环境责任保险的赔偿探讨

陈冬梅 复旦大学风险管理与保险学系

本文为上海市教育委员会科研创新重点项目（批准号15ZS004）成果。

瑞士再保险公司从法律责任角度给出了环境损害的定义，认为环境损害包括人身伤害、财产损失、财务损失和生态损害四个组成部分。污染事故发生后，由于善后处理没有机制保障，企业应承担赔偿和恢复环境的责任往往很难落实，污染受害人不能及时获得补偿，由此引发了很多社会矛盾。这种“企业违法污染获利，环境损害大家买单”的现状仍存在，建立有效的环境污染责任保险赔偿制度就显得尤为必要。

陈冬梅，经济学博士，供职于复旦大学经济学院风险管理与保险学系。研究领域主要为风险管理与保险、保险法。入选上海“浦江人才计划”（2009年），获得上海市育才奖（2016）。

一、赔偿诉求

环境污染赔偿法律制度的核心是将损害赔偿请求权和受害人的补偿联系在一起，通常合理的赔偿请求包括：

第一，自然资源存量减少，即因自然资源的毁坏、破坏、损失或失去其用途而遭受的损害，包括评估损害的合理费用。通常是由当地政府（受托人）替下个代际的居民代为受偿。在美国多数法律要求受托人对于其管理的自然资源受到的损害进行评估，并且要制定和实施旨在修复、恢复、替代其受托管理的自然资源或获得受损害自然资源的替代物的计划。

第二，不动产或个人财产损毁。因不动产或个人财产的毁坏或其破坏引起的经济损失而遭受的损害，应由拥有或租用该财产的索赔人受偿。

第三，生活用途受害。因损失自然资源的生活用途而遭受的损害，应由使用被损毁、破坏或损失的自然资源的索赔人受偿，而不考虑资源的归属或管理。

第四，利润和赢利能力减少。相当于不动产、个人财产或自然资源的毁坏、破坏或损失造成的利润损失或赢利能力的削弱的损害，可由任何索赔人受偿。

第五，公共服务受害。清污活动期间或者之后引起的新增或者额外的公共服务(包括防火、安全等)造成的净费用损害，应由当地政府或者相关机构受偿。

二、损失确定原则

如何界定“损失”是保险界一个棘手的问题。对于保单持有者和他们的律师来说，最头痛的问题之一在于保单的期限之内，确定损害何时发生并能够让持有者利益最大化。因此，触发事件是必须在保单期限内发生的，否则超出了理赔的时限，保单持有者就无法获得赔偿。对比世界上的几种环境责任保险制度，可以看出，美国在触发条件方面堪称典范，对其他国家具有一定指导和借鉴作用（Nick Lockett，1996）。

1.实际损害原则。该原则要求在保单期限内，受害人必须具有证明自己受害的真实证据，才能够构成触发要件，进行索赔。

2.披露原则。该原则要求当一项案件涉及多个保单时，只要在保单的期限之内，均可以按照所有符合条件的保单一一进行索赔。

3.现实原则。该原则的出现，源于很多实际发生的损害常常在污染迹象出现后发生。在这种情况之下，只要发生了污染现象（未必发生损害，而且很多损害不是短期内可以看出的），就可以认定为触发事件，可以进行索赔。

4.连续触发原则。该原则假定，触发事件发生于第一次排放污染物之后连续的一段时间，直到问题被发现后，污染才被确认。在有些案例中，甚至直到污染停止，治理措施出台后，才确认污染的行为。

三、损失的评估

环境污染责任保险需要行业环境风险评估准则和污染损害认定及赔偿标准。这两项标准是推动环境污染责任保险发展的基础性工作。污染损害赔偿标准则主要用于规范损害赔偿范围，核算污染实际造成的损失。

2000年，诺贝尔经济学奖获得者Daniel L.McFadden从经济学的角度提出了三种量化环境损坏或改善其经济价值的方法，即按质论价法（Hedonic Price Method，HPM）、旅途成本法（Travel Cost Method，TCM）和偏好诱导法（Preference Elicitation Method，PEM）。其中，HPM为直接估计方法，可以通过建立实施环境措施、可测量的协变量等解释变量对价格影响的回归模型，采用普通最小二乘估计（OLS）等计量经济学方法进行研究。如果市场价格能真实反映产品或服务的稀缺特征，那么就可以使用市场价格估计环境损坏的成本或改善的效益；如果市场价格不能真实反映产品或服务的稀缺特征，那么需要采用影子价格进行调整。TCM为间接估计法，适用于某项财物的使用没有直接标价的情况。在这种情况下，可以间接通过互补品的价格加以估计。在实际中，可以通过建立间接的随机效用模型，使用模拟方法估计模型参数。PEM是一种通过询问的方式直接诱导出为实施环境措施的支付意愿的调查实验方法。通常使用的诱导方法主要有比较博弈法、投标博弈法和无费用选择法等（田国强，2002）。

Martin-Ortega等人（2011）在欧洲环境责任指南（ELD）下，探讨了基于价值等价方法在评估环境损害赔偿中的应用。其中，ELD是基于污染者赔偿原则为预防和修复环境损害建立的一种责任框架。ELD需要对各种合适的等价方法进行检验，以使其能评估需要的赔偿措施及规模，并用于弥补损害。该文献通过分析Doñana国家公园有毒物质泄漏的损害，使用非市场评估方法估计与资源损害相关的福利损失，并比较事故发生后赔偿措施的价值，进而得出实物补偿对弥补福利损失是不充分的，而环境损害导致的人类福利效应对确定赔偿修复具有相当重要的作用。当这方面信息不充分时，将导致对社会造成损失的错误判断。从一定程度上讲，这些研究有助于填补在应用价值等价方法评估损害赔偿中现有知识存在的差距。

由于环境污染或损害事件本身具有复杂性、扩散性、累积性等特点，且所涉及的损失除包括一般人身伤害、财产损失之外，还包括生态损害等，因此，如何确定生态损害标准和衡量生态损害大小是其他责任保险从未涉及的问题，这需要结合环境科学、生态学、环境经济学等其他相关学科的理论和方法开展研究。

2017年我国发布的《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》第一次将生态环境损害纳入到保险保障范围内。目前全球生态损害评估走在前沿的是美国和欧盟。美国的NRDA（Natural Resource Damage Assessment）评估方法已经非常成熟并广泛为世界其他国家所借鉴。欧盟推荐的资源等值法（REM）在其成员国广泛使用。国务院办公厅2015年12月印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》提出，从2018年开始在全国试行生态环境损害赔偿制度，并责令环保部门等负责制定生态环境损害鉴定评估技术标准体系框架、技术总纲和专项技术规范。2016年我国印发的《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》为生态环境的定损提供了参考标准。

新兴市场保险公司遇到的主要问题是缺乏保险损失数据，这将妨碍采用传统的精算方法来估算预期损失。在这种情况下，承保人可以将国外市场的经验或公共信息作为参考。比如欧盟的重大意外事故通报系统数据库（MARS）。该数据库记录了欧洲危险行业的主要事故。

采取情景模式有助于推算损失频率和损失强度及相应的预期损失。以下这些情景对解决事件有助益：（1）死亡、受伤或被疏散人数；（2）第三方财产损失金额；（3）必须关闭的企业数；（4）需要进行净化处理的土地面积；（5）事件可能存在的任何其他影响。

环境损害评估直接为赔偿数额的确定提供技术支持，其中《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》分别提出了应急处置费用、人身损害、财产损害和生态环境损害的评估范围与评估方法。《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》专门针对环境污染和生态破坏造成的生态环境损害提出了适用的评估方法，可以为保险公司定损赔偿提供依据。

过去由于缺少这些基础数据和技术标准，加之我国保险公司经营此类保险时间短、标的数量少、经验数据不足，很难依据客观的损失率制定合理的价格，在条款设计时，保险公司出于保护自身利益而确定较高价格，缩小赔偿范围，从而使保险产品吸引力降低。另一方面，企业及整个社会的风险管理观念比较落后。企业往往追求“零事故”，迎合地方政府的各项环保评级制度。为此，有的大型企业不惜投入巨资妄图掩盖事故责任的曝光。而作为政府部门，也不希望看到频繁报案暴露地方环境治理不力。这使得企业投保了环境责任险却又隐瞒事故发生，从而根本得不到赔偿，故将投保看成一种例行的任务，消极对待。

四、损害索赔主体

环境污染损害，既包括人身和财产损害，又包括对环境本身的损害，包括生态环境质量的退化以及由此带来的应急和修复等巨额费用。很多重大环境污染事件，造成的生态环境损害可能远远大于因环境污染造成的人身和财产损害。《侵权责任法》第65条规定，“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”，其中也包括了生态环境损失。

但是，我国生态环境损害索赔的主体并不明确。依照《民事诉讼法》，“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”才能作为原告起诉，依照《刑事诉讼法》，检察机关只能对“重大环境污染事故罪”（目前已经不要求构成“事故”）造成的经济损失要求判处罚金。除《海洋环境保护法》授权海洋环境监管部门对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的责任者提出损害赔偿要求外，其他生态环境污染损害赔偿的主体缺乏明确规定。

而根据国外经验，生态环境损害索赔，有的授权政府部门提出，如美国司法部；有的授权受害人在提出损害赔偿时一并提出，如雪佛龙案件。但是无论由谁提出，都需要解决两个技术难题：（1）赔偿的范围和数额如何具体确定，才能充分补偿生态环境损害；（2）赔偿方案如何设计，才能充分保护环境和受害人。解决这个问题，需要通过政府与司法部门合作，制定规则予以规范和监督。

五、损害索赔途径

解决环境损害赔偿争议的途径包括诉讼以及仲裁、调处或者调解等非诉讼方式。其中，诉讼具有程序复杂、周期漫长、成本高昂等缺点，但是也具有程序公正、结果公开、对受害人保障完善等优点。诉讼判决一旦作出，就能发挥示范作用：一是提醒企业违法成本高昂，自觉严格守法；二是指导法院审判，解决重大、复杂问题；三是劝阻被告勿拖延诉讼，使受害人得到及时充分的赔偿。

但是，近年我国发生的重特大环境污染事故，绝大多数是通过调处解决环境污染损害赔偿，而没有形成诉讼，比如都康菲石油污染案例中，就是由农业部和渔业部出面协调解决。由于缺乏震撼企业的巨额判决，使环境行政执法、司法审判、受害人救济等得不到有力支持。难以形成诉讼，除了诉讼程序固有的局限外，地方政府的不鼓励态度也是重要原因。

六、赔偿限制

对大多数环境责任保险的保单来说，都有一个赔付上限，而这个上限随着经济的发展而不断变化。上个世纪六七十年代，英国保单的赔付上限为25万英镑，目前英国环境责任保险的赔付上限则为500万英镑，这引发了保险界许多学者的争论，认为这种人为的限制阻碍了保险的作用，应当将上限定为至少5000万英镑，这种责任发生的概率很低，完全可以通过再保险稀释赔付的风险。在欧洲，其通行的做法是所有公司强制投保，超过上限的部分由联合灾难基金、保费的缴纳与行业通过杠杆等手段进行支付。

还可以选择保险公司和再保险公司向政府交保费，政府作为再保险负责超出限额的风险部分。但是政府再保险与已有的商业再保险市场相比，优势并不清晰。一个更加可行的方案是：保险公司只赔付固定的数额，政府负责之后一定数额以内的赔付，如果超过以上两者之和，则以立法决定受害者的赔偿数额。

在环境污染损害赔偿额方面，我国与国外成熟市场存在明显差距，比如我国环境处罚标准偏低，而国外重罚趋势已经形成。因此，应当强调对污染企业实施司法赔偿，以树立环境法制权威。

七、索赔期限

根据美国的“日落条款”，保单期限过后最多30年内可以获得索赔。我国在《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》第19条提出：“环境高风险企业在保险合同有效期内因污染环境造成损害，受害者在保险合同有限期届满后三年内向环境高风险企业提起环境损害赔偿请求，由环境高风险企业依法承担赔偿责任的，保险公司依法在环境污染强制责任保险责任限额内予以赔偿。