找准落点深化农村土地制度改革

文／农业农村部农村经济研究中心

农村土地问题始终是关系我国改革发展稳定大局的根本问题。党的十八大以来，中央对深化农村土地制度改革作出了系统部署和安排。各试点地区按照中央的部署和要求，紧紧围绕改革目标和任务，有序推进各项改革试验，不断完善试点政策。经过几年的改革探索，改革试点进展顺利，在制度建设层面，已形成相对成熟且可操作的规则体系；实践操作层面，每个试点地区都有多个成熟案例，验证了制度成果的有效性。为全面深化农村土地制度改革、完善相关法律法规提供了丰富的政策储备和宝贵的实践支撑。

关于农村土地征收制度改革试点

试点地区在缩小征地范围、规范土地征收程序、完善多元保障机制等方面进行了探索。

一是探索缩小征地范围。大部分试点地区参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，采用概括与列举相结合的方式制定了土地征收目录。如江西余江、宁夏平罗等地采取概括兼列举方式制定土地征收目录，规定城市规划区范围以外，除列入目录内的公益性项目用地可以征收外，其余非公益性项目用地一律通过入市途径予以保障；北京大兴增加“城镇成片开发用地纳入土地征收范围”内容，以保障城镇化的发展空间与土地供应。

二是规范土地征收程序。多个试点地区从依法公平维护和保障被征地农民合法权益出发，探索土地征收民主协商机制，对是否征地和补偿安置进行协商。在征前、征中、征后等环节建立风险评估、民主协商、补偿安置、纠纷调处、后续监管等程序。此外，北京大兴还建立土地征收听证制度，确保征收操作规范化。

三是完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。试点地区在完善土地征收补偿标准、探索多元保障机制方面做了许多有益探索。如辽宁海城等通过重新安排宅基地建房、产权置换、货币补偿、发放补助、留地留物业等方式，保障农民住房财产权；多地将被征地农民纳入城镇职工或城镇居民养老、医疗等社会保障体系，将因征地导致生活困难的农民纳入低保范围。

关于农村集体经营性建设用地入市改革试点

试点地区按照“同权同价、流转顺畅、收益共享”的目标要求，积极稳妥推进改革，初步形成了比较完整的工作制度和政策体系。

一是探索入市主体。试点地区对入市主体及组织形式进行了探索，明确了乡（镇）、村和村民小组三级入市主体，主体资格显化、组织形式多样。此外，北京大兴还探索成立镇级集体联营公司作为入市主体，通过统筹乡镇土地资源配置，确保了镇域内各村土地发展权共享和收益平衡。

二是探索入市范围和途径。多地将符合“两规”的新增集体建设用地纳入入市范围。如江苏武进按照存量与增量并重的改革思路，对核定的村庄建设用地范围内的集体建设用地，均可按规划入市；贵州湄潭探索对农村集体建设用地中符合集体经营性建设用地性质的综合类用地开展分割登记入市。

三是建立健全市场交易规则和服务监管制度。试点地区参照国有建设用地交易制度，研究制定了集体经营性建设用地入市管理办法、交易规则和服务监管制度。如江西余江制定集体经营性建设用地入市申请、审批、交易、登记发证工作流程；湖南浏阳进一步明确入市后转让、出租、抵押等市场规则。

四是探索入市土地增值收益分配机制。如四川郫都结合基准地价、规划用途以及入市方式，征收13%—40%不等的土地增值收益调节金。

五是完善入市配套政策。试点地区设计了一系列入市配套政策体系，为试点工作稳步推进提供了政策支撑。如辽宁海城出台了入市后规划许可、建筑施工许可、房产证手续办理等政策措施，解决了配套政策不明晰、与现行相关法律法规冲突等瓶颈性问题；四川成都探索“协议约定，优先续期，物权保护，评估在前，有偿使用”的入市土地合同续期机制，妥善解决了入市土地合同到期后如何续期的问题。

关于农村宅基地制度改革试点

宅基地制度改革在三项试点中涉及权利主体最多、历史遗留问题最为突出、利益关系最为复杂。各试点地区通过精心组织、大胆尝试，在宅基地依法取得、有偿使用、自愿有偿退出、用益物权实现、民主管理等方面取得了积极进展。

一是完善宅基地权益保障和取得方式。如安徽金寨以“村规民约”形式确定集体组织成员资格认定办法和“户”的概念，对每户4 人及以下的，宅基地面积控制在120 平方米以下，每增加1 人，可增加20 平方米，最高不超过160 平方米。

二是探索宅基地有偿使用制度。多地探索对新增宅基地实施有偿选位制度。浙江义乌按照历史分类处置“一户多宅”、超标准占用等历史遗留问题，对利用宅基地上住房从事客栈餐饮等经营活动的，由集体按宅基地基准地价的20%收取所有权收益。

三是探索宅基地自愿有偿退出机制。试点地区整合涉农资金、民间投资和宅基地有偿使用费作为宅基地退出回购资本，探索宅基地自愿有偿退出机制。如江苏武进建立了政府回购机制，制定了有偿退出的补偿标准和收回程序，明确产权转让、权益转化、土地整治、转换入市等四种回购方式。

试点试验中存在的问题

农村土地制度改革三项试点工作在取得显著成效的同时，也存在一些问题和不足，需要引起重视。

一是基础性工作有待进一步加强。试点地区对于农村土地确权登记发证、村庄规划等基础性工作进行了大量投入，为试点工作的开展提供了保证，但基础工作仍显薄弱。农村集体土地确权颁证率较低、村庄规划和村级土地利用规划尚不健全、村级土地利用规划与相关规划融合程度不高、零星集体建设用地调整入市因规划问题无法落地等问题在试点地区不同程度的存在。

二是改革推进不平衡问题比较突出。从面上来看，集体建设用地入市改革进展较为顺利，试点效果最为明显，土地征收和宅基地制度改革相对滞后，三块地改革的联动效应尚未显现。从点上来看，三项改革试点样本分布不够均衡，土地征收制度改革试点相对不足，集体建设用地入市项目大多集中在东部发达地区。从内容上来看，平衡国家、集体、个人三者之间收益的有效办法还不够多；宅基地“三权分置”的探索和实践还不够充分；为经济社会发展、农村新产业新业态发展提供支撑的能力尚显不足。

三是一些试点地区相关配套制度不够完善。一些试点地区行政法规、部门规章、规范性文件与改革要求不符，一些试点缺少配套制度支撑。如集体经营性建设用地入市办理规划许可、建设施工许可等存在制度障碍，集体经营性建设用地商业项目房屋的分割登记、分拆销售没有具体实施细则，集体经营性建设用地入市财税征管等相关税费政策有待明确。

进一步深化改革的政策建议

前期试点取得了明显的成绩，进一步深化农村土地制度改革，应以渐进性、市场化为基本取向，牢牢掌握几个关键落点，着眼长远进行系统性重构。

一是夯实基础性工作。加快推进与改革试点密切相关的土地调查、确权登记、规划编制等基础工作。加强对镇村两级规划编制的指导监督，探索农村规划多规融合，允许试点地区在一定范围内调整规划，保障村规划编制经费。加快推进“房地一体”的农村集体建设用地确权登记颁证工作，本着“尊重历史、面向现实”的原则出台更为宽松的确权登记发证政策，妥善解决集体经营性建设用地和宅基地历史遗留问题。

二是进一步深化改革。加大统筹协调推进力度，增强改革的整体性、系统性、协同性，释放改革联动效应；抓好已出台改革措施的落实，加快从定制度、试制度，到形成可复制、可推广的制度步伐；建立试点政策的延续机制，做好试点到期后的法律衔接，解除试点地区改革探索中的后顾之忧。

三是加强部门合作、凝聚改革合力。加强顶层设计，系统化、集成化推进改革，做好与户籍、财税、社保、金融等相关领域改革的衔接配套，增强改革的耦合性，强化相关领域支撑合力；加强对基层干部、广大群众的宣传引导，真正激发改革的原动力、实现改革的持久力。

四是总结试点经验、加快立法进程。进一步做好试点经验和成效的总结提炼工作，把丰富的改革实践转化成“可复制、可推广”的制度性成果，为面上推广和修法提供实践支撑和制度基础；根据《土地管理法》修改进程，针对集体经营性建设用地入市具体规则、土地增值收益分配等问题，提前谋划、研究制订专项制度，待《土地管理法》修改完成后，及时出台配套制度。

（文章来源：经济参考报）