关于我国保险监管发展的探究

邓修英 中央财经大学保险学院

1978年改革开放以来，我国的经济、社会、生活等各个方面都实现了飞速发展，我们每一个中国人都能真切地感受到这40年来发生的翻天覆地的变化和进步。同时，我国自1980年正式恢复国内保险业务，至今也已39年，保险业平均30%以上的年增长速度是国民收入增长的3倍以上，远远超过了国民收入9.5%左右的平均发展水平，对我国经济社会的发展起到了很好的助推作用。

改革开放以来我国保险行业取得了举世瞩目的成就，成为我国经济发展的重要组成部分。首先是保费收入，从1980年的约4.6亿元，到2018年我国保费收入已经达到3.8万亿元，增加了8364倍。其次，1980年恢复国内保险业时，我国保险资产为14.5亿元，到2018年，保险行业总资产已经达到18.33万亿元，增长了12641倍。再者，到2017年，我国从事保险业务的保险公司已有230余家，成为全球第二大保险市场；但在1980年恢复国内保险业时，我国仅有中国人民保险公司这一家国有保险公司，保险市场仅位居全球第68位。根据银保监会数据，目前，我国保险从业人员已经超过800万，而且数量还在继续上升，包括保险公司职工、保险代理人、保险经纪人等多种岗位；共有各类保险中介机构2623家。在业务品种上，从1980年只有财产保险业务，涉及货物运输险、家庭财产险以及企业财产保险等几个险种，经过不断丰富，到目前为止已经发展为拥有人身险、财产险、信用及保证保险、责任险四大类保险业务、数百类险种。2018年，我国保险深度为4.22%，即我国4.22%的国民生产总值用于保险费，比恢复国内保险业时的0.1%提高了40多倍；保险密度为2724元，即我国人均保费为2724元，比1980年的0.47元提高了5796倍。

一系列伟大成就的取得，也有赖于我国保险监管体系的发展和进步。本文从保险监管的完善、现存问题、未来发展方向等方面对改革开放以来我国保险监管的发展进行了相关总结和分析。

一、改革开放以来我国保险监管不断完善

（一）保险监管机构专业化

国内保险业正式恢复后，从1980年首先由中国人民银行负责监督管理我国保险业的发展，主要涉及对保险公司行为方面的监督管理，并且建立了相应的保险业监管机构和部门，特别是保险公司开始兴起、数量不断上升时，人民银行于1996年设立了保险司来专门实行对保险公司的审批和监管。到1998年，为更好地应对亚洲金融危机背景下对金融市场体系提出的要求，我国成立了中国保险监督管理委员会，实现了保险行业的专业化监管，同时也实现了银行与保险行业的分业监管，并且逐步探索对保险公司偿付能力监管和对公司治理监管的思路。保监会在成立后的20年里，对规范保险市场经营、稳定保险市场秩序等起到了巨大作用，是我国保险业健康、飞速发展的基础和保证。再到2018年3月，伴随着金融行业各类业务相互渗透发展的趋势，为加强金融业的综合、协调监管，弥补分业监管状态下的空白和不足，降低金融业系统性风险，银监会与保监会合并成立“银保监会”，开启了混业监管新阶段，继续对保险行业进行规范和管理，促进保险业的平稳发展。

此外，2001年我国成立了保险行业自律组织——中国保险行业协会，《保险法》在附则中规定，保险公司需加入行业协会，保险经纪人、代理机构、公估机构也均可参与，实现行业内部的服务、合作、自律等。保险的社会监督也开始发展起来，对我国保险监管体系的不断完善发挥了积极作用。

（二）保险法律法规规范化

国内保险业恢复初期至中国人民银行对保险业进行监管期间，于1983年和1985年分别颁布实施了《财产保险合同条例》和《保险企业管理暂行条例》两个部门规章，这是我国保险监管法治建设发展的新起点。1995年，我国首部《中华人民共和国保险法》正式出台，此后我国保险业的发展有了明确的法律法规监管，实现了我国保险业有法可依、依法监管的新局面。随后，中国人民银行在1996年和1997年颁布实施了《保险管理暂行规定》等三项规章制度，逐渐完善我国的保险监管法制体系。原保监会在1998年成立后，进行了不断的探索和实践，连续出台了多项指导意见和实施规定，如《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》《关于规范保险公司治理结构的指导意见》等，推动了我国保险业在市场行为监管的基础上开展保险公司的偿付能力和公司治理等方面的监管。此外，随着我国保险业快速发展，2002年以来两次修订的《保险法》、“国十条”、《机动车交通事故责任强制保险条例》《农业保险条例》等法律法规、政策制度的颁布，以及为应对国际保险市场发展趋势、提高我国保险业国际竞争力出台的“新国十条”“偿二代”等，都对保险市场、保险机构、保险从业人员起到了很好的规范和监管作用，并持续推动着我国保险法律法规体系的完善、保持保险市场环境的健康有序以及保险业的稳定发展。

（三）保险监管更加全面化

1.“三支柱”的全面监管

保险监管主要表现为保险监管机构依据《保险法》等系列法律法规，对保险行业的市场行为、偿付能力、公司治理等方面进行监管，以保证保险业发展和市场环境的健康有序。保险属于负债型企业，承担的是社会责任，是一个特殊的行业，所以对保险监管提出了更加严格的要求。改革开放带动我国保险业恢复经营，保险监管从最初的对市场行为进行监管，主要侧重于审批管理，发展到原保监会成立后加强对偿付能力的监管，再到2006年提高公司治理方面的监管，形成了“三支柱”的全面化、现代化保险监管模式。如在2018年2月，某保险集团股份有限公司在经营方面存在着严重的违法违规行为，可能导致偿付能力不足，原保监会依法行使监督职能，对其接管一年。在该公司被接管期间，接管组有序处置风险，逐步恢复其经营能力，保障保险消费者的合法权益。为巩固接管成果，2019年2月银保监会依据《保险法》规定，将该公司接管期限依法延长一年。

2.“事前、事中、事后”全流程监管

保险参与主体信息不对称以及保险监管的信息不对称，很大程度上会导致“市场乱象”，不利于保险业的可持续发展。为了改善信息不对称现象，我国保险业不断完善保险监管流程，从“注重后端监管而放松对前端监督”的模式，逐步发展到“注重事前风险预防、事中风险控制、事后保险监管相结合”的理念；并且不断加强对保险市场风险的分析和识别，开始注重从源头上发现、处理风险，从而实现了对可能存在的风险进行全方位、全流程的管理监督，有效避免之前放松源头控制、注重事后监管的监管体系下可能导致的巨大不可控风险。

3.多主体参与保险监管

我国保险监管正在不断加强监管部门与保险机构、保险消费者等多个市场主体的作用，实现多主体参与的全面保险监管。如《保险法》中明确规定，保险人在保单签订前对投保人有说明保险合同的除外责任以及各项具体内容等必要义务，投保人须对被保险人或保险标的有关情况进行如实告知，以及在保险事故发生时及时通知保险人等。这些规定可以避免保险双方当事人之间道德风险或逆向选择的发生，从而减少保险纠纷，维持良好的保险市场环境。关于保险经纪人和保险代理人的从业资格和市场行为，《保险法》也作出了相应的规定和要求。再如保险自律组织的建立，加强了社会团体对保险机构的监管。通过多元化保险主体的参与，实现了我国保险监管高效、高质量的进行。

二、我国保险监管发展中现存的问题

改革开放以来，我国保险监管在机构建设和法律法规颁布施行上，都取得了很大进步，但是，在保险业发展不平衡不充分、保险市场乱象频繁的背景下，也暴露出保险监管还不尽完善的现实。

（一）《保险法》现存缺憾

1.《保险法》目标过于宽泛

我国《保险法》第一条提到，《保险法》的制定是为了“规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进保险事业的健康发展”，即《保险法》希望实现以上五个目标。但是多目标追求不仅实现难度大，也很难做到在不同社会发展阶段分析市场状况而选择要达到的目标。再者，目前我国《保险法》侧重于对保险业的监督管理，在其他目的上发挥的作用还不明显。所以，作为我国保险业发展的主要法律依据，《保险法》的制定没有明确其主要目标以及要达到的相应效果，这影响了其更好地发挥在保险业监督和管理中的法律价值。

2.《保险法》中有关定义未明确

《保险法》第一章第六条提到，“保险业务由依照本法设立的保险公司以及法律、行政法规规定的其他保险组织经营，其他单位和个人不得经营保险业务”。此条款给出了保险专营规定，但是关于可经营保险业务的“其他保险组织”未做明确说明，关于何为“保险业务”也未给出相应定义，即对于此类组织和业务的范围及要求难以界定。如2018年出现的“互助”产品就对该条款提出了挑战，“相互宝”“京东互保”“水滴互助”等是否属于保险产品广受争议，关于相互组织是否属于保险组织也众说纷纭，难以清晰地判断。如此，对该类组织和产品也很难进行管理和监督，对于稳定良好的保险市场秩序产生不利影响。此外，关于有利于被保险人风险转嫁的产品或组织，是否应该得到保险法律制度的激励，也需要做出规范和解释。

3.《保险法》有关条款具体数额不明确

以《保险法》第六章第一百四十四条为例，规定了保险监管机构可对保险公司接管的情形：一是存在严重的偿付能力不足；二是违反《保险法》的相关规定，并且损害了社会利益，导致可能威胁或已经严重威胁到保险公司的偿付能力。该条款指出保险公司被依法接管的原因主要基于偿付能力，但是对于“不足”的数额却没有给出具体规定，那么监管部门对保险公司的接管就没有明确的数额来确定执行该条款，只是一种“择机监管”。所以，该条款内容在保险监管中发挥的作用难以客观评价，对保险公司偿付能力的限制也同样难以准确判断。在原保监会监管的20年里，关于保险公司的接管，也仅仅发生过一例，即在银保监会合并成立前一个月对前文提到的某保险集团股份有限公司进行了接管。

4.《保险法》有关内容还不够全面及切实可行

以保险公司的市场退出为例，目前还没有明确、可行的法律要求。在《保险法》第六章、第七章提到对保险公司违法行为的处罚，其中规定了导致严重不良结果的，按《保险法》吊销其经营保险业务的许可证等。但是在恢复国内保险业近40年来，出现过多起保险公司违法经营、扰乱保险市场秩序以及保险公司严重亏损等事件，但是却没有发生过对保险公司实行强制退出保险市场的案例。究其原因，除了需要耗费一定的退出成本及造成不好的社会影响，与《保险法》中缺乏相应的保险公司市场退出规定也不无关系。而这在很大程度上助长了保险公司的贪欲，不考虑不良经营的风险和后果，盲目开展业务，进而可能损害被保险人的合法利益，甚至引发社会矛盾。

（二）保险法律、行政法规等设立不完善

由前述分析可知，经过近40年的发展，我国保险法律法规、规章制度在不断地规范补充，但有待进一步完善。

1.缺少与《保险法》配套的法律

以再保险为例，其在风险分散、扩大保险公司承保能力、稳定保险公司经营等方面发挥着不可替代的作用，而我国再保险至今没有相应的专门法律进行规范和监督，只能依据《保险法》有关规定进行运行和管理。随着我国再保险市场的快速发展和业务的不断拓展，亟需对再保险建立相应的适用法律，以确保各保险公司及其开展再保业务均有法可依，而不仅仅是只依据《保险法》的有关规定。

2.保险法律法规建设尚未满足我国保险市场的需要

1980年时，我国只有财产保险业务，仅仅包括家庭财产保险等几个险种，而到目前为止已有人身险、财产险、信用及保证保险、责任险四大类保险业务上百类险种。险种的不断丰富和完善，对社会风险管理和实现居民风险保障起到了很好的决定作用。特别是关乎民生问题的巨灾保险、农业保险、责任保险、环境保险等险种的不断涌现，使保险作为风险保障工具的社会意义得到了更好的发挥。但是除了2006年和2012年颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》和《农业保险条例》，对其他险种领域的规范还不完善。以互联网保险业务为例，其迅速发展必然导致更多、更复杂风险的产生，对互联网保险领域加强管理和监督将面临困难。如何对这些保险产品和保险业务开展中存在的风险进行量化控制、稳定保险市场的正常秩序，尚未有明确的规定（由原保监会发布、2015年10月1日起施行的《互联网保险业务监管暂行办法》已过三年施行期）。所以，进一步完善我国保险监管的法律体系是我国保险市场有序发展的迫切要求。

（三）保险监管机构、自律组织与社会监督未充分发挥作用

1.保监会等监管机构的监管效果有待提高

从中国人民银行对保险的监管发展到由原保监会对保险业实行分业监管，是保险监管的历史性进步，保监会自成立后对保险监管发挥了巨大的不可替代作用，但是也存在着监管质量和监管效率不高的问题和不足。比如，保监会担任着起草、拟订保险业法律法规及政策文件，对申请设立的保险机构、保险险种进行审查审批，管理、监督保险公司的经营和行为，审查保险机构工作人员等多项责任，在多目标、多职能、多任务的背景下，保监会对保险的监管在一定程度上受到了影响，存在监管“空白”的领域，如对基层保险业的管理监督。

再以2018年度保险业处罚情况为例，在开出的1450张罚单以及2.4亿元罚款中，涉及编造费用和虚假文件等大量违法违规案例，其中包括多家实力雄厚、在保险市场中占据举足轻重地位的保险公司，这必然严重损害保险消费者的合法权益，影响保险业整体形象。由此也反映了监管机构过于注重事后监督，缺乏对违法违规行为事前预警、防范遏制的有效措施，为保险市场的有序发展、保险公司安全经营留下了很大隐患。

另外，保险监管机构工作人员存在着为谋取个人私利、贪污受贿而滥用监管权的违法乱纪现象。从已披露信息看，改革开放以来，从地方保监局到原保监会任职人员都发生过滥用职权的案例。这不仅影响了保险市场秩序，严重损害了保险当事人的利益，造成保险公司经营及业务开展的不公平竞争，影响保险业的健康发展，还对保险监管的谨慎科学态度、务实高效标准以及公正公平原则提出了挑战。所以，我国在规范、监督保险监管机构工作人员的个人行为和任职委派方面，还需要做出更大努力。

2.保险行业协会与社会公共监督发挥作用过小

综上所述，路基沉降问题是当前影响我国高速公路工程质量的主要因素，在具体施工的过程中，要加大力度进行沉降的监测和控制，选择合适的沉降监测点，对于沉降变化的数据和实际情况进行全面分析，合理预测沉降量，然后根据工程的实际情况选择合适的施工方案，且进行有效的加固处理，以全面提升路基的强度指标，避免出现严重的沉降问题而造成公路质量无法满足要求，进而可以为我国公路事业的高速发展提供基础条件，促进社会的发展和进步。

健全的保险监管体系不仅需要政府部门设立监管机构，更需要建立行业内部自律组织和社会公共监督。

我国已经成立了中国及各地方保险行业协会，在保险市场中开展行业内部的相互服务、相互监督，发挥行业自律作用，规范保险同业的市场行为，从而弥补政府监管的空缺。但是我国保险自律组织自2001年建立以来，保险行业协会的地位和价值还没有得到足够的重视，尚没有承担起应有的风险预防和监督管理职能，对于营造良好的保险市场环境也没有充分发挥作用。因此，社会对于保险行业自律组织的认知度还不高，保险相关的法律法规中对于保险自律组织的约束也不强，这在很大程度上影响了保险行业协会威信力的提升。保险自律组织在保险监管中的发展受到阻碍，给政府监管增加了压力，不利于多主体保险监管的有效实施，也不利于我国保险监管体系的完善。

保险业的飞速发展需要社会机构、社会公众行使相关的管理、监督职能，以更好、更有效地规范保险市场上各保险主体的行为，这对保险监管、保险业健康发展都有积极的意义，但是我国目前还没有对社会监管建立明确的机制和要求，社会监管的意义还不显著，其在我国监管体系中的价值需要进一步挖掘和充分体现。

（四）保险监管处理不当，违法及纠纷现象持续出现

1.保险行业违法违规行为处罚不够严厉

自银保监会合并以来，加强了对保险市场中违法违规行为的严格监督和管制，2018年共处罚78家保险公司，涉及1450张罚单和2.4亿元罚金。但是由于大多数保险机构资金雄厚，资产数额较大，现行的处罚难以对其产生制约和警示告诫作用。因此可能会导致部分保险公司“不知悔改”，继续违法违规经营保险业务，屡禁不止，进而造成我国保险市场秩序混乱。这也对其他保险公司产生消极影响，使其他保险公司纷纷效仿，以较低的处罚获取更高的违法所得，造成恶劣的市场影响。

如2018年12月，某财产保险股份有限公司深圳分公司，违反《保险法》条款，不使用按规定批准的保险条款和保险费率，监管机构对其罚款10万元；某人寿保险股份有限公司浙江分公司，违反《保险法》规定，编制及提供不真实报告及相关文件，对其处以15万元罚款。上述违法行为均严重损害了保险消费者的权益，但是对于这两家大型保险公司来说，10万元和15万元的罚款很难对其正常运营产生影响，保险公司“改正错误”的动力相对较小，因此处罚效果并不明显。

2.违法违规行为持续损害我国保险业形象

改革开放以来，我国保险业作为金融三大支柱之一的社会影响力越来越明显，但是社会形象不好的状态却一直存在。在损害保险业形象的不良行为中，保险中介占有很大比重，主要表现为提供虚假信息欺骗投保人和被保险人、故意隐瞒保险合同重大事项、未达到保险法律法规相关要求便从事保险中介业务等，涉及保险咨询人、经纪人、代理人和公证人等。根据2018年统计数据，银保监会共对302家保险中介机构的多项违规案件依法进行了处罚。

如2018年12月，某保险经纪公司在徐州开设的营业部，未经授权擅自使用微信公众平台宣传并开展保险经纪业务，收取保费约158万元；某保险经纪公司与46个非法机构违法开展保险中介业务，签订保险经纪合作协议；某保险代理公司新疆分公司，未按规定和要求对保险销售人员进行从业登记，也未建立相应的保险代理业务档案。这些不规范、不合理行为的存在，使我国保险中介市场“鱼目混珠”，正在严重危害保险业的健康和谐发展，也在持续地侵害消费者权益，导致社会群体对保险行业评价较低。针对保险中介机构的保险监管尚未落到实处。

3.保险业风险不断出现

改革开放以来我国保险监管取得了很大进步，但是也存在保险业发展不平衡、不充分以及保险市场风险频发的状况。虽然以风险为基础的“偿二代”已经颁布实施，但是还面临着风险评估、评价等诸多困难，如2015年的“万能险”事件对其提出的挑战。“万能险”快速发展使投保人的投资占36家寿险公司总保费收入的50%以上，当“高杠杆”的投资收益低于预期水平时，便会影响投保人以及保险公司利益。再如上世纪90年代高利率出售保险产品导致的过高“利差损”事件，2001—2008年之间发生的两次“投连险”事件，都是对我国保险发挥风险保障职能的冲击，对保险市场的健康发展和保险行业声誉也产生了不利影响。保险监管不力降低了对这些风险的控制能力，使得保险公司在资金运用方面和保险业务的选择上面临更大、更复杂的风险，并且又对保险监管部门依法行使监督管理职能增加障碍。

三、我国保险监管未来发展方向

针对改革开放以来我国保险监管取得的成就以及现存问题，我们要认识到保险监管的优势和不足，吸取宝贵的历史经验，明确未来保险监管应坚持的发展方向，采取相应措施，以实现保险监管带动保险业更好更强的发展。

（一）进一步完善保险监管的法律法规

1.继续改进和完善我国《保险法》

作为我国保险监管有关法律法规、行政规章的核心，《保险法》的完善是保险监管完善的前提和基础。针对《保险法》中的现存缺憾，要加快实现明确《保险法》制定和实施的目标，找准定位；丰富《保险法》内容，弥补其对于保险监管存在的空缺；对禁止及允许类条款的定义和数额范围做出规定，减少条款争议和监管漏洞，以更好地实现《保险法》对保险公司行为的规范，以及对保险监管的法律保证。

2.建立和完善与《保险法》配套的法律法规、部门规章等

要实现我国保险监管的系统化，需要建立起以《保险法》为基础的相关保险法律法规体系。完善现存保险险种和业务规范合理化发展所需要的法律、规章制度，特别是责任险、环境险、养老保险产品等关乎每个人切身利益的保险领域，通过依法监管真正实现保险风险保障的作用。对于新兴保险领域，需及时建立与保险业务配套的法律法规以适应保险市场发展的需要，避免保险监管的滞后性，特别是互联网保险业务的发展，要加强管理和监督，减少现有法律制度难以应对之风险的出现。

（二）明确和规范监管机构、自律组织与社会监督的地位及责任

1.银保监会发挥主导监管作用

银保监会作为保险监管体系中政府监管机构，应发挥其应有的核心监管作用。随着社会进步和技术发展，保险险种、产品、业务不断更替和创新，对银保监会切实履行监管职责提出了更高的要求。未来银保监会需要继续强化对保险机构的监管，杜绝监管漏洞，严格处理违法违规事件，真正实现维护被保险人及投保人的合法权益、营造良好保险市场环境的目标。此外，还需加强对银保监会工作人员及地方派出机构工作人员在管理监督工作中的规范，坚持保险监管工作的公正性和审慎性。

2.保险行业协会与社会公共监督发挥辅助监管作用

伴随着保险业的充分发展和保险监管的逐渐完善，行业自律组织和社会公共监督将发挥更大且不可或缺的作用，这是未来保险监管的必然趋势。我国保险监管应积极促进保险行业协会发展，增强其在监管体系中的地位和社会认知度，努力实现行业内部的服务及管理。发挥保险行业协会在保险监管中的自律作用，也是实现保险机构在保险市场中公平竞争的需要。此外，还应该通过提高群众的保险监督意识，提高社会监督在保险监管中的影响力。

（三）实施有效的监管处置，营造有序的保险市场环境

1.严格处理违法违规行为

针对层出不穷的保险违法违规行为，监管部门应制定详细且有明确依据的处理规定，根据险种、业务、违法条款以及损害消费者权益的程度等，做出公平适当的处罚决定，使违法经营机构明确自身错误、吸取教训、及时改正，并且对市场中同类机构起到警示作用。保险监管部门还要继续增强对违法行为的披露，公开处罚结果，做到监管透明化，努力遏制违法违规行为的频繁出现。

2.加强保险中介的监督管理

尽管部分保险中介给我国保险声誉造成了消极影响，但是保险中介在为保险人和投保人提供便利服务、促成保险业务、维护保险当事人关系等方面发挥着积极作用。在未来保险监管中，要从执业资格、职业道德素养、业务行为等方面对保险中介进行全面管理，坚持以相关法律法规条款为依据，促使其完善自身建设、加强保险服务职能，使保险中介机构在促进保险业发展和稳定保险市场秩序方面产生积极影响。

3.坚持保险的风险保障职能

保险的职能是风险保障，保险应坚持保障的本源，但是也需要开展合理、适当的投资业务，从而更好地发挥保障作用。在未来保险监管中，需杜绝保险行业中的“乱投资”现象，但也不能盲目制约保险机构的投资业务。在保险公司正常投资前提下，加强保险监管对风险的预判及控制能力，实现保险业及保险市场的稳定发展。坚持以风险为基础做好对保险公司偿付能力的监管，避免保险公司因资金运用、业务开展不当发生巨大风险并且给投保人及被保险人合法权益的实现带来威胁。

四、结语

保险业的持续健康发展、安全有序的保险市场环境的营造，离不开保险监管发挥的管理监督作用。40年的改革开放，给我国经济社会各方面带来了伟大的进步，也带领我国保险监管在监管机构专业化、保险法律法规规范化等方面实现了变革。目前我国保险业在分散社会风险、保障民生、推动经济发展等各个方面占据着重要地位。针对保险监管发展中现存的法律法规不完善、监管作用和效果未充分实现等问题，我们应抓住发展机会，明确保险监管未来发展方向，继续坚持对保险监管体系的完善和改进，使保险监管发挥更高层次的效用，为保险业更好更快的发展保驾护航。