院长为代表向国家及执政党负责。由此，在某种程度上实际形成了所谓“权力在法官，责任在法院，压力在院长”的责任机制错位现象。就外部性而论，责任在法院而非法官个人。由法律机制看，宪法、法律是以法院为权力主体，确认“人民法院独立行使审判权”的原则;而政治责任机制，也是以法院及其负责人为责任主体。因此，审判责任即保障审判质效的压力必然加之于院长及其行政下属。院庭长对审判质量的行政控制，由此形成必要，而且获得某种正当性。不过，这种行政控制仍然需要采取适当方式，不得逾越审判权保障底线。即以行政权为主要基础的审判监督管理，与体现司法权特征的审判活动，彼此之间需设立相对合理的界限并实现良性互动。

四、加强和改善审判监督管理的原则和要求

加强和改善审判监督管理，关键在于创新监督管理机制。如李少平大法官所称：“去行政化不是去管理监督，但强化监督管理，并不是要再绕回案件请示审批的老路子上去，而是要以变应变、以新应新，适应新型审判权力运行机制要求，创新监督管理机制。”

（一）构建服务保障型监督管理

推行司法责任制之前的审判监督管理，因整体上强调院庭长的审判管理权，重视“层级管理”，而具有較为明显的科层制特征。实行司法责任制，必然要求审判监督管理方法的模式转型。这种转型，可以概括为构建“服务保障型”审判监督管理。即审判监督管理应服务审判活动，保障审判权行使，保障审判质量和效率，以该性质和宗旨来设定监督管理的方式与方法。

这种转型的具体要求：一是努力发挥服务于审判的作用。“审判管理是审判活动中产生并服务于审判活动的管理行为，审判管理权应当服从并服务于审判权。”推行司法责任制后，审判监督管理更应强调其服务审判的功能。无论是审判管理部门，还是其他具有监督管理功能的机构，均应坚持“以审判为中心”，服务于审判工作。即使是体现行政性纵向关系的院庭长审判监督管理，也应当强调其服务作用。这种服务主要表现在两个方面：首先是审判信息服务。包括类案信息（判例、学说等）推送;提示案件背景信息，帮助合议庭及独任法官全面了解案件情况;提供信息，协助对某些敏感和受社会关注案件进行效果预判等。为审判法官提供全面、有效的案件相关信息，为法官正确判断和处理案件提供必要资讯条件，是审判服务最重要的内容。其次是审判事务服务。审判管理应当通过对审判事务分担、调整，协助审判法官正当、高效地进行审判活动。如将司法鉴定、公告、法律文书送达等法院对外的审判事务性工作，集中由专门的审判管理部门完成，以减轻法官工作负担，同时增强工作专业化程度。

二是注意发挥对审判权行使及审判质量和效率的保障功能。在行政逻辑十分强势的现行体制中，依循司法责任制，有效保障审判权行使，始终是审判监督管理需要重视的问题。为此，要求审判监督管理权的行使要严格控制在《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》确定的范围内;要求院庭长对没有参加审理的案件，除参加专业法官会议、审判委员会外，不得发表倾向性意见，不得直接否定或改变合议庭意见。同时要求院庭长全部管理和监督活动要记录在办公平台上，实行全程留痕。另一方面，为保障审判质量和效率，院庭长对应监督管理事项也应当切实负责，要克服目前一些院庭长不愿管、不敢管的问题，对需监督的案件进行有效监督，而不能放任不管。

（二）发展精准化监督管理

通过监督管理保障审判质量效率，在监督管理方式转型的同时，要注重于提高监督管理水平，实现精准化的监督管理。精准化的具体要求主要包括：其一，监督管理案件范围以及监督內容的准确界定。由此防止扩大行政干预范围，损害司法责任制，同时在严格界定范围的基础上，就应监督的案件和案内事项保持监督力度，实现监督效益。其二，主要的审判监督管理制度趋于细致精密。如对院庭长个案监督、流程管理、质量评查、绩效评估等主要的审判监督管理措施，应根据改革的要求与法院的实际，在总结过去的实施经验和教训的基础上，在制度设计上更为合理、细致，以利于操作。其三，实际操作中对不同价值及相关约束条件的适当权衡并把握好界限。司法责任制与审判监督管理并行，实践中司法逻辑与行政逻辑的矛盾将不可避免，保障审判权行使与保障审判质量效率有时也会产生冲突。审判监督管理的精准化，要求做出适当的利益权衡与矛盾协调，同时能够根据实际情况适时调整监督管理措施，以最大限度地实现审判的公正和效率。其四，通过精准化的监督管理，促进审判资源的动态优化配置，推动质效指标的改善。法院的审判监督管理须及时回应审判需求。尤其在审判案件体量大的情况下，更应注意根据案件数量变化和审判质效变化情况适时调整审判资源配置。例如，通过对收结案情况的条线分析，及时调整配置审判资源，包括业务部门的业务类型调整，以及院内审判人员调整，避免忙闲不均，促进人案匹配。同时，审判监督管理还应根据质效指标数据变化，及时调整关注重心，发挥指导功能，促进审判质效优化。

（三）区别普通案件与特殊案件，防止以“权变”害“常经”

对不同类型案件采取不同的司法方式和策略，这是司法的基本原理。而在我国目前的体制与社会条件下，贯彻司法责任制，同时实行对特殊个案的审判监督管理，一定要注意一个问题，既不能否定对特殊案件的特殊应对需要，又不能因此而冲击司法责任制。这实际上是一个司法的“常经”与“权变”的关系。为此，需要在承认司法意识、司法管道、司法方法、司法责任有区别的基础上，建立不同的司法应对系统，保障此类案件特殊的司法需要，同时维系普通案件的审理秩序和责任机制。因此，对重大复杂疑难敏感等符合个案监督标准的特殊个案，需建立专门的管理平台，明确此类案件的发现、监督启动与审判监督管理的特别程序。否则，混淆两类案件，责任意识就会模糊，司法责任制改革就可能前功尽弃。

（四）实现审判信息对称

在社会政治、经济、司法等活动中，一些成员拥有其他成员无法拥有的信息，由此造成信息不对称，并影响决策的合理性与有效性。审判监督管理中的信息不对称，主要是指审判监督管理主体与审判主体享有不同的信息量，前一主体对一线审判情况未充分了解，同时，后一主体对个案的部分非显在信息、类案信息，以及审判的整体状况等又未充分掌握。而审判管理的基本功能，就是要实现审判信息对称，使相关信息在法院审判主体和审判监督管理主体之间交流融通，以充分利用审判资源，提高审判质效。其功能之一方面，是使审判监督管理者掌握足够的审判一线信息，为精准化的监督管理提供条件;另一方面，是为审判者提供支持审判所需案件信息，如案件背景信息、类案裁判、法规法理等。工作内容和步骤如下：

第一步是构建审判信息平台，提供相关信息的收集、创造、交换、使用和反馈的基础和框架。亦即建设所有个案审判信息实时生成的网上办案系统及数据中心（含“大数据”）。在此平台上，嵌入审判监督管理功能模块，并设置监督管理平台，使之能够整合审判信息，实现审判资源及资讯的合理配置与分布，实现程序管理和个案监督功能并全程留痕。第二步是收集整理信息。包括实时收集信息并进行综合分析，加强数据中心建设，集中那些分散存在的审判信息，包括本院的案件信息（小数据），以及各级法院有关典型案例和类型化案件法律适用等信息（大数据）。数据中心应加强对纷繁复杂的审判信息包括审判资源配置信息进行梳理和分析，并形成逻辑清晰、便于使用的信息管理模式。第三步是利用并进一步生成信息。院庭长、审判法官等审判活动主体，根据个案办理及监督需要在审判信息平台获取相关信息，使用时又将审判活动及审判监督管理活动信息及时反馈到数据中心。第四步是通过信息融通进一步实现信息对称。在审判信息生成、集聚、创造、使用的动态过程中，审判主体与审判监督管理主体之间交互作用和互动，并通过专门的审判管理工作，形成审判运行态势分析、审判质效指标统计评估、案件质量评查通报、类案审判指导意见、典型个案分析与推荐等信息成果，为院庭长在审判资源配置、审判流程管理和质量控制上的决策与安排提供条件，为法官的个案及类案审判提供参考，充分实现审判信息对称。而“智慧法院”建设，包括大数据的建设和运用、人工智能包括类案智能推送等辅助手段的进入，可为加强信息化建设，实现审判信息对称提供必要条件。

（五）形成差别化监督管理

审判监督管理的原则、范围、基本方式和要求，已由最高人民法院关于指导司法责任制改革及规范审判监督管理的文件予以明确，但具体的操作模式和方法，应当根据各个法院的实际情况确定。因为法院层级不同，其审判及审判指导功能有区别;不同地区的法院，案件类型与体量、审判主体条件、客观条件与环境等影响审判监督管理的因素有区别。因此，需要在遵循司法责任制改革的基本原则和制度要求的前提下，设置与推行有差别的审判监督管理。例如，前述司法逻辑与行政逻辑的运行关系，在办理一审案件的基层法院，应当更加强调遵循司法责任制的内在逻辑。而在集中办理大要案件、疑难和新类型案件的中级法院，则可能适当加强个案审判监督。但同时也应注意，中级法院的审判人员的整体素质优于基层法院，审判监督管理的方式方法，则可能需要有别于基层法院。如更多采用提示、引导等更为軟性的方法。总体而论，发达地区法院审判条件包括主体条件及审判的软硬件条件较好，同时案件体量大、类型复杂，而欠发达地区审判条件通常相对较弱，案件类型也相对简单，司法传统中的行政元素较重。因此，不同地区法院，可根据不同主客观因素调整监督管理方法，以符合本院实际，保障审判质效。尤其值得注意的是，法院的内部结构不同，监督管理方式也应不同。例如，为推进司法责任制，有的法院实行大部制，已经使审判庭建制虚化，监督管理当然应随之趋于“扁平化”方式。

五、加强和改善审判监督管理的主要举措

（一）加强和改善院庭长的审判监督管理

法院的审判监督管理，包括审判管理部门等监督管理部门以专管职能为基础的横向监督管理，与院庭长以行政管理权为基础的纵向监督管理两种基本类型。鉴于司法责任制改革后出现的监督不力及审判质效波动，加强和改善审判监督管理，是当前加强和改善审判监督管理工作的重心。为此需要注意以下几点：

1.细化院庭长监督管理的范围与职责

在最高人民法院关于司法责任制和审判监督管理文件的框架基础上，细分院庭长的监督范围，细化监督职责与方法。以保障监督合理有据，同时实现不同主体监督内容的衔接，形成适合本院情况的院庭长监督管理模式。就职责细分，基于不同的职权和责任以及法院制度安排，应当明确正副职区别及院、庭区别。法院院长承担监督管理的主要责任，因此，应负责法院层面重要的审判监督管理，主要包括：其一，依法启动审判委员会程序并主持讨论;其二，依法对审判人员回避、罚款、拘留等重要程序事项和强制措施做出审核决定;其三，监督发现法官的违法审判行为或者相关线索，启动专项评查;其四，决定组成合议庭包括审判委员会委员合议庭，审理特别重大、疑难、复杂案件等。

副院长协助院长实施审判监督管理，经院长授权，可行使院长的监督管理职权。在日常监督管理工作中，其职责主要包括：其一，依法对审判过程中的保全、扣除审限法定事由等一般程序事项做出审核决定;其二，担任审判长审理重大、疑难、复杂案件;其三，组织开展庭审评查和裁判文书评查;其四，对合议庭提出的疑难复杂问题提出参考意见和建议;其五，决定和安排专业法官会议讨论案件;其六，召集跨业务庭审判长联席会议研究类型案件裁判尺度;其七，对审判委员会讨论决定案件的裁判文书制作进行指导;其八，发现法官在办理案件中存在违法审判行为或者相关线索，及时报告院长。

庭长的主要监督职责包括：其一，监督审判流程节点的案件办理情况;其二，召集业务庭内审判长联席会议及专业法官会议研究类案裁判尺度及个案法律适用问题;其三，协助分管院领导开展庭审评查和裁判文书评查;其四，发现法官在办理案件中存在违法审判行为或者相关线索，及时报告院长。

2.建立重大疑难复杂敏感案件的台账制度

建立台账，是对需实施个案监督的特殊案件的一种可选监督管理方式。其意义在于建立一个专门的管理平台，通过常规性、规范化、痕迹清晰的信息系统，保障对这些案件监督管理的正当性与有效性。同时，亦可实现前述特殊案件应对机制与普通案件程序适当分离，以防止“权变”冲击“常经”，损害司法责任制。

建立重大疑难复杂敏感案件的台账，就是通过特定的识别机制，使此类案件进入专门案件管理平台，并实行专门的监督管理程序。台账制度，要求院庭长对特殊个案的监督管理，需依托台账进行，未进入台账的案件不得纳入个案监督。建立台账制度，首先应完善案件识别机制。为此，需要明确识别的管道、责任及方法。发现特殊案件的管道与责任，大致可以分为法官办案中发现，相关职能部门在接待处理信访、上级交督办、舆情处理中发现，以及院庭长通过各种渠道发现，为此需确定这三类主体的发现与处理责任。为有效识别此类案件，各法院可根据本院审级及审判监督管理制度明确识别标准。如案件的重大性，可主要以案件性质、金额、刑期等为判断标志;复杂疑难性，除考虑案件事实与法律关系多重性外，可主要以意见分歧性（包括内部分歧与外部意见冲突等）为标志;社会影响及敏感性，可主要以党委政府的关注、网络与一般社会舆情的反应、案件利益所影响的社会面、案件的特殊性质等为标志。通过总结操作经验，使此类标准细化且便于判断，从而使符合标准的案件能够顺利进入台账，及时纳入监督管理视域。

拟纳入特殊案件监督的案件，应形成报告，层报分管院领导，再经法官会议事前审查确认或事后追认。确认后，处理程序做可如下安排：一是建立相应个案台账。由审判管理办公室建立相应台账，并书面通知案件承办法官。承办法官在审判管理系统中应录入“疑难案件”等标识信息。二是对合议庭报告等程序提出特殊要求。如在立案前、开庭审理前，庭审结束后、合议庭评议后等程序节点，形成向院里的专门报告。对案件提交专业法官会议讨论，并视情况提请审判委员会讨论决定提出具体要求。要求对裁判文书签署及印发前提请分管院领导过目，对裁判文书上网提出具体要求。对案件执行程序中的报告问题作出要求。三是明确此类案件的保障程序。如审判管理办公室应加强流程管理、监督，保证院长、分管院领导交办事项的落实;建立此类案件的信息专报制度;对社会关注的敏感案件，明确舆情应对方式方法;对案件监督管理活动的运行，应明确信息流转及文档保存方式，实现全程留痕;对发现、处置过程失职的，应当规定相应责任。

但在制度安排与操作中，亦需注意贯彻司法责任制的基本要求，防止对审判实体问题作行政指令，而应采用制度允许的行政意见、法官会议、审判委员会机制等实施监督。

（二）改善审判质量监督管理

审判质量监督管理，主要是指以案件质量评查和绩效考评的方式促进审判质量的改善。评查、考评制度的建立，“对保证案件的质量与数量的统一，是有必要的，但必须科学合理，以免产生副作用，有碍司法公正。”为加强和改善审判质量监督管理，应注意以下几个问题。

1.适当加强评价主体的功能，避免“唯数据论”

审判质量监管，需要重视与质效有关的各种客观数据。但也要认识到数据的局限：“审判活动是一种高度智能化且包含广泛政策与价值目标实现的活动，很难完全用数据进行准确测量与评价，即使能够客观测量的部分，往往也只能显示职能是否被充分执行，而无法表明执行的真正价值。”因此，在操作中应当注意两点：一是重视客观数据定量评价的同时，也应重视相关评价主体所做的定性评价，克服实践中一定程度的“唯数据论”，即质效观察的简单化倾向。尤其是涉及个案质量与法官能力考评问题，综合各方意见的定性评价十分重要，它能较为准确地说明审判数据所不能说明的问题。二是重视数字本身话语作用的同时，亦应实现与数据的对话，即对数据进行深入的分析，在此过程中，也为数据附加相当的关联信息。如分析数据形成的原因，须进一步调查研究并获得说明原因的信息。从而使数据更有意义，更能发挥促进审判质效管理的功能。

2.引入外部评价，重视民众的“获得感”

目前法院的评查与考评工作，主要有两种模式：一是内部评价模式;二是内评为主，适当引入外部评价模式。但从总的情况看，重视和利用外部评价严重不足。其原因在于外部评价能力有限及不便操作

具体理由一是一般公众对审判专业工作质量的判断力有限。二是民众所体验的情况、获知的信息有限，使得评价基础片面。三是打输官司的人基本不会满意法官的判决，形成评价立场对立。四是外部评价的主观性强，导致比较价值不足。（参见：洪磊，等.法官绩效考核指标体系临的三重矛盾关系及其破解[G]∥成都市中级人民法院.当代法官，2017（5）：32.）。然而，评价主体多元和适度社会化是案件质效评估去行政化的重要举措，也是体现司法评价规律的国际通行做法。如果外部评价缺位，难以避免质效评价成为法院的“自说自话”，难以克服长期以来法院自我评价与社会公众评价之间存在的较大反差。更为重要的是，难以体现司法的人民性，即“以人民为中心”，注重民众对司法公正与效率的“获得感”。可见，注重外部评价，以民众的感受和评价为司法评价的重要指标，是体现我国司法性质与宗旨的基本要求。因此，司法评价模式，应当实行社会公众评价与法院内部评价相结合。

为此，需要克服操作上的困难，有效地、较为全面地获取民众包括案件当事人对司法的评价和意见。具体而言，一是要求评估主体多元、信息来源较为广泛。各院可根据自身情况，尽量将普通群众、当事人、律师、政府工作人员、法学教授、上级法院等作为评价主体，采取适当措施保障有效获得評价信息;二是注意有效获取当事人评价意见。当事人直接接触司法，感受最深。虽有上诉、申诉等程序管道表达其意愿，但法律程序功能有限，需要设置更为全面、有效的方法，较为准确地获取已经经历了本院诉讼程序的各方当事人的感受和意见，作为司法评价的常规性的重要信息来源。为此，可以考虑建立全覆盖的“当事人诉后评价制度;三是高度重视律师在诉讼中的评价、监督作用。诉讼律师因其专业性及深入参与诉讼程序，最了解法院工作状况也能够较为专业地做出评价。因此，应将律师作为重要的评价主体，搭建意见征询平台，探索建立专门的法官行为投诉制度;搭建学术互动平台，不定期召开法官、律师共同参与的司法实务研讨会。同时还可吸纳律师参与纠纷调解等活动，进一步发挥律师对法院工作的辅助、评价和监督作用;四是可视情况吸纳独立的第三方参与，以专业化评价方式，保证评价的中立性和信息的客观性;五是注意评估方法多样化。注意使用社会调查、民意测验等多种评价、评估方式，定期、不定期了解社会大众对法院审判的评价和满意度。

3.弱化指标考核，加强审判态势分析

正确运用审判质效的评估结果，是加强和改善监督管理的一个重要问题。从目前情况和发展趋向看，需要注意“一抑”“一扬”。所谓“一抑”，是指进一步抑制直接或变相地将评价结果作为单位考核“排名”的依据。否则，难以避免“唯数据论”的简单化评价倾向，难以避免为争“排名”而扭曲司法举措和诉讼行为，妨碍司法公正，而且势必加剧审级关系行政化进而强化法院内部层级管理行政化。同时也应禁止将案件质效评估等同于司法业绩评价及法官绩效考核。注意发挥案件质效评估的评价功能，弱化其“比”“考”作用。

所谓“一扬”，是指加强审判运行态势分析。“审判运行态势是审判管理工作开展的基础和保证。准确把握审判工作整体态势，是各级人民法院审判委员会和院领导研判审判工作形势、做出科学决策的前提。”案件质效评估工作，应加强审判态势分析，以供法院领导和其他审判主体掌握审判情况与发展态势，从而适当确定应对策略，合理调配审判资源。审判运行态势主要包括两个方面：一是案件发生、发展态势，这是审判态势分析的基础;二是审判活动态势，包括反映一定时期审判活动的全部数据和分析资料。在确保指标数据的客观、全面的基础上，要加强数据分析，从而发现案件发生、发展及审判工作趋势，预判可能发生的问题，全面、动态、实时掌控审判工作总体状况，及时为法院宏观决策及微观指导提供依据。在此过程中，要充分运用智慧法院建设成果，提升审判态势分析能力。目前审判监督管理的科技化，主要体现于实时公开审判流程信息、便捷查阅电子卷宗等信息技术手段，今后的发展，应重点加强对数据的深度分析运用。

（三）改善上级法院对下级法院的监督管理

实践中，上级法院对下级法院的监督除了在诉讼法上的审级监督外，还应实施“案例指导”、统一法律适用标准等监督管理方式。此外，仍然要采取具有行政特征的“案件内部请示”“发改案件沟通协调”方式。为改善上级法院对下级法院的监督管理，目前需着重解决以下两个问题。

其一，改进内部请示报告制度。此项制度，即所谓“内审制度”，曾倍受诟病，法院也力图克服弊端，甚至曾拟以审理制度全面替代“内审制度”，已如前述。但实践证明“内审”尚无法替代，此项“潜规则”在法院仍有生命力——即使在已经实施司法责任制改革的情况下。因为特殊案件特殊管理的制度未予根本改变，法院上下级之间行政化关系仍未完全消除，法院整体对外、上下联动、协同加强的要求仍为法院维系其权威与公信力的现实需求，在这种情况下，“内审制度”亦不可能绝迹。然而，无论是就程序公正，还是实体公正论，此项制度因为违背审判规律，破坏审级制度，而存在重大弊端。虽不能即时废除，但仍须严格限制“内审”范围，同时改进“内审”程序。除最高法院已经提出的要求外，为保障其公正性，建议加强“内审”参与制度与内审人员回避制度。

一是内审参与制度。从“内审”实践看，审查结果与上级审法院对案件信息的充分掌握的程度关系较大，而“内审”举措就案件实体处理的主要弊端是“信息不对称”。下级法院通常对上报请示的案件带有一定倾向性，上级法院参加内审人员可能受其影响，而且复杂案件即使阅卷，因受案卷材料限制，也有一定局限性。尤其是刑事案件，案卷已经被控诉方“做好”。因此，有时“内审”不仅不能发挥审判公正的有效把关作用，反而可能被下级法院审判人员“当枪使”。为了解决“信息不对称”问题，建议实行一项制度：一旦案件“内审”，即应告知当事人律师。一是说明诉讼时间可能因此延长

内部请示报告时间不算审限，虽无法律依据，但系各级法院仿效最高法院所形成的实际做法。;二是允许律师向上级法院提出自己的诉讼意见。甚至允许可能承受不利裁判的一方向上级法院内审人员直接说明情况，包括参加上级法院情况汇报。由此避免上级法院“偏听偏信”。

二是内审人员回避制度。目前的司法实践中，上级法院内审人员常常即为二审承办人员。这一做法加剧二审虚化，铸就“两审变一审”，剥夺当事人上诉权。因此，应当实行内审人员及内审合议庭在二审时回避制度。尤其要求内审审查法官不能充当二审承办人或审判长，否则二审基本丧失意义。如果违反这一规定，应允许当事人适用相关法律规范，请求相关审判人员回避。通过此项回避制度，维系内审案件程序公正的底线，同时改善对此类案件审判质量的监督管理。

其二，改善案件发改沟通协调机制。上级法院對拟发回重审和改判的案件，与下级法院沟通协调，是目前在制度上被认可的一种司法运行机制。其意义在于了解相关信息，探讨案件处理的适当方式，同时也尽可能地减少不必要的发回重审和改判。现行案件发改沟通协调机制总体上是有效的。但也存在某种程度的定位偏差与制度缺陷。所谓定位偏差，主要指现行沟通协调机制限于个案的处理，而未注意解决发回重审和改判案件中存在的普遍性问题，因此应建立发回重审和改判案件实践问题的发现、分析、成果应用机制，以便预防并适当应对同类问题，从而进一步发挥案件发改沟通协调机制的作用。为此，一是主要依据客观数据，建立案件质量定期通报制度。二是要设置总结提炼问题机制，加强工作指导。上级法院应定期对发回重审和改判案件进行分类和总结，提炼出其中的问题并形成分析报告。在此基础上，可定期举行二审发回重审、改判案件质量研讨会，实施审判工作指导。三是加强调研力度，形成研究成果并普遍指导实践。将发回重审和改判案件所呈现的类型化法律问题，例如类案处置要求、事实认定特点和方法、法律适用与司法政策把握等具有理论价值和实践意义的问题，通过调研形成应用法学研究成果，普遍指导司法实践。

发改机制的完善，主要指建立、完善二审发回重审和改判的申辩机制。为保证对一审案件质量的公正评价，有效防止二审法院发改权滥用，可将少量具有一定特殊性的案件，采取特殊程序，再设置一道关口。主要是将应归入而未归入司法统计发回重审改判原因“其他”项的案件纳入申辩范围。因为此类案件的改发原因可能并非作为一般案件改发原因的“事实不清”“证据不足”或“法律适用不当”“程序违法”等，而是有某些特别理由。该类案件的一审法院享有特别申辩权利。即可通过提交申辩理由和证据等，向上级法院负责案件质量评估的专门机构提出申辩。上级法院专门机构应针对申辩理由进行审核，形成书面的支持或不予支持的意见，转送二审合议庭审查，或报经院长提交审判委员会决定，从而形成对二审发回重审和改判的一种监督制约。

（四）完善案例指导制度

发挥既决案件裁判的指导和约束作用，是维系裁判稳定性和司法统一性的基本要求，也是在司法责任制改革后保障审判质量的重要举措。中国特色案例指导制度的预期功能包括法律规范功能、社会管理功能及沟通交流功能，其重要性不言而喻。但就当前情况看，我国案例指导制度的建设与应用还不能适应审判实践需要，存在较多问题。如在案例形成机制上，案例的选取与撰写，无论是方法还是规则都不完善，指导性案例的形成仍具有一定程度的随意性。而在案例应用机制建设上，案例运用程序、案例运用激励机制、讲评机制、沟通协调机制，均有待完善和加强，案例建库问题仍有大量工作可做。

但从总体情况而言，目前完善案例指导制度，亟待解决三个问题：其一，增强案例效力。案例缺乏效力，就很难被应用，判例指导制度也难以发挥其功效。我国实行成文法制度，未如英美法系国家，确认“判例拘束力”。但这并不意味着判例全无约束效力。除了司法制度中已经明确的对同一法律事实裁判的约束力外，还可以实行一种相对软性的裁判约束力制度。即要求下级法院不得背离最高人民法院指导性案例;如果背离，则应提交“背离判例报告”，阐述其理由，并提交司法审查。对高级法院发布的参考性判例，亦可实行“背离判例报告制度”。此举不仅是为了维护指导案例权威，也是为了统一法律适用，还能在一定程度上督促审判法官主动获取案例信息并注重案例应用。其二，案例识别机制的完善。案例指导作用，主要是同类案例裁判理由对后续裁判的指导作用。但典型案例裁判理由即法律观点的适用，有一定的前提条件，即必须识别案件事实要素及法律性质的实质同一，因此前判法律观点可被适用。然而，司法实践中不同案件的整体事实要素及法律性质不可能完全同一，因此，“实质同一”的识别与判定，是案例指导作用发挥最重要的环节。但从目前情况看，案例可适用性的识别，还处于一种个别化阶段，即由审判法官个人判断，缺乏一种有效的识别辅助和救济机制。为此，可以考虑加强信息化的案例指导平台建设、发挥法官助理的辅助作用、加强案件质量评查中的案例适用评查等措施，完善案例识别机制。其三，加强判例库建设。典型案例达到必要规模并形成体系，才能适应审判实践要求，保障法官有例可循，保证案例指导模式的运行空间。从案例规模发展来看，仅依靠最高人民法院指导性案例显然不够，建议明确各个层级，不同主体发布的不同形式的案例的作用效力，确认高级人民法院参考性案例一定程度的适用效力。同时，缩短案例发布周期，增加发布数量，尽早形成种类完备的案例规模。同时加强智慧法院建设，形成方便检索和应用的案例库。

（五）完善专业法官会议制度

专业法官会议制度，作为行政化质量管控的替代机制之一，具有审判意见集思广益、法律适用统一尺度，以及过滤审判委员会案件等功能，其制度价值应当肯定，但其实施效果尚待提升。为进一步发挥制度功效，可在两个方面予以改进：其一，是规范其运作。专业法官会议作为审判咨议机制，没有决策功能，也非必经程序，因此实施中有一定灵活性。但灵活性过大，规范性不足，会妨碍制度发挥作用。因此，各地法院已经形成一些具有适用价值的实施细则，对适用条件与时机、组织方式与主持者、会议准备工作、会议讨论与发言要求、会议记录和档案管理、会议成果应用等做出规范，发挥了良好的作用。各地法院可以根据自身情况，借鉴其他法院的经验，完善专业法官会议制度。在操作规范上，尤有三点值得注意：一是问题筛选和会议启动。为保障会议效能，不能有提议即启动，使合议庭过于依赖法官会议，而应有一个审核机制，确认问题的疑难复杂程度，以及是否适合法官会议讨论。这个审核，程序和内容可以简化，可由院庭长负责，也可以由几名资深法官负责。二是院庭长不越位、不缺位。不越位，即防止院庭长发言即“一锤定音”，形成变相的行政化;不缺位，是注意院庭长发表意见的专业性和可适用性，同时，作为主持会议的院庭长，要善于总结归纳，避免众说纷纭，莫衷一是。三是注意专业法官会议的宏观指导功能。会议不仅讨论个案，也要注意总结个案适用法律的普遍要求，同时发现审判工作中的倾向性问题并进行专业指导。

其二，是强化其效能。为强化专业法官效能，可以采取以下措施。一是加强会前准备，要求参会法官事前对问题实质、相关资讯心中有数。甚至可以根据情况，让某些专业能力强的法官重点知悉和思考。二是加强与案例指导制度的结合。要求提交问题讨论的法官应重点准备相关案例，还可根据本院情况，由可使用的信息化系统，以及审判管理部门予以资讯支持。三是与案件质量监督管理制度相结合。对专业法官会议制度的实施情况应当纳入案件质量评查范围。对专业法官会议中，非合议庭法官发表了有创见、可适用的意见，促使案件办理取得良好法律效果与社会效果的，在质量评查中应予肯定，在绩效考核中也应做出确认，从而建立激励机制，保障专业法官会议效能。

（六）优化审判资源配置实现人案匹配

为解决分案机制与法院和法官状况不够协调的问题，优化审判资源配置，可实施以下两点制度调整。

1.建立科学的分案制度

法院的分案制度，应根据诉讼的一般规律和各法院的实际情况设置。为提高专业化审判能力，实现法官与案件的适当匹配，可设置以专业化为主、均衡化为辅的分案方式。所谓专业化分案为主，是指案件首先按照各审判庭的职能，或者各审判团队的专业化性质进行分案，既能保障审判的专业性，又有利于上下级法院案件归口基本统一，沟通管道顺畅，裁判尺度统一，进而促进案件质量提升。均衡化为辅，即根据各审判业务庭或审判团队结案情况和法官分布，将部分案件在相关办案团队之间进行分案调整，以保证法官收案数量基本平衡。

2.探索建立初任法官制度

由于司法传统、治理结构与诉讼构造不同，加之司法理念与法官地位有别，法官养成和遴选制度可以划分为英美法系的经验模式和大陆法系的考训模式

参见：姚莉.比较与启示：中国法官遴选制度的改革与优化[J].现代法学，2015（4）：34.。但二者相同之处是法官的高素质要求以及遴选的严格性。我国当前的法官员额制既非典型的经验模式，也非典型的考训模式。但因司法制度传承借鉴关系，更接近大陆法系模式。然而，大陆法系法官生成制度中的“任前司法研修”“实习与初任法官制度”等法官养成制度我们并未实行，因此形成员额法官生成机制过于简略，部分员额法官不成熟的问题。同时也造成一定程度的人案不匹配——能力不逮的法官与资深法官同样分案，有时不能保障审判质量。因此，可以探索建立初任法官制度。对初入额缺乏审判经验的法官，在一定期限内限制办理难度较大的案件。如初任法官可先安排到速裁庭，办理简易、速裁案件，一段时间后，再组合到合议庭，办理普通程序案件，但限制其作为承办人办案，或者限制其承办疑难复杂案件。待积累一段时间的审判经验后，再确认其完全的审判能力和资格。

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