生态治理中的制度比较及启发

汤玉官 刘棋滔

摘 要：长期以来，世界各国的经济发展都是采取的“先污染，后治理”的模式，由于西方发达国家的工业革命兴起和生态治理理念早于我国，所以在生态治理方面积累了较为成熟的经验。我国一直以经济建设为中心，虽然在经济方面取得了举世瞩目的成就，但是由于粗放型的经济发展模式，给土地资源、水资源、森林资源等自然资源和生态环境造成了严重的浪费和污染，使得我国的人口、资源、环境、发展之间矛盾重重，生态治理刻不容缓。

关键词：生态治理；治理体系；多元主体；公众参与

中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）02-0185-02

工业革命是促使经济走向现代化的开端，也是引起环境问题的罪魁祸首。由于工业革命兴起于欧洲逐步扩展至美国、日本等国家，早期的环境污染问题在欧洲及美国、日本等国家表现比较突出。1873年12月7—13日，由于过度开采和使用煤炭资源而造成的“英国伦敦雾霾事件”，导致近千人死亡的严重后果，这是人类史上的第一次由于使用燃煤产生的大规模死亡事件，震惊世界。1953年发生的日本“水俣病事件”直接造成日本20多万人出现汞中毒，让全世界认识到环境污染带来的严重问题。

一、 发达国家生态治理体系的特点

（一）发达国家生态治理体系的成功经验

1. 建立完善的环境保护法律法规

在通过立法保障生态治理效果方面，美国在西方发达国家中处于领先的地位。早在1872年，为了保护荒野的生态环境免遭破坏，当时的美国总统格兰特就签署并颁布实施了《将接近黄石和源头水域的确定地块作为国家公园的法律》。这是美国颁布的第一部关于环境保护的法律，对美国建立和今后生态保护法律体系的完善具有重大的意义。接着美国陆续颁布了《关于保护阿拉斯加鲑鱼的法律》《清洁空气法》《清洁水法》《防治污染法》等一系列既有总体上规定环境保护基本原则和政策的纲领性法律，也有针对到清洁空气、防治固体废弃物等专业领域的专业法律，为美国在环境污染和生态治理方面提供了重要的法律依据和保障。而且美国颁布的环境法律中规定有责任追究制度，也就是说如果是政府部门相关人员不作为或者是受贿的原因导致环境污染问题，即使该名干部退休或者换岗也要追究其法律责任，这就保障了政府部门在执行法律法规的时候能将法律法规落实到位。

2. 综合运用多种政策工具，引导企业和社会各界重视生态环境

在运用政策工具解决生态问题的发达国家中，欧洲国家的做法无疑是值得我国学习的。例如，针对大气污染的防治问题，早在1990年，芬兰就作为第一个对化石燃料征税的欧洲国家，通过对使用煤炭、石油等化工企业和个人（主要是机动车车主）征收一定税率的做法来引起企业和公众对于温室气体排放造成的全球变暖问题的重视，并通过征税所得来解决温室气体排放、资助发展中国家的节能减排运动，对有效遏制温室气体排放产生良好的效果。欧洲国家还通过实行生产者责任制度来防治固体废弃物产生的污染。此外，押金返还制度、行为许可制度、排放交易机制等多种政策工具也被运用于各类环境问题的防治中，综合运用指令型政策工具和市場型政策工具，激励企业在节能减排上展开积极的行动。

3. 采用共同治理制度，实行跨区域跨国合作

由于部分环境问题的区域性和全球性等特点，如大气污染和水体污染等，单纯依靠一个国家或者一两个国家的力量完全是不够的。这时候就要求各国协商一致，采用共同治理的方式进行合作，解决环境污染问题。从1985年欧洲发达国家为了限制二氧化硫的排放而达成的《赫尔辛基议定书》而进行的第一次国际间合作的努力，到1992年由联合国发起，多个国家共同签订的第一个防治温室气体排放的国际公约——《联合国气候变化框架公约》；从发达国家之间的共同合作，再到世界范围内发达国家和发展中国家开展的国际合作，全球性的环境问题需要通过各国政府共同合作来解决。

4. 加强社会公众参与力度，完善多元主体治理机制

在发达国家的生态治理过程中，社会人士一直发挥着积极的推动作用。日本作为一个发达国家，在工业化发展的早期，由于政府部门重经济发展而忽视对环境的保护，发生了“水俣病事件”“四日市废气污染事件”等震惊全国的环境污染事件，社会舆论给政府部门造成极大的压力，这也促使政府在下决心进行生态治理和公开治理信息接受舆论监督等工作做出巨大努力。基于环境问题的长期性和隐蔽性等特点，日本政府认识到仅仅通过政府的单一治理主体不能很好地完成生态治理的任务。因此，积极引导公众和地方自治组织对生态问题进行关注，发挥他们在环境法律法规制定、环境问题监督反馈等方面的作用，通过多元治理的方式共同解决本国的生态问题，促使本国的环境问题得到很好的保护，而且进一步优化了政府与社会的关系。

5. 重视宣传教育在培养公民环境意识中的作用

以日本为例，由于日本国内的自然资源严重不足，地震台风等自然灾害频发，如何树立全民节约资源义务意识和保护生态环境的责任意识是日本政府大力推进的工作。因此，日本政府十分重视在环境保护方面的宣传教育工作，并且投入大量的人力物力和财力，希望通过家庭教育、学校教育和社会宣传教育等三个层次深入培养群众的环境意识。通过社区设立环保教育中心向所有社区家庭和学校免费开放，发放家庭宣传资料等途径来使家庭成员认识到节约资源和保护环境的重要性；学校通过组织学生参观环境宣传片和垃圾处理厂等途径从小就培养公众的环保知识和环保意识。

（二）发达国家生态治理体系的不足

1. 民主模式下造成的“短视行为”

发达国家普遍采用的民主选举制，执政党为了巩固其执政地位往往会因为争取选票而做出短期符合选民意愿的决策。而生态治理问题是一项兼具长期性和繁杂性的工作，短期的计划和行动只能暂时的缓解压力，并不能取得很好的效果，而且由于民主选举的原因，执政党换届之后就会实行新的执政方针和政策，对于涉及公众的长期利益的生态治理政策的延续性很难得到有效保障。

2. 民主参与决策的方式降低了生态治理的效率

西方发达国家在生态治理中普遍实行的是民主参与决策的模式，这种模式既有其优势，但是针对突发的生态治理问题则会影响工作效率。民主参与决策的体系要求政府部门在制定生态治理的决策时，需要召开民主听证会来征询社会团体、专家学者和人民群众等多方面的意见。当政府和社会团体等第三方组织的意见冲突时，还要通过表决甚至是公投等方式来达成最后的决策方案，这严重地降低了突发环境问题的解决效率。

二、 我国的生态治理体系发展的特点

（一）法律制度完善，但执行力度不强

鉴于我国在经济发展中造成的环境污染和生态破坏等问题的严重性，党和国家先后出台了各项环境保护的法律法规，从整体上进行规范的《环境保护法》《环境影响评价法》，到针对不同污染领域而实行的《大气污染防治法》《固体废弃物污染防治法》《海洋环境保护法》等，从大到小，从整体到局部都做出了法律制度的规定。由于中央政府和地方政府在环境治理中扮演的角色不同，信息不对称、所获取的收益不对等原因，中央政府在环境保护和生态治理工作上不留余力，但是地方政府的领导人鉴于绩效考核体系的原因，从理性经济人的角度出发，更有可能是走先发展经济，再把问题留给后任领导解决的这种思维模式，导致法律法规在具体实行上面执行力度不强。加之我国的环境评价监督体系不完善，公民无法发挥基层监督主体的作用，这也导致了环境保护法律体制由于监督不力的现象。

（二）过多的采用命令型政策，无法发挥市场型政策对于企业的激励作用

在我国的环境保护和生态治理的案例中，我国主要以命令型的法律工具为主，对造成主要污染来源的企业实行的是“谁污染、谁治理”的原则，缺乏对企业自觉降低排放污染物有效激励的诸如税收减免政策、排放交易机制以及生态服务付费机制等市场型的政策工具，无法发挥企业在环境保护中的主体地位作用。

（三）缺乏有效将政府、企业和社会团体及个人等主体连接起来的联动体制，无法发挥社会组织、社会公众在环境保护中的作用

在我国的环境保护和生态治理工作过程中，政府作为维护公共利益的权力机构天然的需要承担在环境保护和生态治理中的责任；而企业作为造成污染的主要来源，也必须承担进行生态治理的主要责任；公众作为生态治理工作最终的受益者，按照“谁受益，谁负责”的原则，自然应该发挥其在环境保护和生态治理中的主体作用。而我国目前缺乏将政府、企业、社会这三个生态治理主体有效进行协调衔接起来的体制，无法形成三者联动的多元主体治理模式，一方面无法发挥三者的最大作用，另一方面也会降低生态治理的工作质量和工作效率。

三、 发达国家经验对我国的生态治理体系的启示

（一）灵活运用命令型政策工具和市场型政策工具，激励企业自觉树立环保意识

西方发达国家在生态环境治理的过程中很好地运用了法律工具进行基础性的保障作用，运用灵活的命令型政策工具和市场型政策工具，对企业的生产行为产生有效的规范和引导，促使企业自觉的产生从“不敢排”到“不想排”的意识转变，真正发挥企业在生态环境治理中的主体作用。

（二）建立科学的考核机制，避免政府产生“短视行为”

过去，地方政府以“GDP论英雄”的考核机制，导致地方政府希望打造政绩而在生态环境治理中容易出现“前人发展，后任治理”等不负责任的“短视行为”，这不仅对当地的生态环境产生极大的破坏，也会助长官场的不良风气，需要建立更科学合理的考核体制来规范政府的行为，保障公共利益得到长期的、有效的保障。

（三）构建多元主体的治理模式，充分发挥社会组织和公众的主体作用

我国当前的生态环境治理工作中，发挥主要作用的仅仅只有政府部门，而企业和社会组织、公众往往在生态环境治理中并无太多的“戏份”。通过建立有效的激励和监督机制，形成以政府为主导，以企业和社会为主体的多元化生态环境治理体制，以通过多方联动的方式提高生态环境治理的质量和效率。

（四）重视环境保护知识的宣传教育，培养企业和公众的环保知识和责任意识

我国的生态环境保护的法律体制无法真正发挥作用的其中一个重要原因就是企业和公众不懂得环境保护相关的法律法规等知识，可见宣传教育的重要性。而发达国家尤其是同处东亚地区的日本则非常重视从家庭教育、学校教育到社会教育多层次对于环保知识的宣传教育，促使日本的企业和社会公众认清本国的环境现状，树立良好的环境保护意识和责任意识。

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作者简介：

汤玉官，男，助教，广西博白人，广西师范学院2016级研究生，研究方向：公共政策与社会治理；

刘棋滔，男，广东惠州人，广西师范学院2016级研究生，研究方向：易地扶贫搬迁。