环境公益诉讼激励机制的构造

赵美灵

摘 要：通过环境公益诉讼保护环境、解决环境问题在世界各国已经成为一种趋势。但我国的环境公益诉讼面临着立案难、取证难、胜诉难、维权成本高等问题，环境公益诉讼的正常运转需要构建良好的制度，以便发挥设立环境公益诉讼解决环境问题的初衷，同时缩短与国际社会在这方面的差距。笔者结合我国环境公益诉讼目前的基本概念、特征和现状，讨论当前我国实施环境公益诉讼的具

体设想，并提出了相应激励措施，弥补环境公益诉讼的不足。

关键词：环境公益诉讼;现状;具体设想

中图分类号：D925.1;D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）02-0209-02

一、目前关于环境公益诉讼的各种定义和特征

（一）关于环境公益诉讼的各种定义

公益诉讼是与私益诉讼相对的概念，是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，“公地悲剧”即处于无保护状态的公共利益是最容易受到侵害的。公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，而是以诉讼目的为基准界定的概念。公益诉讼在国外定义为“litigation of  the public interest”，就是說当公众利益或国家利益受到侵害时，由法律授权或委托的组织、个人代表整个社会向审判机关提起诉讼，以维护公共利益的一种诉讼制度。①关于环境公益诉讼的概念，蔡守秋教授称“环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼。”②梁慧星教授认为“公益诉讼针对的行为损害是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益，因而与起诉人没有直接利害关系的诉讼”。有人认为环境公益诉讼指的是：“为维护社会公共环境利益，任何公民、社会团体、有关国家机关等主体针对已经发生的或虽未发生但可能损害社会公共环境利益的行为，向人民法院提起的，以追究有关责任人或单位法律责任的诉讼。”③还有学者称“社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。”④

（二）环境公益诉讼的有关特征

1.环境公益诉讼提起者不同于一般的诉讼。其提起者不一定是与本案有直接利害关系的人，它包括全体公民，既可以是利益直接遭受损害的被害者，也可以是利益并未遭受直接损害，仅仅因为享受的公共利益而可能受到损害或者威胁的人。

2.环境公益诉讼设置所追求的最初和最终目的是公益性。其设立初衷是为了维护社会公众的利益，既可以是维护国家的环境利益、也可以是社会的环境利益，甚至是社会中不特定人的环境利益，遵循的是社会公平以及可持续发展。

3.环境公益诉讼的提起并不要求对环境造成的损害已经实际发生，只要有破坏环境的可能性，出现对良性的环境有可能性的威胁时，就可以提起诉讼。从此特点可知，环境公益诉讼更多的是具有预防功能。

二、环境公益诉讼的现状及激励机制构建的必要性

（一）环境公益诉讼的现状

旧《民事诉讼法》曾将起诉主体限制在与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织之中，在其修改之前，公益诉讼并不被认可。新的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”，此条款增加了提起诉讼的主体资格，但排除了个人，这样的规定使范围过于狭窄且具有很大的模糊性。这些年来，在环境公益诉讼方面，我们也进行了很多尝试，比如，有些法院设立了环境保护庭或专门的环境保护合议庭。

环境保护庭或者专门的环境保护合议庭的设立，似乎让人们看到了环境公益诉讼的春天，但是实践却是“很骨感”。新的《中华人民共和国民事诉讼法》实施以来，有关组织作为环境公益诉讼的原告曾提起过环境公益诉讼，但结果遇冷，大多结果是法院不予立案或者立案申请提交之后就不了了之。我们看到的现实是环境污染现状严重，但我们环境诉讼的现实是石沉大海。环境公益诉讼如此步履维艰的局面，值得反思。

（二）环境公益诉讼激励机制构建的必要性

首先，新的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条仅仅模糊性规定了提起诉讼的主体范围，故该条款并不是环境公益诉讼的具体制度或制度规定，而仅为环境公益诉讼制度的建立提供了原则性的指导，操作性不强。

其次，如文章前述，我国每年最后能进入环境公益诉讼具体程序的案件屈指可数。被损害的环境权益无法得到有效保护，而侵权者无需为其破坏或者污染的环境付出相应的物质或者其他代价，环境公益诉讼绝大多数难产。另外，我国传统的环境管理模式是政府的环境保护机关代表国家对环境进行全面的监督、管理，这种方式过多依赖行政保护，就会忽视其他社会力量对环境的保护作用。

最后，世界越来越趋向国际化、全球化，我国也面临着空前的竞争与挑战。很多西方国家都建立了比较完善的环境公益诉讼激励机制，但由于我们国家在环境保护的法律规定方面还存在欠缺与不足，有损我国的环境利益。

三、环境公益诉讼激励机制构建的具体设想

（一）放宽环境公益诉讼的原告范围

修订后的《民事诉讼法》将公民个人排除在作为公益主体的诉讼大门之外，但是公民是对环境是否受到污染和破环有着最直接的感受的主体，只有受到直接侵害的主体才会更加积极的采取维权的行为，所以将个人排除在提起环境公益诉讼的主体之外显然是不合适的。当然，个人作为原告有很大的局限性，所以，环保组织等专门社会团体也可作为环境公益诉讼的主体，弥补个人的不足，能使环境污染或破坏带来的损失降到最小值。我国现在更一直强调可持续发展战略，从这个意义上说，后代人也可以作为环境公益诉讼的主体。

（二）改变公益诉讼费用规则

环境公益诉讼一般訴讼请求赔偿数额巨大，诉讼费用相对一般案件受理费费用高昂，再加上取证较为困难，需要专业的知识和技术，所以这部分费用也比较高昂，故现行的诉讼费用规则不适用于该制度。可以考虑设立有关保险或者专项基金，该保险或者专项基金旨在为想提起诉讼但因经济负担而不愿提起的环境公益诉讼主体在经过基金会审查同意后为其提供部分或全部费用，以更好的维护环境公共利益。

（三）举证责任

环境公益诉讼中作为受害人的一方处于相对弱势的地位，因此“谁主张，谁举证”这一般的举证原则不应适用于环境公益诉讼，应实行举证责任倒置。因为在环境侵权案件中，受害者或者个人由于专业知识、经济能力等方面的限制，在举证方面存在劣势，甚至无法举证。在环境行政公益诉讼中，对于被诉的具体行政行为当然的应由被告行政机关承担举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。

[ 注 释 ]

①董开军，张卫平，俞灵雨.民事诉讼法修改问题研究——中国法学会民事诉讼法学研究年会论文集2011年卷[D].厦门：厦门大学出版社，2011，6：519.

②蔡守秋.论环境公益诉讼的几个问题.昆明理工大学学报（社会科学版），2009（9）.

③周立坤.我国环境公益诉讼基本问题研究[D].江西理工大学硕士论文，2009.12.

④杨莉.环境公益诉讼制度研究[D].河北大学硕士学位论文，2008.12.

[ 参 考 文 献 ]

[1]蔡守秋.论环境公益诉讼的几个问题[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2009（9）.

[2]周立坤.我国环境公益诉讼基本问题研究[D].江西理工大学硕士论文，2009.12.

[3]杨莉.环境公益诉讼制度研究[D].河北大学硕士学位论文，2008.12.

[4]Hardin，G.（1968），“The tragedy of commons”，Science 162，1243.经济说上有个公共绿地悲剧，是指如果没人管的话，那谁都会过度使用公共绿地，从而很快就把绿地糟蹋完.

[5]董开军，张卫平，俞灵雨.民事诉讼法修改问题研究——中国法学会民事诉讼法学研究年会论文集2011年卷[D].厦门：厦门大学出版社，2011.6.

[6]徐安住，甘德怀.司法创新—从个案到法理的展开[M].北京：中国检察出版社，2004.4.

[7]别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[M].北京：法律出版社，2007：23-25.