法治高校建设目标体系理论及实践探索

摘 要：法治高校建设是“全面依法治国”在高等学校治理中的具体体现，关于“法治高校”的内涵在我国理论研究中没有统一的论述。本文站在“法治高校建设”的角度，以昭通学院为例探索“法治高校”的理论内涵，并从目前云南地州高校法治建设现状、存在的问题及原因入手，探讨法治高校建设应有的目标体系和实现途径，建议从决策体系、制度体系、执行体系、监督体系和校园法治文化5个方面进行改革，从而依法落实高校法治建设。

关键词：法治高校;目标体系;实现途径

中图分类号：D922.16文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0024-03

作者简介：王晓兵（1973-），男，云南威信人，昭通学院，副教授，执业律师，昭通市委、市政府法律顧问，昭通市人大内务司法工作委员会委员，研究方向：民法、高校党建。

一、“法治高校”的内涵及目标体系

（一）“法治高校”的内涵

习近平同志在十九大报告中强调，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。在全面推进依法治国的新时期，全面落实十八届四中全会关于全面推进依法治国的总目标，为“法治高校”的内涵提供重要参考。笔者认为，“法治高校”的内涵可以描述为：“高校在自主化管理过程中坚持法治原则，以法治思维和法治方式完善内部治理结构，逐步形成有科学的决策体系、完备的制度体系、严格的执行体系、健全的监督体系和先进的校园法治文化的现代化新型大学”。其主要体现在以下五个方面：一是自主化管理，在办学过程中高校应依法独立行使本校教育决策，自主组织教育教学活动;二是制度化管理，高校的办学、管理和教育教学等行为都应依据章程及相关的制度、规定展开，对学校党政权力、行政权力、学术权力和监督权力等公共权力进行制约和平衡;三是规范化管理，高校应明确管理方案和程序，规范高校管理行为;四是民主化管理，高校的重大决策和管理事务要广泛征集师生意见，实施民主管理;五是权益化管理，高校在对师生的权益保护中，要体现依法治校的管理理念，对师生的合法权益进行充分保障。

（二）“法治高校”建设的目标体系

1.科学的决策体系

在高校形成科学的决策体系，其核心即解决“权力”如何分配的问题。首先，高校的党代会和职代会是高校的最高权力机关，也是民主管理学校的重要形式。在其闭会期间，高校的权力体系基本由党委权力、行政权力、学术权力和监督权力组成。这些权力由哪些主体行使、按照什么样的程序行使、在什么样的范围内行使，便构成了高校的决策体系。

2.完善的制度体系

完善的制度体系是法治高校建设的前提，也是实现对高校党政权力、行政权力、学术权力和监督权力等公共权力进行制约和平衡的重要手段。具体来说，治理高校的各项公共权力应由高校依据明确、完备的制度体系合理运行，严格制衡各项治校权力，科学、全面的治理高校各类管理事务。

3.严格的执行体系

严格的执行体系是法治高校建设的重要保障，为进一步完善、规范执行体系，高校应切实将执行机构关进量身定做的制度铁笼，即根据制度体系明确界定高校各部门、各单位的工作职责，科学设定执行部门，规范执行程序，实行执行责任制。监督部门既要“重结果”又要“重过程”，关注执行是否高效、有质量、有效率，严格考核下达的政策是否按时、按量、按质完成。

4.健全的监督体系

高校要大力加强对规章制度的执行监督，实行“以权制权”，切实保证监督落到实处。首先必须要设立具有实际监督权力的监督机构;其次，还应扩大民主监督的范围和渠道，定期对校务进行公开，认真落实监督制度发现决策存在的问题;再次，如有有令不行、有禁不止、失职渎职等行为，要依法依纪严肃追究相关责任人的责任，督促执行部门严格依法依规行使权力、履行职责。

5.先进的法治文化

先进的法治文化体系是法治高校建设的软环境，坚持依法治校是整个高校法制化建设工程基础性的工作，也是高校自身建设改革与发展的重要法律保障，其要求高校由上至下树立和增强法治意识，形成崇尚法律、遵守法律、维护法律的良好氛围。

二、法治高校建设的现状及原因分析

改革开放以来，云南的高等教育事业取得了长足的发展，但相对于目前法治中国建设的快速推进，法治高校建设的进程仍存在着诸多不适应，不同学校的具体进展亦不尽平衡。以昭通学院为例，以《全面推进依法治校实施纲要》（以下简称《纲要》）的相关指标来参照评价地州高校法治建设现状，主要存在以下问题：

（一）机构设置不合理

2010年《国家教育中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，明确提出了要“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，因此，要完善中国特色现代大学制度，在高校的机构体系设置中便要体现“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的现代大学精神。[1]但调查表明，组织机构臃肿、部门与机构设置“政府化、行政化”、部门划分过细、机构设置过多成为云南地州高校的普遍问题。尤其对公办高校而言，其基本表现在：第一，机构设置行政化。高校机构设置基本效仿政府行政系统，设置具有明确行政级别的职能部门，在部门内部设置具有相应级别的行政领导职务;[2]第二，部门职能定位模糊。如昭通学院临时性议事机构设置频繁，易使职能部门主人翁意识弱化，出现各部门职责交叉不清，导致推诿懒政现象;三，学术权从属与行政权。高校的教学委员会、教授委员会的作用发挥不强，大多教师不实行坐班制，不能使学术研讨形成常规化、制度化，无法发挥应有的治“学”功能。

（二）制度体系不健全

自2012年《纲要》出台实施后，云南高校普遍重视学校章程和制度建设。昭通学院经批准升格为本科院校后，积极对学校办学历程中涉及的制度进行全面的清理，特别是构建了以《昭通学院章程》为龙头的制度体系，规定了关于学校办学宗旨、治理体系、师生权利义务等根本问题。但仅做到了形式上的统筹覆盖，实际工作中并没有实现以《章程》为龙头的自上而下的制度设计。主要表现在：第一，《章程》关于学校的治理体系仅罗列了各个公共权力的性质和主要职能，没有体现对党政权力、行政权力、学术权力、监督权力间的制约与平衡;第二，昭通学院实行校院两级分级管理制度，但制度设计中并没有校院两级层面关于制度制定权限、程序、效力和适用等问题的明确规定，以至于实际工作中存在诸多制度空白或制度冲突问题，如二级学院、部门制度间的横向冲突，二级学院、部门制度与学校制度的纵向冲突，后拟定制度与先拟定制度的冲突等;第三，制度缺乏可操作性。制定部门大多闭门造车或为了应付检查临时设计，制定过程缺乏可行性研究或脱离实际，以至于制度形同虚设。

（三）执行力不强，缺乏有力的监督体系

我国自开始注重法治以来，出台了很多有关高校法治教育的政策，但实效性却不强。其一方面是因为大多政策并未能转化为法律法规，其背后没有强大的国家强制力作为执行保障，有些高校就会懈怠贯彻执行这些政策，而且即使上升到法律层面的，其中也很少会规定有关执行不力的惩戒方式与内容;另一方面，缺乏有效的监督体系。高校的监督形式可分为党内监督和行政监督，监督的事项、程序和结果等一般是流于形式。如昭通学院的督查督办制度，主要针对学校重要工作会议做出的决议、决定及重要工作部署、师生员工反映强烈的热点、难点问题、来文等进行督查、督办。但由于一些部门对推进依法治校认识还不到位，并未按要求把辦文情况及时登记上报，加之大多数会议决议事项没有明确办理时限，一些工作决策之后没有部门去落实甚至不了了之，给督查督办带来了极大的困难。

（四）法治观念淡薄

首先，大部分高校的管理者对学校师生的合法权益不够重视，管理上主要依靠政策、经验和“权力”来实施管理，甚至靠关系来管理的不良现象，忽视法律法规对管理决策中的作用;[3]其次，高校师生的法律意识薄弱。大多受“多一事不如少一事”、“一心钻研学问”的观念影响，高校师生真实用实际行动维护自身权益并不多见，如教职工大会代表往往对表决事项没有自己的见解或对法律法规呈消极意识;最后，高校对法治教育课程的设置有待加强。例如，昭通学院的法治教育主要体现在思想道德修养与法律基础这一门课，而且在教材（2018年修订版）中一共有六章内容，有关法治教育的只占了最后一章，内容主要是学习宪法、建设社会主义法治体系、履行法律义务等，很明显其中只有一些框架性的理论知识，法律基础所占的分量并不能满足大学生学习的需求。

三、“法治高校”建设的实现途径

（一）完善学校治理结构，科学定位职能

1.推进党政融合，明确部门职责。首先，要正确处理好与政治权力和行政权力之间的关系，党委应本着“权重职少”的原则，坚持“不抢事、不推事、做事实、抓大事”，使党委成为行政班子强大的后盾;[4]其次，明确学校党委、校长、学术委员会等各种机构的职责权限和工作规则、议事规则、“三重一大”决策程序等，形成科学决策机制;最后，科学定位部门职能，减少对无法定依据的临时性议事机构的设置，避免因人设事，滥设副职、虚职、闲职等现象，增强各职能部门的职能定位和角色意识。

2.转变管理观念，逐步“去行政化”。首先，高校行政部门改革可借鉴政府机构“大部制”改革的思路，对综合性管理部门可实行“一套班子、多块牌子”的机构设置模式;其次，部门职能整合可按“整合相近职能，避免职能交叉”的原则，削减可有可无的管理部门，合并可并可不并的综合管理职能部门，将高校内部治理结构基本划分为党群工作、后勤保障、教学、科研、学生工作和对外交流合作六大模块;[5]最后，改革后的职能部门应转变管理观念，形成由原来的命令式管理向提供专业性服务的办事意识，减少职能部门的行政化色彩。

3.回归学术本位，体现“学术权”优先。首先，高校应形成崇尚知识的氛围，而不是崇尚权力和地位;其次，“去行政化”意味着高校在治学科、治学术、治学风和治教学等方面实现从行政本位向学术本位的转变，[6]让教师真正成为学校的主人，真正实现教授治学;最后，应发挥学术委员会在决策中的作用，加强校院两级学术委员会建设，使学术服务于学术组织和学术人员，充分发挥学术委员会和教授委员会等学术权力组织对行政权力的制约作用。

4.推进民主建设。高校的民主管理形式分为党内民主与学校民主两个层次，高校的党员代表大会和教职工代表大会、学生代表大会都是高校师生和教职工群众行使民主权利，实行民主管理的主要形式。高校应进一步完善教职工代表大会制度和学生代表大会建设，对关系学校师生重大利益的事项进行事前评估、意见征询等，保证教职工对学校重大事项的知情权、民主监督权，充分发挥群众团体的作用。

（二）提高制度建设质量

1.加强章程建设。应明确高校《章程》的“宪法”地位，以《章程》的形式明确党委、行政、学术、监督等公权力的职责和相互制约的关系，明确校院两级管理层面关于制度制定权限、程序、效力和适用等问题，并由各部门以《章程》为基础建立健全职责范围内的工作职责、办事程序、议事规则等，形成“章程—学校基本制度—部门规章制度—单位内部管理制度”四个层面自上而下的制度体系。

2.建立规范性文件的清理机制和审核备案制度。高校应由专门的法律事务部门按照法制统一的原则，对校内规章制度进行全面审查，对与学校章程或者国家有关规定相抵触，存在横向冲突或纵向冲突的规范性文件和管理制度，要及时修改或者废止;同时，对于高校各部门新修订的规范性文件、对外签订的合同、招标文本等涉及学校权利义务的文件应由法律事务部门实行合法性审查和登记备案，保证学校各项规章制度的统一性、协调性。

（三）完善决策执行与监督机制

1.完善依法治校工作机制。首先，高校要将依法治校工作纳入整体战略部署，明确对学校领导班子、各级职能部门的工作要求，并纳入年度工作考核机制;其次，高校应当设立专门的法律事务部门负责学校法律事务的综合协调工作，并聘请律师团队作为法律顾问，协助处理学校法律事务;最后，形成有效的监督体系，如在制度设计中规定有关执行不力的惩戒方式与内容、明确办理时限等，严格按照谁决策、谁负责的原则追究责任，保证督查工作的有效推进。

2.健全校务公开制度和权利救济机制。首先，除依法应当保密或者涉及学校重大权益需要保密的事项外，学校事务应在校内公开，接受师生和社会的监督;其次，保证学校师生的基本权利，例如，如对师生作出不利决定前，应当给予师生陈述与申辩的机会，对涉及未成年学生的不利决定应告知家长等;最后，应依法依规、公平公正的处理校内纠纷，综合运用信访、调解、申诉、仲裁、司法等争议解决手段解决校内矛盾和冲突，特别注重发挥教职工代表大会、学生代表大会等基层群众组织在处理纠纷中的作用，建立公平公正的处理程序。

（四）优化校园法治环境，开展法治文化建设

1.加强对学校领导干部、教职工依法治校意识与能力的培养。首先，学校的领导干部要带头增强尊法学法守法意识，任职前进行宪法宣誓，激励和教育领导忠于法律、遵守法律、维护法律。其次，要认真开展教职工的法制宣传工作，在入职培训、部门培训中组织教职工全面学习推进依法治校工作的各项要求和新颁布的教育法规内容，统筹分工、定期考核，切实提高广大教职员工依法执教的能力和依法办事的服务意识;对专门从事法制教育教学的教师，要组织参加专门培训，提高其对法治理念、法律意识的理解与掌握程度。[7]

2.注重学生法治教育。将法治教育贯穿于学生学习、生活的始终，首先需要二级学院在学生入学、日常学习管理和毕业离校等各个过程注重对学生的法治教育，如在入学教育阶段开展学生法律知识的摸底调查、开展法律知识讲座和法律主题班会等;其次，在学生喜闻乐见的娱乐活动中融入法治教育，例如利用校园橱窗、校园广播、微信、微博等平台大力宣传法治文化，开展法律知识竞赛，举行以法律为主题的演讲比赛等;最后，积极开展“法律进课堂”活动，不仅要向学生讲授框架性的法律理论知识，还应结合案例教学，使学生在讨论互动中积极思考，将法治思维内化于心。

[ 参 考 文 献 ]

[1]邬敏懿，吴明华.教授治学与民主管理的耦合研究——对高校党委领导下的校长负责制的认识与思考[J].高等财经教育研究，2012（1）：65-69.

[2]冯伟，金劲彪.现代大学制度下高校内部管理机构优化设置的路径[J].浙江树人大学学报，2010（4）：94-97.

[3]简穗茵.浅析高校依法治校进程中产生的问题及有效对策[J].中国商界，2013（9）：54-55.

[4]郭为禄.高等教育法治的结构与变迁[M].南京：南京大学出版社，2008：305-307.

[5]刘宇文，周凯兴.依法落实高校人事自主权的现实困境与改革路径[J].湖南师范大学教育科学学报，2011（10）：38-40.

[6]郭为禄.高等教育法治的结构与变迁[M].南京：南京大学出版社，2008：354.

[7]赵德波.依法治校视阙下加快和實现职业教育现代化研究[J].中国多媒体与网络教学学报，2018（4）：11-12.