政府购买公共服务的风险及其防范研究

摘 要：本文分析了政府购买公共服务的主体风险，其中购买方（政府）面临着服务需求信息失真、逆向选择、寻租腐败以及监管失效等风险，源自供给方（社会组织）的风险主要包括内部化购买风险、竞争不充分的垄断风险、道德风险以及能力不足风险等。为了规避上述的各种风险，提出加强政府购买服务的法律法规建设、健全政府购买服务的多元监督体系、完善政府购买公共服务的绩效评估体系以及加强公共服务生产者的培育发展等风险防范对策，以推进政府购买公共服务的日益完善。

关键词：政府购买；公共服务；风险因素；风险防范

中图分类号：F810.455 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）02-0174-02

一、 引言

党的十八届三中全会报告明确提出了“推广政府购买公共服务，引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。2013 年国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，随后，财政部出台了《政府购买服务管理办法（暂行）》，各地政府及财政部门也纷纷出台或完善相关制度办法。随着一系列政策办法的出台，各地政府积极推进政府向社会力量购买服务，政府购买服务在全国全面推广，成为公共服务提供的重要方式，有效地增加了公共服务的供给。然而，在政府购买公共服务日渐盛行的同时，购买风险随之而来，公私合谋、公共服务质量差、公共服务分配不公等问题时有发生。如何防范政府购买服务风险，避免政府购买服务的失败，是推广政府购买公共服务这一模式时必须要考虑的问题。本文基于政府购买公共服务的供求双方主体，分析政府购买公共服务的风险因素，并提出风险防范的对策建议。

二、 政府购买公共服务的主体风险

政府购买公共服务指政府通过定向委托或者公开招标等形式将公共服务转交给社会组织履行，在这个过程中主要包括公共服务的购买方（政府）以及公共服务的供给方（社会组织），双方都会受到独特的风险因素影响。

（一）购买方（政府）风险

政府作为公共服务的购买方，是购买公共服务的安排者和监督者，需要筛选公共服务的购买目录，科学挑选公共服务的供给主体，还需要对社会组织供给的公共服务质量进行评估监督。在这个过程中，政府面临着服务需求信息失真、逆向选择、寻租腐败以及监管失效等风险。

1. 服务需求信息失真风险

在政府的信息机制中，基层单位往往为了维护自身利益从而对信息进行筛选，并且信息传递路径较长、信息传递滞后；或者由于公民参与意识不足，政府与民众的沟通不畅，政府对社情民意的获得不顺，导致政府对公众所需的公共服务需求信息存在失真风险，意味着政府决策购买的服务与现实的需求不符，这就会引发错误的购买活动。

2. 逆向选择

政府向社会组织购买公共服务，实际上是政府委托社会组织提供公共服务的委托代理关系，政府作为委托方，需要挑选到合适的代理人（社会组织），但是由于信息不对称，政府无法完全获得社会组织的全部信息，某些不合格的代理人具有信息优势，受到利益的驱使，会隐藏自己的真实信息或者提供虚假信息，谎报资质，包装成合格承包商，在招标阶段，通过低价手段骗取合同，但是在公共服务供给阶段却偷工减料、降低服务质量，这种劣质的代理人违背诚信，却容易获得合同，使得政府面临选择代理人的逆向选择风险。

3. 寻租腐败

政府购买公共服务的过程还有可能滋生权力寻租现象，即某些权力观不正的政府官员利用手中的权力进行寻租，获取个人超额利益。比如，在选择供应商环节、监督管理环节、质量评估环节，行贿受贿，利用手中公权进行不正当的暗箱操作，让贿赂者中标获得承包合同、补贴以及特许经营权，或者在服务质量评估时，降低考评标准。这种行为降低了资源配置效率、牺牲了公众利益，带来不良的社会影响，是政府购买公共服务的重要风险之一。

4. 监管失效

监管失效风险主要包括两个方面：一方面是政府对社会组织监管失效，由于逆向选择，政府选择了不合格的供应商，当进入服务提供阶段时，政府发现社会组织不具备相应的资质和能力，这就形成了监管失效风险；另一方面是政府对购买的公共服务的质量、价格等监管失效，政府购买的公共服务往往涉及多个行业。一般每个行业都会有各种独特的专业技术要求，政府部门缺少足够的专业技术人员和相关信息，这必然会影响到服务质量的监管效率和效果。某些政府购买公共服务的合同，设定的购买目标模糊、缺乏具体的量化评价指标、合同执行过程的不规范等都会导致政府部门无法对购买的公共服务的质量、价格等进行有效的监管，造成监管失效。此外，某些政府会委托第三方评估机构进行公共服务的评估，但这些评估机构往往受制于政府部门，根据政府部门的指示做事，这样的评估也失去了实際意义。

（二）供给方（社会组织）风险

在公共服务购买过程中，社会组织作为公共服务的供给方，其在主体独立性、专业资质、服务能力以及数量规模等方面能否满足要求，直接影响购买的公共服务的质量，源自供给方的风险主要包括：内部化购买风险、竞争不充分的垄断风险、道德风险以及能力不足风险等。

1. 内部化购买风险

我国许多社会组织具有浓厚的行政色彩，本身隶属于政府部门，或者与政府主管部门有着紧密的联系，其本身缺乏实质的主体独立性，难以作为独立主体与政府部门进行谈判及签订合同。如果缺乏独立性的社会组织被选为公共服务的承接方，那么就失去了政府购买公共服务的初衷，这样的政府购买公共服务就面临着内部化购买的风险。

2. 竞争不充分的垄断风险

存在数量众多的供应商是有效竞争市场的关键。在我国，社会组织的数量较少，组织规模不足，如果政府购买公共服务的领域仅有一家或者少数几家有资质的供应商，将带来竞争不充分的寡头垄断或者垄断市场；或者如果政府在选择社会服务的承接商时，以直接指定的方式选择一些经常合作的社会组织，这样选择供应商的过程缺乏公平的竞争，实际上就是以私人垄断替代政府行政垄断。这样公共服务的承接商缺乏降低服务成本、提高服务质量的动力，购买公共服务的质量和成本难以保证，造成垄断风险。

3. 道德风险

所谓道德风险，即是指由于信息不对称，代理人（社会组织）为了自身利益的最大化，产生偷工减料、降低成本等投机取巧行为，从而降低了公共服务质量，损害了委托人（政府）的利益。社会组织具有经济人自利性的特点，在信息不对称的环境下，由于公共服务的购买合同的不完全性，没有设计有效的激励因素，社会组织就会产生不负责任、偷懒等机会主义行为，这样就产生了道德风险。

4. 能力不足风险

在我国，许多社会组织缺少承接公共服务的经验和专业化能力。由于管理水平、运营能力不足、承接服务的能力有限，使得这些社会组织不具备生产高质量的公共服务的资质，难以提供高水平、有保障的服务，面临社会组织能力不足的风险。

三、 政府购买公共服务的风险防范

为了规避上述的各种风险，充分发挥政府购买公共服务的积极作用，在有效借鉴国内外的成功经验基础上，我们在加强政府购买服务的法律法规建设、健全政府购买服务的多元监督体系、完善政府购买公共服务的绩效评估体系以及加强公共服务生产者的培育发展等方面提出政府购买公共服务的风险防范对策，以推进政府购买公共服务的日益完善。

第一，加强政府购买服务的法律法规建设。政府购买服务的有效开展需要有良好的法律和制度环境基础，才能保证公平竞争的促进、主体行为的约束、契约双方权利和义务的实现等，从而降低政府购买服务的风险。在现行的《政府采购法》中，采购范围、采购主体等多项条款均不适合用于政府购买服务。2014年12月15日，财政部、民政部、工商总局联合印发《政府购买公共服务管理办法（暂行）》，各地为了推进政府购买服务，也纷纷出台一系列地方性政策办法，这些规范性文件对政府购买服务仅仅做了一些原则性规定，法律层次多分散于部门试行办法、地方法规等，权威性较低，政府购买公共服务在法律中仍未获得明确确认。应尽快出台《政府购买公共服务法》，对政府购买公共服务的范围、购买方式、购买程序、承接方资质、公共服务质量标准、主体权利和义务等做出具体的规定，通过立法来强化对政府购买服务的风险控制，为政府购买服务的顺利推进提供法制保障。

第二，健全政府购买服务的多元监督体系。政府购买公共服务时，有必要对社会组织的合同履行情况全过程进行持续跟踪和动态管理，建立涵盖政府监督、第三方监督、社会监督在内的多元监督体系，对政府购买主体以及社会组织进行有效监督，来降低政府购买公共服务中的各种主体风险。首先，健全政府监督，政府监管部门需要对资金进行监管，保证资金流向到实际的购买流程中，同时应该定期进行信息公示，确保资金使用的透明度，以防寻租腐败；同时政府监管部门需要对公共服务承接商的生产过程进行监管，要求其定期提供公共服务供给的成本和质量报告等。其次，引入第三方监督机构。对于政府购买公共服务，应该积极引入第三方监管机构，比如会计师事务所、审计事务所、法律事务所等专业机构，这些机构在其特定专业方面掌握更多专业技术，更具专业性和权威性，对公共服务质量的测量和评估更具科学性和公正性。最后，充分发挥社会公众的监督作用。一方面，充分发挥新闻传媒的监督作用，通过各种媒体的跟踪报道，促使政府购买公共服务的各种信息公开、透明，监督政府购买主体和承接商的各种行为，规范政社关系；另一方面，作为公共服务消费者的社会公众，应该提高监督意识，积极参与监督，充分发挥主人翁监督作用。通过多方监督，有效降低政府购买公共服务的道德风险、寻租腐败等风险。

第三，完善政府购买公共服务的绩效评估体系。首先，制定科学的评估标准，为公共服务供给质量和水平的科学评价提供客观标准和依据，应根据公共服务的特点制定公5E评估标准（即Economy经济、Efficiency效率、Effectiveness效果、equitable公平以及ecology生态），合理的设计评价指标及权重，要注意吸收公众的反馈意见，完善评价指标体系。其次，积极引入第三方绩效评价机构，如上文所提到的专业的会计师事务所、审计事务所等，以提高政府购买公共服务绩效评价的专业性和客观公正性。

第四，加强公共服务生产者的培育发展。政府购买公共服务获得成功的重要前提是有效的竞争市场，只有具有一定数量和规模的资质合格的公共服务生产者，才能创造竞争性市场。如果缺少足够数量公共服务生产者，必然减少公共服务购买的竞争，甚至可能会出现极端的无竞争垄断局面，这样势必会影响公共服务购买的效果。目前，我国公共服务生产者数量少、规模小、实力弱，要想政府购买公共服务的良性、持续发展，必须加强公共服务生产者的培育发展。政府应该加大对公共服务生产者扶持力度，为其发展创造良好的政策环境，简化其成立的审批程序，从立法上对其规范，出台税收优惠等政策；加大经济扶持力度，可以设立专项资金对公共服务生产者的基本能力建设进行投资，比如技术和设施投资、员工培训等；对公共服务生产者进行分类扶持，对发展潜力大，能提供高效优质服务的生产者加大扶持的力度；可以通过多种形式加大公共服务生产者的培育发展，比如發展基金、孵化器、服务平台等。

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作者简介：

王露，女，淮海工学院商学院，讲师，博士，研究方向：政府购买公共服务管理，创新管理。