中国开放大学外部质量保证的政策法规现状及分析

2019-05-13张芳霞

法制博览 2019年3期

摘要：质量是开放大学的生存之本。开放大学必须高度重视并不断加强其质量保证问题，政策法规是质量保证的外部环境之一，但是通过分析中国开放大学发展过程中的相关政策法规的情况，可以发现其中存在不少问题，只有针对问题建立完善政策法规机制才能真正落实质量保证措施。

关键词：开放大学;外部质量保证;政策法规

中图分类号：G724.82文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0009-04

作者简介：张芳霞（1972-），女，汉族，北京开放大学怀柔分校，副教授，法学专业，研究方向：法律史。

质量是开放大学的生命线和灵魂，是开放大学的生存之本。在中国建设学习型社会的过程中，承担重要使命的开放大学必须解决这样一个问题：数量和质量的关系。因此，必须高度重视并不断加强其质量保证问题。

开放大学的教育质量保证制度包括内部质量保证制度和外部质量保证制度两部分。开放大学要对自己的内部质量保证制度负责，但是保证与促进开放大学教育质量不仅仅是开放大学的责任和义务，其他主体例如政府、评估机构等对开放大学教育质量也需要进行必要的外部保证，为其教育质量的提高创造良好的外部条件，这是保证与促进开放大学事业顺利发展的有效途径，也是一种必然的选择。在开放大学的发展过程中，外部环境中很多因素都会影响到教育质量的高低，其中关于开放大学外部质量保证的国家与地方政策法规①是规范或引导开放教育改革与发展的一个重要的、甚至是起决定性作用的因素。

改革开放以来，开放大学迎来了前所未有的发展机遇，取得了巨大的成就，这与政府的关注和有关政策法规的出臺密不可分。但是，从2012年开始，随着开放大学转型和建设的深化，一些问题和矛盾也随之出现。由于相关的政策法规发展滞后和不完善，给开放大学的依法治校和管理带来困难，影响其发展步伐。在这个法制逐渐健全的社会，在依法治国已经成为党和国家重大决策的时候，开放大学渴望和呼唤更加完善、严密、操作性强的新政策及法规的出台，以保证其教学质量。

一、中国开放大学外部质量保证政策法规的发展历程

伴随着开放大学的发展，相关政策法规经历了三个发展阶段。

（一）政策缓慢发展的阶段

“这个阶段正处于我国远程教育发展的第二代——广播电视时代，即以录音、录像、广播、电视为主要媒介并不放弃函授教育的远程教育模式”②。

为了解决当时各行各业急需人才的问题，邓小平在1978年指出“要制定发展电视、广播等现代化教育手段的措施，这是多快好省地发展我国教育事业的重要途径，必须引起充分重视”③。根据这个决策“以电大教育为主的远程教育迅速崛起，形成了一个从中央到地方能够覆盖全国、结构严密、模式新颖的强大教学系统”④。

与当时发展的速度和规模相比，相关政策法规呈现出出台相对滞后和不完善的特点。主要包括：一个是批准电大建立的相关事宜的《关于筹办电视大学的请求报告》（1978年）;第二个是规定电大的性质与任务的《广播电视大学暂行规定》（1988年），这是当时指导电大办学的基本法律依据⑤。第三个是《中国教育改革和发展纲要》（1993年），主要内容是提出：“积极发展广播电视教育和学校电化教学，推广运用现代化教学手段，要抓好教育卫星电视接收和播放网点的建设，到本世纪末.基本建成全国电教网络，覆盖大多数乡镇和边远地区”⑥。可以看出这一时期，关于开放大学的政策法规非常少，内容也比较笼统，仅有的这几个政策法规对教育教学质量保证基本没提到。

（二）政策法规大力推进的阶段

这一阶段从1994年开始到“人才培养模式改革和开放教育试点”的总结性评估，开放大学走出了一条基本适应我国国情的、并具有自己特色的发展道路。“广播电视大学系统培养出了950多万本专科毕业生，对于推进我国高等教育大众化、促进教育公平、提升国民素质做出了自己应有的、巨大的贡献”⑦。

和第一阶段相比，政策法规增加了不少，大约有十部⑧。主要涉及了国家对包括电大在内的远程开放教育的支持。其中《教育法》从国家立法的高度确定了“优先发展卫星电视教育和其他现代化教学手段的大政方针”⑨。《高等教育法》规定：“高等教育包括学历教育和非学历教育，高等教育采用全日制和非全日制教育形式，国家支持采用广播、电视、函授及其他远程教育方式实施高等教育。”⑩“这是第一次在法律层面上提到‘远程教育，并且从国家立法高度确定了‘国家支持的方针”○11，这为电大的发展创造了新契机。《面向21世纪教育振兴行动计划》正式提出实施“现代远程教育工程”，它的实施为发展开放大学，构建终身学习体系起了推波助澜的重要作用。在这个框架下，教育部启动了《中央电大人才培养模式改革和开放教育试点项目》以及该项目研究的工作实施意见。

（三）政策法规调整创新的阶段

人才培养模式改革和开放教育试点项目开展以来，顺利地通过了初期评估和总结性评估，随着形势的发展，试点项目不断进行调整。2010年《教育规划纲要》明确提出要“办好开放大学”，适应形势的发展需要，广播电视大学大胆进行改革创新，成功实现战略转型，2012年6月21日，教育部正式下发文件，批准在中央广播电视大学的基础上建立国家开放大学○12。2012年7月31日三所开放大学的成立和揭牌，从此“我国的远程开放教育站在了新的历史起点”○13。但是在发展的同时许多问题也逐渐显露出来，由于相关法规不健全、有关制度缺失，导致各地在很多方面尤其是教学质量的问题受到社会的诟病。

这一时期的政策法规明显具有针对问题采取的措施的特点，主要有十三部○14，主要涉及在实施过程中网络教育中出现的一些现实问题而采取的改进或者纠正措施。其中2000年，教育部颁布的《教育网站和网校暂行管理办法》以及几点意见为建立新的网络教育格局提供了保证。2002年教育部颁布的两个意见，为了确保网络教育的质量，从招生工作、教学过程和制度管理以及考试管理等方面做出了规定，提出了更明确的意见。针对社会对网络教育质量的质疑，为了提高办学质量和社会声誉，教育部在2004年下发通知，对七门公共课实行全国统一考试。2006年，教育部下发试点项目总结性评估工作的通知，为开放大学持续健康发展起到了促进作用。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确要求，“大力发展现代远程教育”，“创新网络教学模式，开展高质量高水平远程学历教育”，“办好开放大学”○15等。

可以看出，不同时期出台的政策法规是适应当时的我国经济发展的需要，不同时期的政策法规调整对开放大学的健康发展和教育教学质量的提高起到了及时而有效指导和规范作用。

二、开放大学外部质量保证政策法规存在的问题

在相关政策法规的推动与支持下，开放大学获得了蓬勃发展的机会。但是，从2012年开放大学成立后的发展需求看，教育质量保证的政策法规尚在初步发展时期，相关政策法规存在很多急需解决的问题。

（一）“以人为本”的教育理念有待进一步加强，法治意识相对薄弱

现行开放大学外部质量保证的政策法规还没有完全体现“以人为本”的理念。例如开放大学在办学自主权方面有七项权利，但缺乏相应的政策的指导和法规的约束;将教师和学生放在一个被管理者的位置进行规范，教师主体和学生主体地位难以体现等等。

法律规范的实施目前出现了法律和现实两张皮的现象，一些政策法规建立后，执行起来比较困难，人们习惯于从法律之外寻找答案。例如在开放大学法政过程中，一些管理者和老师的教育教学手段行政化，不能从依法管理的角度出发;很多学生针对考试严的问题进行“罢考”等现象屡见不鲜，说明相关利益主体对于开放大学进行依法治理的意识相对薄弱。

（二）外部质量保证的配套立法严重滞后，政策法规内容不健全

政策的支持和法律的规范化是一个国家各项事业包括开放大学在内得以发展和改善的前提，这是早已被西方国家证实的事实。但是在我国，现阶段开放大学外部教育质量保證相关方面的实践活动比较超前，而政策法规的建设比较滞后，不能满足现阶段开放大学发展的客观需求。在法规建设方面，针对开放大学外部教育质量保证的政策法规还没有专门的法律，距离一个完整的法律体系更是有很大的距离。没有完善而严密的法规制度，全面实施开放大学教育质量的保证就缺乏相应的法律效力。

（三）现有的政策法规层次较低，政策法规涉及的范围狭小

目前专门针对开放大学的只有一部教育部门规章，即1988年制定的《广播电视大学暂行规定》，其他的都是“各级政府及其教育行政部门的行政规章和文件决定，以及众多的通知、会议纪要、意见等”○16政策性意见和指导方针。这些政策法规不仅法律地位低，而且内容只涉及学历教育、继续教育的部分问题，不涉及其他领域。效力和内容都难以满足蓬勃发展的开放大学的实践需要，和范围广泛的全民终身教育实践也极不相称，大量政策法规的空白点，会严重阻碍开放大学教育教学质量进一步向纵深空间的发展。

（四）政策法规操作性差

当前，由于相关政策法规条文在实际操作过程中没有实施细则支持，出现许多问题。如提出专业设置要符合“社会需求旺盛”○17的理念，但是对“社会需求旺盛”没有具体解释，很多学校对这种纲要性和概括性的条文根据自己的理解甚至是“误读”进行操作，“导致各地学校以开设热门专业为主导的思潮，出现全国性的‘一窝蜂现象和专业设置的全国性偏差”○18。还有如何管理开放大学的网络教学，如何保证开放大学的教育质量等这些具体问题都是当前政策法规必须面对和解决的实际操作问题。

三、关于完善我国开放大学外部质量保证政策法规建议

要实现开放大学的远大目标，就必须要取得法律和政策上的保证，用法规制度为开放大学保驾护航，健全和完善开放大学外部质量的政策法规建设已成当务之急。

（一）树立“以人为本”、“依法治理”的法治观念

开放大学外部质量保证政策法规建设应当体现“以人为本”的理念，从关怀人的权利和利益角度出发，把它制定为制度，落实在行为上，并形成文化渗透于每一个人的意识之中。必须认识到只有树立依法治理，使法治理念渗透进每个人的意识里，相关政策法规的制定和实施才能在促进“依法治校”中发挥最大程度上的作用。

（二）重视政府宏观调整，科学制定政策法规的重要性

在开放大学发展过程中，可以明确看到政策法规的制定与开放大学的发展之间存在着相互促进、相互规范以及相互制约的关系。积极的政府支持，及时的政策法规调整可以为开放大学创造了良好的发展环境，我们必须重视政府宏观调整，科学制定政策法规的重要性。

首先要科学地制定相关的政策法规，在确保国家能在宏观上对开放大学进行调整的基础上，修订和健全相关教育法律体系，促进教育质量保证体系的科学、高效地发挥作用。其次，政府职能定位应侧重于制定教育质量宏观管理的有关政策法规，尽量减少行政上的干预，通过政策法规对教育质量给予指导和管理。最后，制定全方位的、多层面的教学质量评价指标和体系等问题。

（三）加快立法步伐，完善配套法规

决定开放大学成败和可持续发展的重要因素就是政策法制化与法规的稳定化，发展必须以法律作为基础，没有相应的法律作保证，发展就是空中楼阁。

当前，应当根据实际情况对已经出台的一些有关开放大学教育质量保证方面的政策法规进行审查、清理、修订和补充，同时，尽快制定和出台实施开放大学外部质量保证政策法规的配套法律、法规和规章，“力求形成一个内容详实、规范严谨、层次分明、上下衔接、左右协调、操作性强的有机统一的开放大学教育法律法规体系”○19，以提高开放大学教育外部质量保证水平，并就教育教学服务中出现的新问题做出积极而及时的回应。

（四）提高法规层次

要使开放大学健康、有序发展，提高政策法规的层次是必由之路。首先应当将一些政策性意见和指导方针，以及各级政府及其教育行政部门的行政规章上升为法律法规，其次，应当将不够法律级别的相关的决定、通知、会议纪要、意见等通过整理上升为行政规章。通过提升法规的层次，使政策法规成为政府对教育质量保证进行宏观管理与调控的更有效手段，使相关的经费和设施投入等得到更有力可靠的法制保证，使各级开放大学在办学过程的偏差以及一些混乱无序的发展问题更及时得到监督和纠正。

（五）政策法规内容要系统、详细，具有前瞻性

为了避免因为政策法规的笼统现象，应当联合各级教育部门和有关学者等共同努力，对于发展过程中的细节或者比较突出的问题进行研究，完善和制定出一套详细且可操作的法规规则，并严格按要求贯彻落实，避免一些开放大学出现盲目发展或是钻法律空子的现象。另外，应使相关的政策法规具有前瞻性，不能是出现了问题才出台相应的政策法规，这样才能帮助我国开放大学更快、更健康的发展。

（六）保证政策法规的一体化，加强地方立法

当前我国各地经济文化发展不平衡的局面短期内不会消失，将会在相当长一段时间持续存在，因此，在完善和制定政策法规时必须统筹兼顾原则性和灵活性。一方面，我们必须坚持原则性，出台国家层面的政策、法律以及行政法規，保证开放大学政策法规的一体化和基本方向。另一方面，我们要注意地方政策法规的灵活性。在国家统一政策法规的指导下，各级政府应制定实施细则等配套性地方法规，满足不同地区的实际需要，保证政策法规得到有效的贯彻实施。

今天，“如果单单把质量问题作为开放大学自身发展中的事情来看待，片面强调开放大学的内涵建设，政府只提供资金和政策上的支持，或全靠行政部门的管理和监控，开放大学的建设显然会缺乏发展的后劲和应有的活力。”○20为了积极健康地发展好开放大学，保证开放大学的教育质量，“一套周密、细致、操作性强、适合现代远程教育发展规律的新的政策法规的出台有着深远的影响和意义”○21。

[ 注释 ]

①鉴于目前关于本文的研究对象中尚无国家层面的立法，本文的法规主要是指国家教育部制定经国务院批准制定的一种在本部门管辖范围内有效的规范性文件，效力低于法律，一般包括条例、规则、章程、规定等法定文件的总称.

②丁新.中国远程教育发展的十大趋势和对策建议[J].中国远程教育（资讯版），2003（4）：2.

③1978年4月22日全国教育工作会议上的讲话.《邓小平文选（精装本）》[M].人民出版社，1994.10.

④唐燕儿.中国远程高等教育政策法规体系研究[D].华南师范大学博士研究生学位论文，2004.17.

⑤国家教委发布：《广播电视大学暂行规定》第1条.http： // baike. so. com/ doc/ 7656062 - 7930157. html.

⑥《中国教育改革和发展纲要》，中共中央、国务院1993年2月13日印发.中华人民共和国国务院公报，1993（04）：3.

⑦专访《从广播电视大学到国家开放大学》[N].《中国教育报》2012年7月31日第一版.

⑧主要包括：《中华人民共和国教育法》（1995年）、《中华人民共和国高等教育法》（1998年）、《关于发展我国现代远程教育的意见》（1998年），《面向21世纪教育振兴行动计划》（1999年）、《关于开展“中央电大人才培养模式改革和开放教育试点”项目研究工作的通知》（1999）、《“中央电大人才培养模式改革和开放教育试点”项目研究工作实施意见（试行）》（1999）、《关于开展“广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”评估的通知》（2000年）、《关于开展“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目中期评估工作的意见》（2001年）等.

⑨全国人民代表大会.《中华人民共和国教育法》第66条[EB/OL].http： // 202. 205. 177. 9/ edoas/ website18/ 32 / info1432. htm，2012-07-23.

⑩全国人大常委会.《中华人民共和国高等教育法》第15条.http： // www. lawtime. cn/faguizt / 150. html.

○11蔺艳娥.改革开放以来我国远程教育政策法规发展初探[J].陕西广播电视大学学报，2008（4）：10-11.

○12《教育部关于同意在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学的批复》（教发函【2012】103号.

○13刘延东.努力办好中国特色开放大学，2012年7月31日在开放大学揭牌仪式上的讲话.

○142000年7月，教育部颁布了《教育网站和网校暂行管理办法》和《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》.2002年1月，教育部于发出了《关于现代远程教育校外学习中心（点）建设和管理的原则意见》（试行），2002年颁布了《教育部关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见》（教高[2002]8号），同一年，中央广播电视大学出台了《中央广播电视大学关于加强开放教育试点教学管理提高教学质量的若干意见》（电校教[2002]25号），2004年1月份，教育部又下发了《教育部办公厅关于对现代远程教育试点高校网络教育学生部分公共课实行全国统一考试的通知》（教高厅[2004]2号），2005年颁布《教育部办公厅关于建设中央广播电视大学现代远程教育公共服务体系的通知》.2006年的11月，教育部办公厅下发了关于中央广播电视大学开展人才培养模式改革和开放教育试点项目总结性评估工作的通知（教高厅函[2006]43号），同时下发了《“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目总结性评估指标及标准》，2010年，颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，2010年10月，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发【2010】48号）颁布，2011年中央广播电视大学在深入调研、广泛听取意见的基础上，提出《国家开放大学建设方案》.2012年6月21日，下发了《教

育部关于同意在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学的批复》（教发函【2012】103号.

○15吕青云.中美远程教育政策法规体系比较研究及启示[D].山西大学，2013.28.

○16唐燕儿.中国现代远程高等教育呼唤新政策法规[J].中国远程教育，2007，5：20.

○172000年的《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展远程教育试点工作的几点意见》教高厅[2000]10号，第二部分试点学校的基本条件第6条.

○18蔺艳娥.改革开放以来我国远程教育政策法规发展初探[J].陕西广播电视大学学报，2008（4）：11.

○19李艳.开放教育教学质量保证体系建设的策略思考[J].成人教育，2012（1）：40.

○20刘永权.中国开放大学质量建设的外部环境研究[J].现代远距离教育，2012（5）：46.

○21唐燕儿.中国现代远程高等教育呼唤新政策法规[J].中国远程教育，2007，5：22.

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