紧急情况下政府的行政权

摘 要：理论界中学者对于行政权的理解略有差异，而对于紧急情况下的行政权，更是仁者见仁，智者见智。社会从来不会按照人们预想的那样四平八稳的发展，尤其是在当今的社会，自然环境、社会环境已愈来愈异于平常。在特殊情况下，对国家提出了更高层次的要求，例如紧急情况下的治理能力和水平。本文从行政权入手，将一般意义上的行政权力与紧急状态下的行政权分开。有些学者将之称为行政应急权，但由于种种原因，笔者更愿意称其为紧急情况行政权。

关键词：紧急情况;紧急状态;行政权

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0120-02

作者简介：周丽从（1987-），女，河北保定人，南京工业大学，法学专业，研究方向：宪法学与行政法学。

一、行政权概况

不管是在宪政发展成熟的美国还是在不成熟的其它国家，行政权都是不可或缺的。

（一）行政权的特点

行政权不是一成不变的，随着社会的发展而不断发展。行政权和行政职权不同，行政权是抽象的，而行政职权是具体的，通常指行政机关具体的管理事务的权限。①与立法权、司法权相比，行政权的特点有：（1）行政权具有直接的影响力。行政权与其他国家权力不同的是它对相对人有着更经常、更直接的联系。（2）行政权具有强制性。在行政强制执行方面，行政机关可以不经法院直接强制执行。（3）行政权富有扩展性。

（二）行政权的内容

行政权的内容各个国家都不大相同，但都主要包括三个方面：行政管理权、财政权、人事权。②

1.行政管理权

行政管理权也被称为行政事权，即國家所管理的行政事务。

（1）保障国家安全。包括对内和对外两方面。对外，国家行使国家主权，参加国际事务，保护国家主权。对内，维护国家统一、防止分裂，确保公民的人身安全和财产安全，维护经济秩序和社会生活秩序，保护社会公共利益。归纳起来主要有：外交权、军事权、紧急权、治安权、特赦权等等。其中每项权利又有具体的权力，如外交权之下有制定外交政策的权力、缔结条约的权力、派遣和接受外交代表的权力等等。

（2）发展经济。经济是一切动力的源泉，所以发展社会生产力，提高人民生活水平和国家综合实力是现代国家的重要任务。

（3）发展文化。物质和文化是相辅相成的，随着生活水平的提高，人们对于精神层次的追求日益提高。所以经济和文化相辅相成。

2.财政权

财政权包括三部分：财政收入权、财政支出权和财政管理权。

财政收入权主要包括税收、借款和其他收入。财政支出包括固定资产投资和经常性支出。财政管理是指对公共财产的管理。

3.人事权

国家是一个庞大的组织，所以须由具体的机关和人来运行，这就必然包含行政组织权和人事管理权。

（1）行政组织权。政府根据行政组织法的规定行使行政组织的权力。依法设立行政组织和行政机关，确定行政机关的内部事务和职能、权限。

（2）人事管理权。公务员是直接行使行政权的具体的人，所以公务员的管理非常重要。通常包括公务员的考试、录用、培训、晋升、奖励惩处、退休辞职等。此外还包括对人事争议的裁决权。

二、紧急情况与紧急状态

权力不是天然的，紧急情况下的权力也只有在紧急情况之下才会产生。很多人都会认为紧急状态和紧急情况没有什么区别，甚至混为一谈，其实不然。紧急情况下的权力一般是由政府享有。所以此处将分析一般情况下的行政权与紧急情况下的行政权，以及紧急状况下的行政权与紧急情况下的行政权。

（一）从事实因素和法律制度分析紧急情况与紧急状态

我国“紧急状态”规定在宪法中，这意味着它是一个宪法概念，宪法概念首先是一个法律概念。“紧急状态”究竟是指法律设定的一种法律状态，还是自然或社会形成的事实状态，在我国法律条文中并无迹可寻。这就很容易引起概念的混乱。也无怪乎自2004年我国将“紧急状态”入宪以来，从来没有启动过。社会中总是会有各种突发的紧急情况，如若按照一般状态中的法治肯定行不通，甚至会造成亡国的悲剧。所以，非常状态下必须采取非常措施，故此国家规定了紧急状态，此处的紧急状态可以看出是一种非常状态下产生的法律制度。并不是所有的状态都可以宣布进入紧急状态，只有法律规定的情况出现的时，按照法定程序才能进入。依照《中华人民共和国突发事件应对法》第六十九条相关规定，可以看出引起紧急状态的事实因素只是进入紧急状态的充分条件。我国宪法并没有具体的规定引起紧急状态的事实因素，但从《突发应对法》里可以看出达到紧急状态所需的事实必须是穷尽一切仍不能消除危机。而一般的紧急情况则不需要进入紧急状态，但是需要进入应急状态。由此也可以将“紧急情况”与“紧急状态”区别开来。

“紧急情况”是进入一般应急状态的事实因素，而“紧急状态”是在特别严重的紧急情况下通过法定程序方可进入的一种法律制度。“紧急情况”是法律事实因素，“紧急状态”是法律制度。

（二）紧急状态下的行政权与紧急情况下的行政权

由于行政权的特性，相比较立法权、司法权而言更适合来应对非常状态。行政机关最主要的工作原则是效率，通过高效率的决策和运作机制，行政机关可以对各种突发状况做出最快速的反应，所以现实中，应对紧急状态或紧急情况的主要力量就是行政权。

紧急状态下的行政权是紧急权力的三大权力之一，此外还有紧急立法权和紧急司法权。此权力产生的基础是国家宣布进入紧急状态。紧急情况下的行政权是指除了紧急状态之外的紧急状况所产生行政权。目前，我国立法中尚没有明确政府在面对突发紧急情况时，使用行政权力的称谓是何种行政权，理论界对此也各有说词，有的和紧急状态下的行政权混同。如上分析我国已经在理论上区分了紧急状态与突发事件，所以有必要将两种行政权区分。在这里本人使用了紧急情况下的行政权，更侧重突发事件等紧急情况发生时政府行使的权力。

三、紧急情况下的行政权

自上述分析我们可知紧急情况下的行政权有别于紧急状态中的行政权，同时紧急情况下的行政权亦不同于一般的行政权。以下主要在其特征方面分析紧急情况下的行政权的独特性。

（一）紧急情况下的行政权具有集中性

集中性表现在两个层面：从行政权内部来讲，各行政职能部门会缩减或融合为一个应急部门，并受其管理;从国家权力来讲，紧急情况下的行政权的集中性表现在立法权、行政权、司法权部门或全部归于行政部门集中行使。现代世界各国的权力配置在横向上有立法权、司法权、行政权;在垂直方向上，根據国家政体不同，大体上国家权力分为中央机关的权力和地方机关的权力，各机关之间也是分工负责，互相监督、相互合作。与其他社会组织相比，行政机关在信息及资源占有的优越性决定了在突发事件发生时，政府是应急的核心主体。在突发状态下，公民自由、社会秩序、行政法治依次受到不同程度的损害，原有的行政法治的权力配置模式不能有效保护公民自由和社会秩序，甚至此时为了社会秩序，公民自由还要适度地克减。

（二）紧急情况下的行政权具有扩张性

行政应急的主体、范围、行为程度、行使程序等方面与一般行政权不同。

1.紧急情况下的行政权的强制性程度更强

紧急情况行政权这种权力存在的目的就在于使国家摆脱危机状态，重新恢复正常状态，避免国家的秩序混乱甚或解体。因此此权是与正常状态下的国家权力相对的，由于消灭危机必须尽快，而危机的发生也往往已经造成国家机能的破坏。

2.紧急情况行政权的主体范围更广

在突发状态下，行政主体的范围可以包括国家、行政机关、被法律授权的社会组织，而且在今后发展中社会组织在应急中的作用会越来越重要。

3.紧急情况行政权自由裁量更大

由于突发事件的危害性、不确定性、复杂性致使紧急处理时会面对更多不确定法律概念，因此与其他行政权相比，紧急情况行政权享有更大的自由裁量范围。

4.行政紧急应急程序的简易性

行政程序的价值包括为公开、公正、公平，行政程序必须遵循的原则之一即正当法律程序原则，现代行政中为体现行政行为的民主性，听证制度等发挥了重要的作用，这是常规状态下行政程序向正义倾斜的结果。在突发状态下，正义固然重要，但效率是行政应急程序的首要价值。因此，行政紧急应急程序去繁求简以求快速有效。

5.紧急情况行政权时效性

紧急情况行政权的目的是尽快将非常状态转为常规状态下，因此为防止公众对政府行政紧急应急行为实效性与公益性的质疑而丧失公信力，各国政府都会有行政应急权的时间效力的规定。

四、结语

紧急情况行政权作为特殊的行政权，也是极为重要的行政权之一。其特殊性主要表现在其为了恢复社会常态，这使得其必然拥有的较大程度的行政自由裁量权，以及对公民的合法权益必然的损害。目前，我国对紧急突发状况体制的研究已经取得了成效，为其体制的完善提供了众多理论支撑。紧急情况行政权的配置上应继续将重心下移，充分发挥部门和地方的应急能力，目前我国紧急情况行政权的监督机制并未建立，这应该是今后发展的重点。有权力必有监督，这是保护公民权利之目的使然，否则，再完美的制度也是不完美的。

[ 注 释 ]

①高家伟.论行政职权[J].行政法学研究，1996：11-17.

②例如美国宪法第2条第1节规定行政权属于总统，但对行政权的意义没有说明，第2节、第3节列举总统具任命官员权、缔结条约权、军队统帅权等.应当说，美国宪法规定的是美国总统的权力，而非完整意义上的行政权。和美国宪法的规定相比，日本宪法规定的行政权较为宽泛，而且主要是按照行政事权的内容来规定的.

[ 参 考 文 献 ]

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