效率视域下的公共图书馆人力资源保障体系设计研究

梁 欣a，王晓辉

(哈尔滨师范大学 a.图书馆 b.文学院，黑龙江 哈尔滨 150025)

1 效率理论与公共图书馆

以最小的投入获得最大的产出，使企业的生产效率最大化，历来是企业管理与经营活动的最终目标。作为一种公益性文化事业机构，公共图书馆以最少的资源投入努力向社会提供覆盖全社会、普遍均等的公共图书馆服务，实现社会效益的最大化，一直是公共图书馆建设的价值取向与追求目标。但在实际生活中，在技术、资金等资源配置基本相同的情况下，不同企业的生产效率却存在着很大的差异。对此，美国的经济学家弗朗兹在其著作《X效率：理论、论据和应用》中对这种现象进行了系统地阐述。他认为，一个企业尽管技术先进、资金雄厚，但并不一定富有效率，在企业中总是存在一些来历不明的低效率因素—一种单纯从资金与技术角度无法解释的企业内部低效率现象，他们认为组织因素与动机因素是其中两个至关重要的因素，这些因素影响着企业的存在状态及未来的发展。这种理论在探讨企业生产效率时更强调关注于人的因素，去关注人的心理因素与人性因素，强调人力资源在企业生产效率中的关键影响。人的心理因素、动机因素重视与研究的缺失，使得企业经营低效率的现象成为一种必然的事实。据莱宾斯坦估算，欧美国家因为人力资源相关因素所带来的低效率损失不会低于国民生产总值的5%。效率理论的提出使得众多的管理学者与行政官员在研究企业与组织管理时更加关注人力资源管理在提高企业经济效益中举足轻重的作用。

虽然效率理论主要用于研究企业的经营管理问题，但在公共图书馆中也同样存在着非常明显的低效率现象，效率理论对公共图书馆也有着积极的借鉴意义。近年来，在国家文化发展规划为代表的文化政策大框架下，公共图书馆的建设被提升到前所未有的高度，公共图书馆事业发展也得到了前所未有的重视——从中央到地方的各级地方政府采取各种积极的措施，提供各种具体的制度安排，如财政制度安排、法律法规安排，来切实将公共图书馆建设推向深入，这种重视也收到了切实成效：公共图书馆的行政运营经费大幅度增加、馆舍与硬件条件得到极大的改善、文献建设稳步推进、数字图书馆建设初具雏形、公共图书馆服务的“触角”正逐步向社会的基层延伸。但在公共图书馆表面大发展与大繁荣的背后，我们必须清醒地意识到与政府对图书馆巨大投入不相适应的是，目前公共图书馆的产出效率即总体社会效果却不容乐观，成本投入巨大但服务效率不高：庞大的馆舍、有限的资源、区别化对待读者、服务层次与水平的低下、服务手段与方式的落后、对“读者第一、服务至上”服务效益理念的漠视与弱化。以服务为代表的整体效率滞后会引发公众对公共图书馆公信力与存在价值的质疑。究竟根源，所有这些低效率现象背后都隐藏着效率理论为我们揭示的深层次原因，即如果不对公共图书馆中的人本因素进行深入的研究与思考，并创新地设计出与时代发展相适应的人力资源保障体系(包括观念体系、体制体系)，那么公共图书馆功能的完善乃至普遍均等的目标只会流于形式而无法实现。

2 我国公共图书馆人力资源保障体系现状分析

2.1 我国公共图书馆人力资源现状

笔者以《中国文化文物年鉴2017》为数据源，对我国公共图书馆人力资源现状细致地进行梳理。截至2016年12月31日，全国公共图书馆机构 3 153 个，从业人员 57 208 人。专业技术人员 41 099 人，其中正高级职称人员812人，占专业技术人员总数的2%；副高级职称人员 5 341 人，占专业技术人员总数的13%；中级职称人员 18 699 人，占专业技术人员总数的45%(见表1)。可以看出，我国公共图书馆从业人员中，正高级、副高级人员的比例偏低。

表1 2016年公共图书馆从业人员情况表

2.2 机构人与身份人之观念定位

机构人是机构主义者对公共图书馆事务参与者的设定，在机构本位主义的体制背景下，机构人将以服从公共图书馆作为自己的生存使命，从而将自己的命运交给公共图书馆。当工作者被合法地确认为机构人并以对公共图书馆的责任承诺来获得绩效评价，公共图书馆因此也必须相应地给予机构人以全面的福利回报。公共图书馆将无条件地承担起所有机构人的健康、住房、福利、子女等一系列本来应由个人与社会担当的责任。而机构人除了服从图书馆之外就可以几乎饱食终日、一劳永逸而无所用心。庞大的图书馆机构之所以人满为患、人员严重超额而公共图书馆服务提供严重不足，之所以有大量富有文化素养与职业训练的图书馆学、情报学正规毕业生而又难以挤进公共图书馆的门槛，之所以大批失去工作能力或严重缺乏工作能力的机构人仍然全酬占据着工作岗位，其最根本的原因，就是机构人与公共图书馆命运同在。

例如，截至2015年4月，湖南省常德市公共图书馆从业人员共计154人，其中男馆员51人，占总人数的34%，女馆员103人，占总人数的66%，男女比例严重失调。在年龄结构上，45岁以上人员68人，占总人数的45%；35岁以下30人，仅占总人数的20%，老龄化现象严重。特别提出的是，全市公共图书馆竟没有一个图书馆专业的全日制大学本科毕业生。从业人员的庞大和杂乱，不仅加剧了经费的困境，而且造成人浮于事，大大影响了工作效率。

身份人是官僚主义者对公共图书馆事务参与者的设定，此种设定将人引向公共图书馆内部的权力层级识别，通过权力欲刺激而激发参与公共图书馆事务的热情以获得官僚主义体制下的分配权、利益机会与社会荣誉感。而中国传统之儒家官本位文化背景对身份人的刺激，使得所有公共图书馆从业人员都致力于对馆长、书记等行政官僚与副研究馆员、研究馆员等技术官僚身份的人际竞争与博弈，致使竞争与博弈中的胜利者即使在丧失工作竞争力的情况下也依然以身份优势占据专业岗位，并获取各种形式的社会利益分配，并由此导致大批体制内的从业人员抵制人事制度改革并对公共图书馆服务中的普遍均等与以人为本等利益取向表现出居高临下的不屑一顾。

2.3 倒金字塔之人事体制结构

官僚制人事体制是计划经济时代所遗留下来的必然产物。这种体制背景下，政府在公共图书馆人力资源配置中处于绝对主导性的支配地位，领导由上级政府任命，公共图书馆从业人员一旦通过各种途径进入图书馆就成为占据终身职业位置的机构人。机构人在这些职业位置上并不会受到实质意义上的岗位绩效考评，尽管每单位年终都要求每一位馆员填写设计精良的考评表。但由于在管理体制上公共图书馆属于事业单位，从业人员端的是“铁饭碗”——绩效考评的流于形式与“退出”机制的不健全使得人事制度改革严重滞后，存在着只进不出，职务、职称聘任只上不下。分配制度实行平均主义与“级别与身份”的工资支付方式，权力越大，职称越高，薪水也就越多，“这种预算最大化的举措往往被认定要发生，而全然不顾委托人或全体读者的需要”。荣誉、薪水与社会福利等等对于机构人而言最重要的激励因素只与他们的身份与级别相联系。在身份与级别终身制的官僚制人事体系背景条件下，干好干坏一个样，干多干少一个样，干与不干一个样。因此，迟到早退，上班看报、喝茶等人浮于事与无所事事的现象在公共图书馆中十分普遍也就不足为奇，甚至还出现了编制内馆员高薪不劳而将清扫、上架等繁重性工作交给那些低薪聘来的编制外合同工，形成公共图书馆编制严重超重、分配同薪同酬、绩效考评流于形式的具有中国特色的图书馆景观。

公共图书馆人事体制又一现实景观是人力资源保障体系的结构失重矛盾。在现行的城乡二元结构及文化利益的分配机制下，人力资源从图书馆服务体系的底端大规模地撤离而向结构之上端聚集，导致大量的图书馆专业人士与服务人员集中于大中城市，使人力资源配置呈现出倒金字塔失重状态，使得大中城市机构庞大，公共图书馆人力资源保障体系重心高高在上，从而使得“走向民间”“走向大众”“走向火热的生活和斗争的第一线”的文化政策取向越来越背离初衷而转向回归城市、坚守精英、崇尚文化等级制的文化价值道路。这种倒金字塔结构不但让政府陷入大包大揽的文化行政与文化服务的巨大包袱之下，而且削弱了民间和社会基层对公共图书馆服务的体制外有效动员能力，导致公共图书馆体系结构在非稳定性存在结构中丧失了其应有的功能，更谈不上服务体系的功能与效率最大化。

3 创新人力资源保障体系制度设计

综上所述，为实现公共图书馆的功能目标，必须树立以效益为核心的构建原则，从理念、体制、结构与目标等四个方面创新人力资源保障体系制度设计。

3.1 理念上：使人力资源与身份、机构真正脱钩

理念上，要让人力资源与身份、机构真正脱钩，完成从机构人、身份人向服务人转变的人事制度理念的根本变革。服务人是服务主义者对公共图书馆事务参与者的设定。这种设定基于整个社会是一个互益的系统。服务人也就意味着图书馆从业人员机构定位、身份定位、荣誉定位与利益定位。以图书馆员为例，馆员岗位向一切申请者均等地敞开施展才华的机会，每一次入列与出列则取决于申请者所获得的读者认可程度与受欢迎程度。准入与退出机制的健全使得一切公共图书馆服务者都以服务者的身份热情而诚实地从事着具体的图书馆工作，每一个具体的服务者不管从事何种图书馆工作都是人力资源的一分子，都是以服务者身份换取社会利益分配的自由劳动力。图书馆从业人员角色转型的变化就是从机构人、身份人向服务人的变化，是人力资源在公共性理念下的管理模式转型。

3.2 体制上：突破原有人事制度框架

体制上，要突破原有人事制度框架，在编制规模、薪酬管理和绩效考评方面取得符合形势发展的实质性突破。

3.2.1 人力资源的社会化管理。人力资源的社会化管理是对机构本位主义的颠覆，实行公共图书馆的社会化管理后，机构无人，人都生活在社会化的大系统中并按其能力分配其个人福利。体制意义上的“养事不养人”使得公共图书馆的行政投入资金依法专项使用，人力资源费用的严格总量限制与公共图书馆拒绝福利支出将极大地提高了公共图书馆存在的功能实现程度，使得公共图书馆真正成为公共文化服务体系中功能到位的一环，真正实现人与机构的功能分离，并且涤清人与机构之间的一切体制性暧昧关系。

3.2.2 人力资源的合同制管理。人力资源的合同制管理是对职业官僚主义的颠覆。个人全面的合同制管理的目标是实现由身份管理向岗位管理转变，从而突破目前流于形式的“全员聘用制”。这使得进入公共图书馆中的人力资源都没有一成不变的所谓“终身职业”，而只有以年度为甄选时间单位的“择业”。这既包括行政过程中的技术官僚，同时也包括服务过程中的职业技术官僚。现行的副研究馆员、研究员将不能因为一次评定的专业技术资格而成为拥有专业职业优势的终身职业者。所有的专业岗位、职级岗位，包括馆长、部主任都会以开放的甄选姿态欢迎包括原在岗者在内的所有社会应召者。所有的应召者都必须与作为服务主体的公共图书馆签订正式的劳动合同，这是对公共图书馆标杆管理“能对改善图书馆的业绩产生极大的回报，并在降低成本的同时使得员工更加灵活地工作。”业绩指标的细化与分解，使得合同化管理取得责权利相结合的法制化治理效果——通过建立严格的岗位责任制，使全体成员明确各自的任务和职责，真正做到“各司其职、各负其责、各尽所能、分工协调、合作默契”。

3.2.3 人力资源的业绩工资管理。首先，要通过设计一套客观公正、科学的绩效评价方案，以及通过有效地设计与实施这些方案的技巧，让每一位员工都能够明确了解自己的工作现状与应达到的业绩标准之间的距离。从公共图书馆实际来说，可从“德、能、勤、绩”四个大的方面来进行考核。事先将这四个方面拟定具体的指标，指标的重点应放在专业水平与服务效果方面，力求考核客观公正，减少个人情感及其他非理性因素的影响。通过对员工一年综合绩效的评估，总结成绩，找出差距，及时发现问题，进而改进工作，起到激励作用；其次，在绩效差异可以被清楚地评价与度量、明确个体之间显著的业绩差异后，观察到的工资差异应与绩效差异建立起直接关联。管理实行成绩定效工资，把全体员工的综合绩效与年终评奖、评优直接挂钩，贯彻按能分配的原则，打破平均主义，拉开档次。做到多劳多得、不劳不得、奖勤罚懒，按岗定酬，按业绩定酬，按任务定酬。通过劳动报酬分配制度，从而将业绩工资管理的理念、工作效率的个人指标贯彻深入到图书馆每一个从业人员心中。

3.2.4 人力资源的竞争性管理

根据效率理论分析，员工的工作努力或努力程度在一定情况下与所受的竞争压力成正比，竞争压力越大越能激励人的工作理性和斗志。但在传统的管理体系下，由于竞争机制的缺失，使得图书馆机构内部缺乏应有压力，从业人员仍在传统的惯性中自由漫步。要通过建立与完善富有活力的开放性竞争机制，在严格的准入与退出机制考量下真正实现能者上、庸者下，形成服务是服务人的唯一价值取向。如此，公共图书馆建设就会进入一个图书馆自我治理的时代，在这个时代中，不仅技术、服务走向专业化，还将永远伴随着变革与角色的变迁给从业人员所施加的压力。经过人力资源的社会化管理、合同化管理、业绩工资管理，就会有图书馆行政官员与从业人员在合同责任考验下的服务热情与社会责任心，并且能够在合同总量的累加中追求公共图书馆支出效率水平的“使社会净收益最大化的水平，也就是说，在这个水平上边际收益等于边际成本”。

3.3 结构上：确立正金字塔结构

结构上，要从制度层面上真正有效地解决倒金字塔结构，使图书馆服务体系的人力资源保障体系确立起重心在下的稳定结构。首先，要在制度设计中把图书馆服务重心最大限度上向基层社区和农村乡镇倾斜，使得诸如每个基层图书馆的设置规模就以本地藏书多少、读者队伍与部门设置等实际情况为依据；其次，真正在文化发展战略层面给基层社区与农村乡镇图书馆以更大的建设自主权，使得其成为加快城乡图书馆建设步伐与扩展图书馆服务的决策者与生力军。只有这样才能形成正金字塔的稳定结构，实现图书馆服务中人力资源的重心下移，吸引更大数量的人力资源活跃于基层社区和农村乡镇，实现图书馆服务的共建共享。在此基础上，重心在下的结构还能够对庞大的图书馆服务志愿者队伍进行社会聚集，使得传统的体制外民间和基层社区力量被有效地动员并形成一种图书馆服务共同生产与服务、良性的全社会共同参与图书馆服务体系事务治理的合理结构。

3.4 目标上：实现自我实现的需要

人力资源实行人本化管理与正向激励，实现社会效益与个人自我实现需要的双赢。马斯洛的需要层次论表明，人有多种需要，但在人的不同层次需要中，对于尊重的需要是其中关键因素。上述的效率理论也表明，在公共图书馆的治理中，人力资源尤其是个人的心理因素对单个图书馆的效率发挥，乃至整个公共图书馆的总量效率累加将起到不可忽视的作用。因此，在人力资源保障体系的建设中要充分重视尊重所产生的激励力量。尊重激励主要体现在尊重他人的权利、意志和情感与人性。随着市场经济的发展与时代的进步，馆员要求参与图书馆事务的管理、追求自我发展，实现自我价值的愿望也在不断地增强。因此，在这种背景下要提高公共图书馆产出效益，实现管理目标，就不能只依靠外部规章制度等硬性强制力量来规范个体行为，更要靠在管理中充分坚持人本化原则，通过尊重个人的人格，使员工产生满足的心理体验并转化为正向激励。为引发正向激励而采取的形式不仅限于薪水、福利等物质激励，而应采取物质激励与精神激励并重的形式，通常以精神激励为主，物质激励为辅，二者的关系是辨证的统一，相互依存，缺一不可。精神激励有多种多样的表现形式，如情感激励、目标激励、情绪激励、强化激励、榜样激励和领导行为激励，例如评选先进、树立典型。

上述努力一旦成为正向激励，就会充分激发每一个人的内在潜力，焕发员工持久的工作热情和干劲，进而转化为一种强大的精神力量，鼓舞他们产生高度的责任感和强烈的事业心。使每一个人力有所用，才有所展，劳有所得，功有所奖，从而实现自我价值，同时也实现了图书馆服务体系产出效益的最大化。

通过创新地设计公共图书馆之人力资源保障体系，充分发挥市场在人才资源配置中的基础性作用，建立与完善在相应社会保障条件下的人才流动机制，引导图书馆人员合理流动，把优秀人才集聚到公共图书馆的建设中来，树立现实运作中公共图书馆科学、合理的观念与体制正向效率维度，最大化实现体系的功能目标。