我国环境污染强制责任保险制度推行的现行障碍及法律需求

熊雪雨 上海交通大学凯原法学院

环境污染责任保险制度最早起源于20世纪80年代的美国（李华友等，2008）。我国在20世纪90年代开始出现环责险产品，但市场规模一直很小，发展受限，陷于停滞（郭莲丽等，2012）。直至2007年12月4日，在政府层面，原国家环境保护总局（2008年升格为环境保护部，现为国家生态环境部，下同）和原中国保险监督管理委员会（现同中国银行业监督管理委员会合并为中国银行保险监督管理委员会，下同）联合发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》（环发〔2007〕189号，以下简称“2007年指导意见”），环境污染责任保险制度才开始受到政府的关注并由政府主导推行。2013年1月21日，环保部和中国保监会再次联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（环发〔2013〕10号，以下简称“2013年指导意见”），规定在特定领域推进环境污染强制责任保险的试点工作。分析上述文件发布的时间间隔可知，政府对环境责任保险制度的推行较为谨慎，采取的是循序渐进、以点带面的方式，一方面希望借鉴国外有益经验引入环境污染责任保险制度，以期发挥其应有作用；另一方面又必须考虑市场反应而不能贸然推进。从实践情况来看，环境污染责任保险则长期表现出一种“叫好不叫座”的局面（竺效，2015），市场发展缓慢。而在2017年6月7日，环保部再次联合保监会发布了《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》（以下简称“管理办法”，资料来源于原保监会官网，访问日期：2018年4月17日），意图以部门规章的形式将环境污染强制责任保险制度予以确立。此外，在2017年10月18日召开的中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平总书记作报告，报告中明确提到“新时代时期要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，推进绿色发展，发展绿色金融”。而就在2018年5月7日，生态环境部审议并原则通过了《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》，这似乎进一步表明环境污染强制责任保险制度的推行势在必行。

目前，就环境责任保险而言，虽然政府层面推行的积极性空前高涨，但是否能够使其发挥预期作用仍有疑问。换言之，我国要真正推行环境污染强制责任保险制度还需要解决哪些现有障碍，在法律层面，还需要具备哪些条件。围绕上述问题，本文将根据环境污染责任保险在我国的发展现状，并结合责任保险制度的相关理论展开讨论。具体而言，本文第一节对我国环境污染责任保险制度的立法现状及发展现状进行了梳理，以期为下文具体讨论我国环境污染强制责任保险面临的现行障碍奠定基础。第二节则具体阐述了我国环境污染强制责任保险目前面临的上位法缺失障碍。第三节则结合保险基础理论，指出了我国环境污染责任保险面临的可销性障碍，重点阐述了逆向选择障碍和道德风险障碍。考虑到承保范围问题与道德风险问题之间的紧密联系，本文第四、第五部分则分别探讨了生态环境损害和渐进性式环境污染损害纳入承保范围的问题。第六节是本文的结论部分，对我国环境污染责任强制责任保险推行的现行障碍及法律需求进行了总结。

一、我国环境污染责任保险制度立法现状及发展现状梳理

我国一开始引入环境污染责任制度时，并未规定采取“强制投保”形式，而是采取“自愿投保”的形式。直到2013年《指导意见》出台，才开始出现环境污染强制责任保险这一说法。该制度在我国经历了从自愿投保到强制投保的转变过程。

（一）我国环境污染责任保险制度立法现状梳理

正如表1所示，在中央层面，与环境污染责任保险有关的规范性法律文件主要有12部，并且大多数是由环境保护部或中国保监会发布的。环境保护部及其有关部门和中国保监会及其有关部门一共联合发布了4部规范性文件。最早的一部是由国家环境保护总局办公厅和保监会办公厅于2007年7月26日发布的《关于印发〈关于开展环境污染责任保险调研报告〉的通知》（环办〔2007〕100号，以下简称“2007年通知”），其指出：环境污染责任保险作为一项全新的制度，目前在我国还不具备全面推开的条件，应在重点行业和具备一定条件的地区先行试点。同年年底，国家环境保护总局同保监会发布了2007年《指导意见》，再次强调了环境责任保险制度的地区性试点工作。2013年，两部门又联合发布了2013年《指导意见》。不过，值得注意的是，与2007年《指导意见》不同的是，2013年《指导意见》明确规定要以强制投保的形式推进环境污染责任保险制度，进一步开展环境污染强制责任保险试点工作。然而在2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）中却未沿用2013年《指导意见》中的说法。该法第五十二条规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险。”该条在表述时的措辞是“鼓励”而不是“强制”，似乎并未对环境污染责任保险“强制模式”予以认可。而之后环境保护部和保监会在2017年6月7日发布的《管理意见（征求意见稿）》中再次强调实施“环境污染强制责任保险”制度。至此，强制责任保险形式成为我国未来环境污染责任制度推行的主基调。

▶表1 中国中央层面发布的关于环境污染责任保险的规范性文件

（二）中国环境污染责任保险制度的发展现状

如表2所示，自2007年年底《指导意见》公布后，2008年环境污染责任保险开始在部分省市进行试点，当年投保企业数量700家，环责险保费收入约占当年财产保险保费收入的0.0051%。随后几年内投保企业数量逐渐攀升，至2012年，投保企业数量增加至2000家，保费收入占比提升至0.0274%。2013年，我国开始开展强制性的环境污染责任保险试点工作，投保企业数量急剧攀升。到2014年，投保企业数量已经达到5000家，但保费收入却有所下降，占比仅为0.0097%。到了2016年，投保企业数量降为4000家，但保费收入创下历史新高，占当年财产保险保费总收入的0.0321%（郑晓，2017）。上述数据表明，环境污染责任保险的发展较为缓慢，其保费收入在财产险总收入中占比仅为0.005%～0.03%左右。此外，投保企业数量变化表明，环境污染责任保险受政策影响比较大，在政策出台后的一段时间内，投保企业数量往往会出现明显增加，但之后又会有所回落。总体而言，从2007年到2016年，我国环境污染责任保险的发展并未呈现出一种逐渐增长的蓬勃态势，反而曾经一度陷入僵局，发展状况并不理想（田辉，2014）。

而就在2017年，在国家政策一再强调要发展“绿色金融”、建设“美丽中国”的大背景下，我国环境污染责任保险再度发力，呈现增速发展。以中国人民财产保险公司（以下简称“中国人保”）为例，在2017年，仅投保中国人保环境污染责任险的企业就遍及31个省份，涉及39个行业，投保企业数量达到5726家（该部分数据来源于中国人保王玉玲在中国金融学绿色金融专业委员会2018年年会上作的报告：《2017年中国企业环境风险报告——基于环境污染责任保险视角》）。这再次表明，环境污染责任保险的发展需要政策支持，但目前具体存在哪些障碍以及在法律上需要为其创造哪些发展条件仍不明确，有待进一步研究。

二、上位法缺失的法律障碍

责任保险，又称第三者责任保险，即被保险人依法对第三者负损害赔偿责任时，由保险人负补偿责任的保险（樊启荣，2011）。我国现行《保险法》第六十五条第四款明确规定：“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。”责任保险依照其性质有任意保险与强制保险之分。一般而言，任意性的责任保险居多，但也有强制性责任保险，比如，机动车交通事故责任强制保险（以下简称“交强险”），就是一种典型的强制责任保险。

《保险法》第十一条第二款规定：“除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立。”事实上，《保险法》自1995年实施以来，共经历了2002年、2009年、2014年、2015年四次修改，但是对于强制保险类型必须由法律、行政法规予以规定的相关内容一直未发生变化。从文义解释的角度可知，强制责任保险模式的施行必须由法律或者行政法规予以明确规定，否则只能由当事人自行决定是否要予以投保或承保。以目前运行较为成熟的交强险为例，对于实行强制的机动车交通事故责任保险的规定最早出现于2003年发布的《道路交通安全法》（该法自2004年实施后，于2007年、2011年经历两次修改，但关于交强险的规定始终未发生变化）。该法第十七条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”之后，在2006年国务院专门出台了《机动车交通事故责任强制保险条例》（该条例后来分别于2012年、2016年经历了两次修改），明确规定，机动车交通事故责任的责任保险实行强制保险模式。因此，从交强险制度的推行历史来看，我国交强险制度的实施符合法律、行政法规先行规定，具有合法性基础。

▶表2 2008年以来我国环境污染责任保险的发展情况

然而，反观我国环境污染强制责任保险制度的实施和推行，似乎一直都欠缺法律、行政法规等上位法的明确规定。比如，2013年《指导意见》提出要实施环境污染强制责任保险，而2014年新修订的《环境保护法》虽然也增加了与环境污染责任保险相关的条款，但是措辞却为“国家鼓励投保环境污染责任保险”。而2017年《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》的出台则仿佛意味着有关部门要突破《环境保护法》的现有规定先行一步。但是，值得注意的是，在缺乏上位法规定的前提下，这种突破是否能够发挥积极效用尚不明朗。暂且不论该管理办法是否能够顺利出台，即使其日后能够顺利出台，也仅仅是一部部门规章，效力层级较低。而且，根据《保险法》的相关规定，通过部门规章来实施强制保险制度的行为本身同样会受到合法性质疑。

事实上，强制保险制度的推行离不开法律的明确规定。在环境污染责任领域，之所以要采取强制保险模式，主要原因是在该领域内有效的环境责任保险市场通常很难自发形成。首先，基于环境资源的公共性特点，人们往往不愿意主动承担获取公共产品所需要的支出，希望能够“搭便车”，这就导致个人最优选择与社会最优选择背道而驰，产生负外部性。强制保险制度能够在一定程度上消除这种“搭便车”的现象，使得外部不经济性内部化（竺效，2014）。其次，对于企业而言，环境责任风险具有极大的不确定性，因此，大多数企业都抱有侥幸心理而不愿投保。再则，基于环境风险的巨灾性特点，一旦环境污染损害发生，企业往往会因偿付能力不足而导致直接破产，这样一来，企业只需要在现有偿付能力范围内承担赔偿责任，而对超出其偿付能力范围的损害则可以免于赔偿。可以看出，环境风险巨灾性特点与破产制度的结合导致企业实施环境污染行为的边际成本较低，这也是导致企业投保积极性不高的一个原因。基于上述分析，我们可以发现，就环境污染责任保险而言，企图通过企业自发性投保形成有效的市场需求往往很难，所以需要政府介入，通过强制保险的模式来解决这一问题。

同时需要注意的是，通过强制模式来推行环境污染责任保险制度需要法律予以强制性的明文规定，企图通过政策性文件等效力层级较低的文件来推行恐怕难以达到强制性的效果。有研究表明，由于新修订的《环境保护法》没有设定强制投保环境污染责任保险要求，修法后颁布的其他规范性文件中，要求强制投保的比例比修订前未提及此问题时还要低（马宁，2018）。这似乎意味着，《环境保护法》第五十二条的宣示性立法不仅没有起到鼓励企业投保的作用，反而阻碍了环境污染责任保险的推行。再者，根据国外有关经验可知，对于环境污染责任保险而言，没有相关的立法，很难形成有效的市场需求。正如曾立新（2011）基于美国环境污染责任保险制度的研究所得出的结论：“美国的环保立法过程以及环境保险的发展证明，如果没有相应的环境立法，或者环境立法对于污染者的责任规定过轻、过松，不仅不利于污染防治，也不会产生对环境污染责任保险的有效需求。”此外，从我国环境污染强制责任保险制度的发展历程也可以看出，我国环境污染强制责任保险制度之所以发展受限，很大一部分原因也是由于所依据的文件层级不高，缺乏法律强制性，缺乏强制投保的法律依据，从而导致市场的投保需求未能被充分激发（竺效，2015）。

综上所述，我国环境污染强制责任保险制度推行的现有障碍之一是缺乏上位法的明确规定。没有法律明确的强制投保规定，强制保险也只能是徒有虚名，不仅会受到来自社会各方面的合法性质疑，而且其本应具有的激发市场投保需求的效用也难以实现。

三、可保性障碍——基于逆向选择和道德风险视角

理论上，一个保险产品是否能在市场上成功运行并发挥其作用，需要考虑两方面的问题：可保性和可销性。可保性指的是保险产品所针对的风险具有可保性，即保险公司可以准确地设定费率来精准地反映风险。可销性意味着必须有足够多的个人或企业愿意以覆盖保险公司赔付成本和利润的价格来购买保险产品（保罗·K.弗里曼、霍华德·昆路德，2016）。

鉴于我国已经明确规定要实行强制保险模式，因此可销性问题不再赘述。至于可保性，则需要满足两个基本条件：（1）保险公司有能力识别并尽可能量化风险；（2）保险公司有能力针对每一个客户厘定保险费率。可保性会涉及逆向选择和道德风险问题。首先，如果保险公司不能识别不同客户所存在的风险差异，那么保险公司就难以针对不同客户所存在的风险来厘定费率差异，导致的后果就是“劣币驱逐良币”的现象发生。这就意味着保险公司每次承保都是大概率要承担保险责任的交易，最后的结果就是导致保险公司不会再为市场提供这样的保险产品了。道德风险则是指，投保之后，由于风险转嫁给保险公司承担，客户反而不会注意去防范风险了，最终的结果就是保险公司赔付的概率大大增加，没有动力再去提供类似的保险产品。我国环境污染强制责任保险的推行同样面临逆向选择和道德风险问题。

（一）逆向选择障碍

解决逆向选择问题的关键在于建立一套成熟的风险评估机制，将高环境污染风险与低环境污染风险区分开来，针对不同的环境污染风险适用不同的保险费率。目前，在保险费率方面，根据2017年《管理办法（征求意见稿）》第七条的规定可知，我国环境污染强制责任保险的保险费率实行基础保险费率及其调整系数制度，而不是统一保险费率制度。这说明，保险人可以根据被保险人之间环境风险的不同来具体确定特定被保险人的保险费率。但是，在环境风险评估方面，我国已经出台的相关文件却只有三个：（1）《环境风险评估技术指南——氯碱企业环境风险等级划分方法》（环发〔2010〕8号）；（2）《环境风险评估技术指南——硫酸企业环境风险等级划分方法（试行）》（环发〔2011〕106号）；（3）《环境风险评估技术指南——粗铅冶炼企业环境风险等级划分方法（试行）》（环发〔2013〕39号）。可以看出，目前我国在环境风险评估方面还存在很多空白需要填补，未来需要进一步完善。

（二）道德风险障碍

保险作为一种风险转移机制，普遍存在道德风险问题。而在强制保险模式中，道德风险问题就更加突出。一般而言，保险产品的承保范围决定了企业转移风险的范围。承保范围太窄不利于吸引被保险人，很难激发投保需求；承保范围太宽又容易引发道德风险问题。

自环境污染责任保险制度实施以来，我国环境污染责任保险的承保范围表现出一种逐渐具体化并且逐渐扩张的趋势。在2007年《指导意见》中，关于承保范围的表述为：“现阶段环境责任保险的承保标的以突发、意外事故所造成的环境污染直接损失为主。”而在2013年《指导意见》中，该意见对环境污染强制责任保险的承保范围进行了具体化的列举，将人身伤害及财产损失、必要的施救费用、清污费用等均纳入了承保范围。相比之下，2017年发布的《管理办法（征求意见稿）》则明显对承保范围进行了扩张，其第六条规定环境污染强制责任保险的保险责任包括：第三者人身损害、第三者财产损害、生态环境损害、应急处置与清污费用。通过对相关文件中关于承保范围规定的梳理，可以发现我国环境污染强制保险的承保范围具有如下特点：（1）第三者人身损害、财产损害、应急处置清污费用等，通常都会被纳入承保范围；（2）就生态环境损害而言，一开始是不承保的，但2017年发布的《管理办法（征求意见稿）》开创性地将其纳入了责任范围；（3）一般只承保因突发性的、意外的事故造成的损失，对累积性的、渐进性的环境污染损害几乎不予承保；（4）一般只承保直接损失，间接损失不予承保。总体来讲，目前我国环境责任保险产品的承保范围要小于欧美国家（於方等，2017）。

总之，解决环境污染强制责任保险逆向选择问题的关键在于，通过完善各行业环境污染风险评估机制，使高风险的被保险人与低风险的被保险人能够在投保前予以区分，以便对其适用不同的保险费率。至于道德风险障碍，考虑到承保范围问题与道德风险障碍联系十分紧密，因此，在下文中，本文将具体着眼于承保范围方面的两大争议问题的探讨：一是生态环境损害是否应纳入承保范围；二是渐进式、累积式环境污染引起的损害是否应纳入承保范围。

四、生态环境损害纳入承保范围之探讨

正如上文所述，在2017年《管理办法（征求意见稿）》出台之前，生态环境损害一直未被纳入到环境污染责任保险的承保范围，而《管理办法》却明确规定责任范围包括生态环境损害。可以看出，对于环境污染强制责任保险而言，其承保范围是否应当包括生态环境损害本身存在争议。

生态环境损害指的是“纯粹的生态环境损害”，即没有特定受害人的，对环境本身所造成的损害。其不同于传统环境侵权中以生态环境为媒介而最终表现为特定主体的财产损失、人身损害等（竺效，2007）。在法律层面，将生态环境损害纳入环境污染责任保险的承保范围需要解决两个层面的问题：第一，基于“不赔则不保”的基本理念，在实体法领域，污染者是否需要就其环境污染行为造成的生态环境损害承担赔偿责任；第二，由于生态环境损害没有指向特定的受害人，那么在程序法领域，生态环境损害赔偿的请求应由谁去主张。因此，考虑是否应将生态环境损害纳入我国环境污染强制责任保险的承保范围，需要考察我国在实体法和程序法层面是否已经有相关规定予以配合。

在实体法层面，《环境保护法》第六十四条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”第六十五条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”此外，2015年1月6日，最高人民法院针对环境公益诉讼案件的审理出台了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“司法解释”）。该司法解释第十八条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”第二十一条规定：“原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。”从上述条文的内容可以看出，污染者需要对因其污染行为造成的生态环境损害承担责任，虽然具体的责任承担形式根据具体情况可能有所不同，但要求污染者就其造成的生态环境损害承担损害赔偿责任已是于法有据。

在程序法层面，我国法律也有相关规定。《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。《环境保护法》第五十八条也规定，对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，可以由符合以下条件的社会组织向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。可以看出，就生态环境损害而言，我国在法律上赋予了相关主体诉讼权利，因此，并不会出现因程序缺失导致实体目的落空的情形。

生态环境损害是否应当纳入承保范围也与生态环境损害的可保性相关（马宁，2018）。判断生态环境损害本身是否具有可保性主要取决于保险人能否准确预测环境自身损害的发生概率与损害程度（保罗·K.弗里曼、霍华德·昆路德，2016）。因此，判断我国是否应将生态环境保险纳入环境污染强制责任保险承保范围，需要考虑我国目前是否已经具备相应的基础设施条件来支撑保险人承保生态环境损害风险。

保险原理中的“大数法则”要求：当统计数据达到一定规模时，可以根据以往经验预测出生态环境损害发生的概率和程度。这就意味着，如果缺乏可信的统计数据，“大数法则”也就无法发挥作用（竺效，2007）。具体到我国，由于我国环境责任保险工作起步晚，发展又比较缓慢，关于环境责任保险的案例又很少，因此，长期以来，我国都缺乏相关的历史统计数据作为可保性基准（郭权，2016）。此外，由于保险公司缺乏相应专家对环境损害进行识别和评估，因此，从目前保险公司拟定的环境责任保险合同条款来看，有些保险公司仍然未将生态环境损害纳入其环境责任保险合同的承保范围。以中国平安财产保险股份有限公司于2017年12月14日公布的《平安环境污染责任保险条款》为例，该保险条款的第三条、第四条、第五条对保险责任范围进行了规定，包括第三者的人身伤亡或财产损失、清理费用、应急处置费用以及仲裁或诉讼等法律费用，却并未将生态环境损害包括进去。在中华联合财产保险股份有限公司于2017年12月19日发布的《环境污染责任保险条款》中，其第三条、第四条以及第五条同样对保险责任的承保范围作出了规定，内容与平安保险的承保范围一致，也未将生态环境损害纳入承保范围（环责险条款内容来源于中国保险行业协会官网，访问日期：2018年4月22日）。这说明，尽管政府层面要求将生态环境损害纳入承保范围的呼声很高，但只要技术层面的问题解决不了，保险企业仍然不会愿意承保生态环境损害风险。

五、渐进式、累积式环境污染引起的损害纳入承保范围之探讨

理论上，环境侵权损害可分为突发性损害和渐进性损害。有学者进一步根据发生原因及结果对“突发或渐进性污染”的概念进行了四种区分：（1）原因突发和结果突发；（2）原因突发和结果渐进；（3）原因渐进和结果突发；（4）原因渐进和结果渐进（李松，2004）。也有学者认为，对损害结果的认定不能仅从某一时间点来认定，而是应当从整个侵权过程来认定。如果事故的发生本身就具有长期性，那么应当将其认定为渐进性损害（叶宝荣，2015）。

一般而言，在突发性损害中，受害人容易确定，因果关系以及损害认定较为容易。因此，各国环境污染责任保险的承保范围中均包括突发性损害（竺效，2014）。而对于渐进性损害，由于其是环境污染经过长时间的累积而形成的致害结果，在因果关系以及损害范围认定上均较为困难。因此，对于渐进式损害是否属于环境污染责任保险的承保范围，各国立法和实践均有所不同（邓嘉詠，2018）。

从美国立法与实践进程来看，20世纪60年代以前，在专门的环境责任保险出现之前，美国大部分环境污染责任是由一般商业责任保险承保的，其范围通常不包括渐进性损害，直到1966年，才将渐进性损害与突发性损害同时纳入了责任保险承保范围。1970年，在实践中，保险公司再次恢复以前做法，在一般商业责任保险单中仅将“突然和意外（sudden and accident）”污染纳入承保范围，排除了渐进性污染（程玉，2017）。但是在Jackson Township案中，法院表达了对“突然和意外”的不同理解，其认为：虽然渐进性污染对于保险人而言是持续的、累积的，但是对于被保险人而言是“非故意和非预期”的，仍然属于突发的、意外的情形，故而应当纳入承保范围（曾立新，2011）。后来，美国保险公司又在一般商业责任保单中制定了污染绝对除外条款，排除了所有污染损害，规定无论污染损害是意外发生的还是渐进发生的，都不予承保（Bick、Thomas K.，1998）。此后，美国的环境污染损害责任一般由专门的环境污染责任保险承保，承保范围既包括突发性的损害，也包括渐进性的损害（程玉，2017）。在德国，环境污染责任保险范围起初也只限于突发性事故污染所引发的环境责任，但从1965年起，保险人开始承保渐进性的水污染损失。最后，德国对突发性污染和渐进性污染不再作区分，统一纳入承保范围（邓嘉詠，2018）。至于法国，其“污染特别保险单”的承保范围同样包括渐进式、累积式的环境污染事故导致的损害（原庆丹等，2012）。

具体到我国，2007年《指导意见》明确指出“现阶段环境责任保险的承保标的以突发、意外事故所造成的环境污染直接损失为主”，将渐进性污染所造成的损害直接排除在环境污染责任保险的承保范围之外。至于2017年发布的《管理办法（征求意见稿）》，虽然没有明确规定承保渐进性污染造成的损害，但通过对具体条文内容的分析，可以发现对于特定情况下的渐进性损害是被纳入了承保范围的。

具体而言，《管理办法（征求意见稿）》第六条第一、第二款均把造成第三者人身损害或财产损害的情形规定为：环境高风险企业因突发环境事件或者生产经营过程中污染环境导致的第三者人身损害或财产损害。将环境高风险企业因突发环境事件导致第三者人身或财产损害界定为因突发性污染导致的损害自无异议。但是，将环境高风险企业因生产经营过程中污染环境导致的第三者人身或者财产损害同样界定为因突发性污染导致的损害就存在一定的讨论空间了。需要注意到的是，第六条第三款在具体解释生态环境损害时只包括了突发环境事件导致的生态环境损害，未将企业因生产过程中污染环境的情形纳入进去。从这个角度可以看出，立法者似乎有意将突发性环境事件导致的损害与企业因生产经营过程污染环境导致的损害相区分，并且认为企业因生产经营过程中污染环境导致的第三者人身或财产损害属于承保范围，而企业因生产经营过程中污染环境导致的生态环境损害则不属于承保范围。因此，可不可以做这样一个推断：所谓的企业因生产经营过程中污染环境导致的损害包括了渐进性污染导致的损害，也就是说，依照《管理办法（征求意见稿）》的现行规定，渐进性损害是有可能被纳入承保范围中去的。

从这个意义上来说，如果未来《管理办法》能够顺利出台，似乎可以认为，我国环境污染强制责任保险的承保范围同样也是包括渐进性损害的。不过，由于渐进性环境污染时间周期跨度大，在因果关系认定上又更为复杂，将其纳入环境责任保险的承保范围容易引发更大的道德风险问题。因此，要想避免将渐进性污染纳入承保范围给环境责任保险带来的不利影响，需要完善其他相关制度予以配合。

六、结语

环境污染强制责任保险推行至今，已进入发展的攻坚阶段。但是，工欲善其事，必先利其器。要想让环境污染强制责任保险制度在我国充分发挥其制度优势，必须解决好面临的相关问题。首先，上位法的长期缺位会使环境污染强制保险制度的推行遭受合法性质疑，因此，需要尽快在立法层面作出努力。其次，回归到保险制度本身，环境污染强制责任保险作为一种保险产品，同样面临逆向选择和道德风险等可保性问题，亟待解决。解决逆向选择问题的关键在于使保险人能够事先对被保险人的环境风险进行预测评估，并且根据被保险人环境风险的高低程度来厘定保险费率。而我国目前在环境风险评估方面仍旧存在诸多空白，需要予以填补。至于道德风险问题，强制保险模式的适用本身就使环境污染责任保险中的道德风险问题更加突出，而承保范围过大更易引发被保险人道德风险情形，因此，在将生态环境损害或渐进性污染损害纳入承保范围的同时需注意完善其他相关制度予以配合，以防止道德风险问题的发生。

当然，除了制度本身的因素以外，环境污染强制责任保险的成功推行也离不开外在的激励因素，这与该保险的可销性息息相关。因此，当局者需要进一步考虑的是如何激发环境污染强制责任保险本身的市场需求，而不是仅仅简单粗暴地期望适用“强制”模式解决所有问题。或许，可以考虑，在构建绿色金融体系的大背景下，将环境污染责任保险与其他绿色金融产品联系起来，增强各种金融机制之间的互动。比如，可以将环境污染责任保险机制与绿色信贷机制联动起来，将企业投保环境污染责任保险的情况与企业获取信贷的资质和额度等挂钩。

事实上，所谓的环境污染强制责任保险，归根结底就是利用保险这一传统的金融产品进行环境风险管理，从而达到分散环境风险的目的。因此，在这个过程中，不论是可保性问题，还是可销性问题，环境风险最终能否被有效分散，关键还在于让环境污染强制责任保险成为真正意义上的保险。