纪委监委监督的嵌入性研究

汪保安

[摘   要]“嵌入性”是新经济社会学的一个研究范式，本质在于强调事物之间的联系和影响。监督是纪委监委的首要职责。嵌入式监督具有整体性、主动性、互动性及信息化四个特征。纪委监委嵌入式监督的主体是纪委监委机关，被嵌入的对象是党组织、党员领导干部和公职人员的履职用权行为。从党纪法规、机构人员、网络信息三个维度分析纪委监委监督的嵌入机理，对提高监督质量的理论研究和实践探索具有重要指导价值。

[关键词]监督;嵌入性;纪委;监委

中图分类号： D26    文献标识码：A  文章编号：1008-410X（2019）02-0063-06

嵌入性理论是新经济社会学的基础，在经济学、社会学等多个领域被广泛研究和应用，但在纪委监委的监督理论研究中尚属空白。借助嵌入性理论，结合基层纪委监委嵌入式监督方式的实践探索，对纪委监委监督的嵌入性进行理论研究，有助于更好理解嵌入性监督的内涵、发挥作用的条件和机制，不断提升纪委监委监督的精准度和成效。

一、提高监督质效是纪委监委的新挑战

纪检监察工作是党和国家事业的重要组成部分，也是党和国家治理体系的重要组成部分。党的十九大对健全党和国家监督体系作出战略性部署，提出构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系的目标任务，纪委监委成为实现党和国家自我监督的政治机关，成为推进全面从严治党、开展反腐败斗争的重要力量。党章和宪法、监察法规定，纪委职责是监督执纪问责，监委职责是监督调查处置。各级监察委员会同党的纪律检查机关合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，履行纪检、监察两项职能，由各级纪律检查委员会对党中央或地方党委全面负责并报告工作[1]。纪委监委既管违纪、又管违法，实现了执纪与执法的内在统一，这是纪检监察机关职能职责和工作内容的重大拓展和深化，完善了具有中国特色的监督体系，是对我国政治体制、政治权力、政治关系的重大调整，是从国情出发强化对权力监督制约的重大制度创新。

监督是纪检监察工作的首要职责。《中国共产党章程》规定，党的各级纪委是党内监督专责机关，基本职责是监督、执纪、问责;《中华人民共和国监察法》规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依法履行监督、调查、处置职责。从纪委、监委的职责来看，其首要职责都是监督。纪委按照党章党规党纪开展监督，监督的对象是党组织和党员干部，监督其遵守党章党规党纪和执行党的路线方针政策等情况，核心监督任务是“加强对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督”。监委依照宪法、监察法等有关法律法规开展监督，监督的对象是所有行使公权力的公职人员，监督其遵守宪法法律法规等情况，核心监督任务是“对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”。虽然纪委监委监督的内涵、依据以及监督重点有所不同，但监督的指导思想和基本原则是相同的，都是必须把监督挺在前面，把党内监督和国家机关监督有机结合，切实用好纪律和法律两个武器，实现惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐的目标。

新时代纪检监察工作实现高质量发展的过程，必然是坚守和深化监督的过程。目前，我们党仍面临着“四大考验”和“四种危险”的重大挑战，党内政治生活不健康状况尚未得到彻底扭转，政治生态污染源尚未彻底根除，必须推动全面从严治党向纵深发展。很多案例表明，从“好同志”到“阶下囚”，往往都是从不起眼的“小问题”“小便宜”开始，思想防线逐渐松懈直至垮塌，行为慢慢失范直至脱缰，从破纪到破法，小错终成大祸，都直接与监督质量不高有关。结合新时代党和国家对纪委监委监督的目标和任务，纪检监察机关必须要把监督摆在第一位，在定位上向监督聚焦，在责任上向监督压实，在力量上向监督倾斜，依规依纪依法做好日常监督。在纪委监委的监督实践中，存在着监督不到位、监督实效不强的现象，从客观上表现为党风廉政教育的针对性不强、制度的笼子不紧不密、监督的手段措施不多不实等方面，从主观上表现为违纪违法者的党性不强、思想滑坡、存在侥幸心理等方面，同时表现为监督检查者的认识不到位、监督措施和力度不够等方面。因此，加强纪委监委监督理论研究，探索切实提高监督质量、及时精准发现问题线索的新模式，成为纪委监委创新履职方式必须认真面对的问题。

二、监督的嵌入性内涵

“嵌入性”是新经济社会学的一个研究范式，由卡尔·波兰尼在《大转型：我们时代的政治经济起源》提出，认为自发调节的市场并不存在，经济行为与社会因素密切相关，即经济行为嵌入社会关系并与非经济因素融为一体。格兰诺维特的《经济行动和社会结构：嵌入性问题》重塑了嵌入性概念，强调了社会关系对经济行为的影响，指出经济行为既表現为理性个体利益最大化选择，也受社会关系及社会结构的影响，即经济行为嵌入社会网络之中[2]。嵌入性范式的本质在于强调事物之间的联系和影响，提倡把某一事物的产生和变化植入广阔的背景中去考察，以便更深刻地把握事物的本质特征[3]。

纪委监委监督的本质要求主要体现在两个方面，一是在于发现问题，即寻找并发现潜藏于政党和公权力运行过程中的违纪违法行为，这些行为拥有企图脱离监督的冲动，追求个人利益的最大化;二是在于纠正偏差，抓早抓小，防微杜渐，规范党员干部和公职人员的行为，降低其违纪违法冲动，压缩其违纪违法空间。纪委监督的重点在于《中国共产党党内监督条例》第五条规定的内容，包括遵守党章党规、维护党中央集中统一领导、坚持民主集中制、落实全面从严治党责任、落实中央八项规定精神、坚持党的干部标准、廉洁自律秉公用权情况、完成党中央和上级党组织部署的任务情况等八个方面。监委监督的重点在于《中华人民共和国监察法》第十一条规定的内容，对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。

纪委监委监督的嵌入性是一个用于指导监督机关监督党组织、党员领导干部和公职人员履职用权行为的微观分析工具，从党组织、党员领导干部和公职人员的角度看，反映的是其履职用权行为受到所嵌入监督环境的约束，既有正式的监督制度和机制，也有非组织的社会监督。从纪委监委监督主体的角度看，反映的是纪委监委机关利用其特定的机制与策略，通过多元化的监督手段，营造符合党和国家政治要求的监督环境，对党组织、党员领导干部和公职人员的履职用权行为进行嵌入式监督，实现全面从严治党和以法反腐的价值追求和目标任务。因此，在“嵌入式监督”中，嵌入的主体是纪委监委机关，被嵌入的对象是党组织、党员领导干部和公职人员的履职用权行为。从相互关系与影响来看，一方面，纪委监委机关主动营造监督环境，将全面从严治党相关规定、机制、人员和信息嵌入到党组织、党员领导干部和公职人员的履职用权行为过程中，实现对其行为的影响和控制，这个过程可称为监督嵌入的过程;另一方面，党组织、党员领导干部和公职人员渴望获得组织的身份认同，参与党风廉政建设和考核，主动与纪委监委机关合作，自觉接受纪律法律约束，这个过程可称为监督受嵌过程。

嵌入式监督拥有四个特征：一是整体性，即通过监督要素的有机嵌入，使监督有机融入党组织、党员领导干部和公职人员的履职用权行为过程之中，而不是相互割裂的两个方面;二是主动性，即嵌入式监督是纪委监委机关履行监督职责的主动性行为，结合被动式的接受投诉和举报，提升了监督的整体合力;三是互动性，即纪委监委机关履职过程中与监督对象存在往来互动、交流渗透现象;四是信息化，即纪委监委机关通过信息化技术措施，多渠道提高被监督对象履职用权行为的信息比对、及时反馈、分析研判的能力和水平。

三、嵌入式监督的要素分析

（一）党纪法规嵌入全过程

1.纪律和法律是监督的内容和尺子。人们生活在各种各样的制度中，制度是影响人的价值取向的重要变量，既保护人的正当行为，又对人的不良行为选择发挥着刚性制约作用。制度对人的思想、态度和行为的影响，即制度的嵌入性表现在两个方面：一种是制度外在化的影响，引导或约束人的思想和行为，当某种行为受到制度的约束并将受到制度的处罚时，会被动地自我约束;另一种是制度内在化的影响，即经过教育、学习过程，把外在的制度转化为自觉的认知，不仅自觉接受和遵守，而且用来引导或约束个人的思想、态度和行为，成为其习惯性的行为准则，从而提高人的行为的可预期性。党内监督制度是指党内监督主体在监督客体的过程中所依靠的监督原则、体制和规定以及实施监督运行的体制机制，它主要是为了加强党内监督建设，由党的权威机关制定并颁布的党内有关规章、规定、条例、决定的总和，是党内监督实践经验的总结及其内在规律性的体现[4]。

2.制度供给的嵌入。治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。习近平强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。党的十八大以来，以党章为根本遵循，强化制度建设，推进标本兼治，制定修改11部重要党内法规，同时制定了纪律检查机关监督执纪工作规则，对监督者进行监督。党的十九大强调，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争，不断提高党的建设质量。《中华人民共和国监察法》是反腐败国家立法，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律，创新和完善了国家监察制度，实现了立法与改革相衔接。从基层党组织来讲，在全面从严治党的背景下，必须加强制度建设，增加制度供给，健全工作规范、严格纪律要求、完善程序管理，给监督工作提供依据和标准，才能有力保障监督取得实效。

3.制度执行的嵌入。制度始于规定，成于执行。要让制度“落地生根”，关键要提高制度的执行力。纪委监委要把握党规党纪和宪法法律“两把尺子”，这是党员干部和公职人员行使权力好与坏、是与非、对与错的“度量衡”。让纪律和法律成为党员干部和公职人员廉洁自律、秉公用权的“戒尺”，就要发挥监督的作用。必须讲认真、敢负责，坚决抵制“说情风”“打招呼”，要不怕得罪人，不当“老好人”，有效破解遇到的权力、人情关系等干扰，做到有制度必须执行、执行必须严格、违反制度必须严查，不“缩水”和“放水”，不使制度成为“稻草人”。特别是当监督发现党员干部和公职人员存在苗头性、倾向性问题或轻微违纪、违法问题时，纪检监察机关主动采取谈话提醒、批评教育、函询诫勉等方式及时遏止，防止其坠落深渊。同时，要总结分析制度执行中出现的新情况、新问题，研究出台更为科学完善的修订意见，提高制度的执行力，从深层次推动干部日常管理监督工作规范化、制度化和科学化。

（二）机构人员的嵌入全覆盖

1.领导体制的监督嵌入。《中国共产党章程》第四十五条规定了纪委双重领导体制，即在同级党委和上级纪委双重领导下开展工作的体制。《中国共产党党内监督条例》第二十六条对纪委双重领导体制作了更为明确的規定，即执纪审查工作以上级纪委领导为主，线索处置和执纪审查情况在向同级党委报告的同时向上级纪委报告，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。纪委双重领导体制既由党内法规所确定，又因其承担的职责和任务所决定。党章第四十六条规定了纪委的三项主要任务：一是维护党的章程和其他党内法规，二是检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，三是协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。前两项体现的是纪委监督执纪问责的主责任务，第三项体现的是纪委的协助任务。党委和纪委由各级党的代表大会选举产生，其权力都来源于同级党的代表大会的授予，并对同级党的代表大会负责。在党的代表大会闭会期间，就履行监督执纪问责而言，纪委“加强对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督”。在这里，纪委要对同级党委开展监督，就不能受制于同级党委，必须实行垂直领导，接受上级纪委的领导，对上级纪委负责[5]。就履行协助任务而言，纪委主要是接受同级党委的领导，当好参谋和助手，提出工作建议、协助组织协调和督促检查。

2.同级人员的监督嵌入。在同级嵌入监督中必须突出关键少数和关键环节，提高监督意识，强化责任担当，注重建立监督前置工作机制，整合监督资源，拓展监督视野。第一，在监督内容的嵌入性方面。纪委监督同级党委的重点是对决策的监督，即对领导决策、制度规定、选人用人、项目建设和经费使用等重要问题的决定、决议的监督。纪委对其下级各党组织的监督一般是对执行的监督，即监督其下各级党组织、各职能部门及其党员干部是否切实执行了党委的决定、决议，是否依法依规依纪履行职责。第二，在监督方式的嵌入性方面。在同级监督方式中，作为党委班子成员，纪委书记参加党委会议，在参与党委决策的过程中履行其监督职责，要抓住决策关键环节和重点内容。对下级组织的监督方式表现在多个方面，各基层组织略有侧重，主要包括参加会议、听取汇报、查阅资料、专项检查、专项治理、巡视巡察成果利用、职能部门监督成果利用、谈话函询、调查问题线索、抽查核实、党风廉政意见回复、考核等。第三，在监督对象的嵌入性方面。嵌入的对象是人，重在抓住以党员领导干部为主的“关键少数”。按照嵌入程度高低，對监督对象的嵌入性由弱到强可分为四个层次：开展日常性谈话;开展广泛的群众调查;加强检查考核;进行提醒、函询和诫勉。由于纪委监委工作问责和惩处性质，被监督对象总是有意识地拉大与监督者的距离，因此，纪委监委的日常谈话和深入调查能够主动地走近被监督对象，借由严管就是厚爱、筑牢预防堤坝，消除其心理戒备，搜集掌握监督对象更多“内幕”情况，促进开展调研信息的综合研判。

3.派驻机构的监督嵌入。党章第四十五条规定：“党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组。纪律检查组组长参加驻在部门党的领导组织的有关会议。”党的十八届三中全会明确，派驻机构对派出纪委机关负责，履行监督职责。纪委派驻机构是由中央纪委派出，驻在中央一级党和国家机关，履行党的纪律检查职能的常设机构，地方纪委派驻机构亦然。换句话说，派驻监督的本质是派出纪委的监督，派驻机构工作实质上是派出纪委工作的延伸，把党内监督真正覆盖到党和国家机关各个部门和单位，向全党全社会昭示了党中央全面从严治党的坚定决心。在派驻监督实践中，综合派驻逐渐显现其优势， “吃一家的饭，管几家的事”，地位相对超脱，有利于增强监督相对独立性和权威性，能够更好地聚焦主责主业，充分发挥“派”的权威和“驻”的优势[6]。分析其监督的嵌入性，应避免出现两种现象：一是“嵌不下去”，表现为派驻机构在气势上高高在上，与监督单位在人事、业务等内容和环节中出现“两张皮”现象，难以深入发现监督对象存在的问题;二是“嵌得太深”，表现为派驻机构过多参与监督单位的具体工作，俨然成为其组织中的一个机构，成为“一家人”。

4.纪检内部的嵌入监督。执纪者必先守纪，律人者必先律己。纪检监察机关承担着维护党的先进性和纯洁性的重要职责，打铁必须自身硬。纪检监察干部不是生活在真空中，并不具备天然免疫力，随着权力的增大，他们面临的诱惑考验和被“围猎”的风险，比一般党员干部要大得多，一旦出现执纪执法者违纪违法的问题，就会被放大甚至引起对改革的质疑。在纪检内部设立纪检监察干部监督机构，强化自我监督机制，与其他监督结合起来，能有效解决“谁来监督纪委”“监督者由谁监督”的普遍问题。党的十八大以来的五年间，对全国纪检系统处分1万余人，组织处理7600余人，谈话函询1.1万人，充分体现了纪检内部监督敢于刀刃向内，以“零容忍”的态度和决心坚持清理门户，严肃处理以案谋私、串通包庇、跑风漏气等突出问题，严防“灯下黑”。在嵌入式监督中，要充分发挥“自己人”同一栋楼里办公、同一个食堂吃饭的优势，着力抓好日常监督、过程监督、动态监督，把严管就是厚爱体现到日常行动上，提高自身免疫力。

（三）网络信息嵌入全天候

1.信息是实施纪委监委全天候监督的重要载体。纪委监委要创新“互联网+”新型监督方式，掌握利用好数据挖掘与云计算这个基础性战略资源，用好“大数据”，抓好“大监督”，将网络信息技术嵌入纪委监委的监督过程中，打造全面从严治党“智慧监督”平台，推进监督智能化、精准化。网络监督优点众多，主要表现为总体全方位性、监督主体多元性、监督内容多样性、监督方式简便性、影响的广泛性及时效性等。将网络信息技术嵌入纪委监委的监督过程，必须同时认识到信息技术的“双刃剑”效应，切实做到安全保密的基本功能，构建相应防护体系。在网络信息监督的嵌入性分析中，可分为三种情况：一是群众主动举报的信息，二是纪委监委主动搜索网络舆情，三是通过大数据技术将监督系统嵌入政务信息系统。

2.检举举报平台的监督嵌入。信访举报是发现问题线索的重要渠道，党的十九大做出了一个重要部署，即在全国范围内建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台，开展业务指导，实现信息共享。目前各地纪检监察机关在畅通、拓宽信访举报渠道上下功夫，充分运用互联网技术和信息化手段，优化来信、来访、电话、网络、新媒介“五位一体”举报受理平台，为群众反映问题提供便利条件，实现信访举报受理、分流、签收、反馈、监督、汇总的网络化。从嵌入性分析来看，一方面必须广泛公布举报受理平台的信息，使广大群众可以快捷地搜索到各级监督机构的官方举报平台，简便操作就可完成检举举报;另一方面必须提高处理举报的能力，快速响应群众举报，及时反馈受理、办理等情况，提高举报群众的积极性。

3.网络舆情平台的监督嵌入。舆论监督是人民当家做主的具体体现，网络舆情是网络平台上用以表达与传递各类不同情绪或意见的汇总，其中隐藏着被监督对象存在的违反中央八项规定精神问题、违纪违规问题、腐败问题和不担当不作为问题线索，需要纪检监察工作人员在互联网上搜索、寻找。网络舆情中存在“情绪举报”现象，常有侵犯他人隐私、借机报复等弊端，同时网络重复举报呈现泡沫繁荣，使网络举报的整体质量受到影响，混淆言论自由与造谣诽谤之间的关系，对党风廉政建设也具有一定的负面影响。纪委监委打造网络舆情监督平台，建设专职舆情监督队伍，完善网络监督信息管理，及时搜集掌握网络舆情动态，加强对网络及其他多种媒体上揭露曝光腐败现象与贪污行为的信息进行仔细地搜集、甄别、跟踪及调查，基于特征选择建立监督模型，把网络舆情转换为监督对象的问题线索，确保网络举报得到及时受理、核查、处理、反馈，在网络上传递党风廉政建设正能量。

4.大数据平台的监督嵌入。大数据是基础性战略信息资源，给纪委监委监督的思维模式带来深刻变革。大数据技术通过建设跨部门数据互联互通共享机制，能在海量数据中发现高概率现象，通过收集、对比、分析发现数据异常，快速获得有价值信息，挖掘隐藏其中的问题线索，使监督更加精准，减少纪检监察工作的“死角”和“盲点”。大数据解决方案拥有数据分析处理能力强、信息的可靠和安全以及高速度的优势，能够把纪检监察干部从一般的、繁琐的、沉重的簡单劳动中解放出来，把精力更多投入到需要发挥主观能动性的工作中，提升工作效能[7]。随着计算机处理能力的日益强大，获得的数据量越大，挖掘有价值的问题线索的能力就越强。从监督的嵌入性分析来看，其关键在于三个方面：一是数据同源，即打通部门信息壁垒，改变“数据烟囱”“信息孤岛”现状，实现数据共享，保证信息权威可信;二是传递同时，即将部门信息变成数据在线，全天候传播信息共享，方便进行实时动态监控;三是类型同样，即确保数据的原始性、未加工性，不但包括以文本为主的结构化数据，也包括非结构化数据，如音频、视频、图片、地理位置信息等。比如，常州市“阳光扶贫”监管系统无缝对接常州申请救助家庭经济状况核对管理系统，完成与人社、公安、房管、金融、证券等17个部门及机构的数据共享。通过该监管系统，可比对居民财产、收入、车辆等27项数据，方便确认符合条件的申请对象，筛出弄虚作假者，快速发现问题线索，发挥了大数据监督的快捷、直接、立体全面等优势[8]。

参考文献：

[1]肖  培. 推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革[J].中国纪检监察，2018，（6）.

[2]杜威漩.小农水治理对农村社会管理制度的嵌入性——以人民公社制度和“乡政村治”制度为例[J].农业现代化研究，2016，（2）.

[3]张润君，任怀玉.制度的刚性与嵌入性研究——对户籍制度改革的解读[J].甘肃行政学院学报，2006，（4）.

[4]肖光文，蔡春燕.关于党内监督制度科学化的若干思考[J].理论导刊，2017，（11）.

[5]黄晓辉.加强纪委对同级党委的监督[J].理论探索，2015，（6）.

[6]本刊记者.实现派驻监督全覆盖为深化全面从严治党提供坚强有力支撑——专访中央纪委副书记杨晓渡[J].中国纪检监察，2015，（24）.

[7]赵  文.大数据，会用还要善用[N].中国纪检监察报，2018-08-07.

[8]常州市：数据比对让“扶假贫”现原形[DB/OL].[2018-08-14].http：//www.jssjw.govc.art/2018/8/14/art_1967_127623.html.

责任编辑：杨 俊