从“管控”到“治理”：社会治理研究回顾与前瞻

苏长枫

[摘  要]改革开放40多年，中国社会治理形态不断演变，经历了四个不同的阶段，每个阶段强调不同的工作重点和呈现不同的工作特征，逐步实现了由从“管控”到“治理”，由“包办社会”到“治理社会”的转变。新时期，现代化的社会治理需要沿着：社会化、法制化、智能化、专业化的方向前进，加强社会治理制度建设、预防和化解社会矛盾机制建设、社会心理服务体系建设和社区治理体系建设，打造共建共治共享的社会治理格局。

[关键词]社会治理;历史演进;革新展望

[中图分类号]D60  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）03-0031-06

改革开放40多年，从社会治理历史进程，可以说社会治理变革和改革同行，在探索和发展的道路上，中国共产党对社会治理本质规律认识的不断深化，社會治理的目标不断明确，社会治理的方式不断创新、社会治理的领域不断丰富，社会治理的水平不断提升，取得了举世瞩目的成就。新时代社会治理改革任务依旧艰巨，不仅面临历史遗留老问题，更要面对现代化社会发展的新问题，回顾和梳理社会治理方面的历史进程和成功经验，对探索和走出具有“中国特质”的社会治理之路具有实际意义。

一、社会治理的历史演进

自改革开放以来，社会治理发展的基本脉络可以大致分为四个阶段，不同阶段赋予社会治理不同的政治话语。第一阶段是1978年到1992年，改革开放初期的很长一段时间，社会领域依附于政治和经济领域之中，并没有独立的形态和地位。政府对社会进行严密管理和全面控制，这是本阶段社会治理核心理念。第二阶段是1992年到2002年，党的十四大之后，市场经济原则长期熏陶和感染着社会领域，社会事业和公共服务呈现市场化的特征。1998年，在国务院的机构改革的背景下，首次确定社会管理是政府管理职能之一，本阶段的社会治理核心是“社会经营”。第三阶段是从2002年到2012年，社会治理地位发生了根本性的转折即从依附到自主。2004年，社会管理职能不断延伸和完善，首次提出加强社会建设，党的十七大报告在“四位一体”总体布局中明确了社会建设的新高度，确定了“社会管理”是社会建设的重要部分，党的十八大报告对社会治理提出了更明确的规范即“加快形成现代化社会管理体制”，这一阶段的社会治理核心是“社会管理”。第四阶段是从2012年至今，可以说这一阶段是社会治理工作开展的新起点，党的十八届三中全会正式提出了“社会治理”的概念，实现了传统政府“控制型”到现代社会“治理型”的转变。党的十九大报告中提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”，更是为社会治理提供了创新的思维和角度，这一阶段社会治理核心理念是“社会治理”。

第一阶段：社会管控阶段（1978-1992）。改革初期，社会制度高度依赖于计划经济，其重要特质是双轨制。以双轨制为核心的改革启动工作导致社会利益分化，诸多社会单位由地位相同向相异转化，社会利益结构分化，社会矛盾主体不断分化，形成多重利益链条格局，由此促成了社会治理的发端。本阶段社会治理的主要内容集中体现在：一是新型基层模式的建立。以村民委员会和居委会形式存在的基层社会治理单位取代了人民公社制和单位制，为基层社会治理的制度化和规范化探索的新道路。二是社会组织管理体制的双重性。在此阶段的近十年间，社会组织基础处于“散养”状态，缺乏有效地社会治理制度。在随后的1988年和1989年两年之间出台的《社会团体登记管理条例》等三项规定的提出，确立了政府和业务主管部门双重监管负责民间组织的制度，明确了社会组织嵌入其中的社会发展格局与方向。三是人口调控政策的制定与实施。对于人口生育、流动人口、城市人口和农村人口的治理问题，本阶段提出了以政府为主导角色的“计划生育”政策和全国范围内开展实施居民身份证制度并行的人口管理方式和管理制度。四是社会治安综合治理基本方向的明确。改革开放初期，社会建设的各个方面还属于空白区，各类形式的违法犯罪活动涌现，面对严峻的形式，为争取社会治安根本好转，中央提出了社会治安综合治理的战略方针。

第二阶段：社会经营阶段（1992-2002）。邓小平同志的“南方谈话”和党的十四大的胜利召开标志着中国改革开放和现代化建设的新阶段。这一阶段社会治理的主要内容包括：一是“社区制”的探索建立。针对农村社会治理问题建立的“村委会”制度产生了积极作用，在城市社会的运行中，由于单位社会的转变，社会领域中各类新事物和新群体的涌现迫切需要推进社会治理进行创新，由此产生了以社区制为核心的城市基层治理体制。二是进一步对民间组织和其他社会组织进行分类管理。由各类民间组织分化而出的新的各类社会组织的出现，使民间组织的主体呈现多元化特质，对未来的精细化管理提供了方向。三是确定政府“主导”的公共服务向市场参与过渡的改革导向。市场经济的发展改革日益深入逐渐渗透到社会领域的方方面面，依照经济体制改革，社会领域的诸多方面以市场经济运行标准不断展现出公共服务领域市场化的倾向，为社会领域的市场化改革奠定基础。四是“社会管理职能”定性为政府管理的基本职能之一。以政府经济职能为主导，1998年，正式提出“社会管理”是政府基本职能，并提出建设“服务型政府”的任务和目标，确定政府担负着为人民服务的重要职责。

第三阶段：社会管理阶段（2002-2012）。本阶段是将改革深化到社会领域的实践阶段，主要的工作内容包括：一是社会管理基本格局的确定。在重大突发风险事件如“非典”事故的爆发之后，中央高度重视社会治理。由此，党的十六届四中全会明确提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，确定了社会领域改革的方向。二是结合过往社会治理经验创新社会治理试点。通过经验总结，和问题反馈与实践，从地方实际出发成立社会建设或群众工作领导小组推动社会治理基层工作的开展。三是以民生工作为重点，不断明确社会管理任务。以公共服务均等化为宗旨，在民生重点领域不断深入改革，强化社会事业公益属性，延续社会经营的社会治理新方式，同时加强政策法规建设，推进社会管理创新。四是从顶层设计出发，创新社会管理。2011年7月，《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》颁布，这表明社会管理创新上升至国家重大战略部署。从宏观层面将“社会建设”正式提出作为中国特色社会主义四位一体的重要组成部分。

第四阶段：社会治理阶段（2012-至今）。这一阶段突出的特点是强调社会整体资源的联动，充分发挥共同作用，不断推进社会治理体系现代化，打造共建共治共享的社会治理格局。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央根据时代要求提出了“创新社会治理”的命题，“社会治理”的现代意义得以确立和发展，并指出：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[1]的治理理念。这一阶段的主要工作内容包括：一是筑牢改善和保障民生之基。“双轨”并“单轨”的制度改革是推动社会公平正义实现的重要途径，其中以城乡分割的户籍制度和单位双轨的社会保障制度最为明显。“精准扶贫、精准脱贫”的基本方略聚焦社会边缘贫困群体，已经取得了决定性的进展，不断提高了贫困人口的福祉。广泛推行“大众创业，万众创新”和持续推进“放管服”改革，促进就业创业为改善和保障民生发挥了重要作用。2012年、2014年推出的如《关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》等一系列政策措施，引导着房地产事业健康持续发展。二是推进社会治理制度改革创新。教育、人口、医疗和住房等制度安排是社会治理体系的基础性制度构成。在教育领域以教育公平原则为前提，创新发展基础性教育、职业教育、高等教育和民族教育等制度;在健康领域，以全面推进“健康中国”建设为抓手，实施覆盖全民的基本医疗保障制度，完善大病保险和医疗救助制度，深化医药卫生体制改革;在人口政策方面，“二孩”政策的实施是对“独生子女”政策的重大调整，通过不断实施人口发展战略，应对人口老龄化;在户籍管理领域，以“居住证”取代“暂住证”，建立破除城乡二元对立的全国城乡统一户籍登记制度是社会治理制度改革的重大创新。在化解社会矛盾领域，创新信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调节“三调”联动工作体系[2]，有效地应对了当前的社会矛盾，建立了畅通有序的诉求表达机制，拓宽了群众合理利益诉求的表达渠道。三是健全公共安全体系构建国家安全体制。围绕健全公共安全体系建设“平安中国”，推出了公共安全事故的预防体制建设、应急管理体系到社会治安防控体系和网络安全等各方面体制机制的改革举措，切实提高了维护公共安全的能力。此外，在总结平安中国建设实践经验的基础上，结合传统安全和非传统安全提出了具有中国特色的总体国家安全观，通过成立国家安全委员会、制定《国家安全战略纲要》和《关于加强国家安全工作的意见》、修订并通过新的国家安全法等一系列的举措，为创新社会治理提供了更为广阔的视野。四是推进社会诚信制度建设。推进诚信制度建立，实施“信用中国”战略是本阶段推进社会治理现代化的重要体现。从《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》《关于推进诚信建设制度化的意见》到《中长期青年发展规划（2016-2025年）》，使我国社会信用体系的顶层设计逐步完善，通过注重加强社会信息基础制度、基础设施和基础能力建设，不断实现“一处失信，处处受限”的信用惩戒格局。[3]五是加快社会心理服务体系建设。2016年习近平总书记在全国卫生与健康大会上的讲话、国家卫生计生委等22个部门联合印发《关于加强心理健康服务的指导意见》，以及党的十九大报告中强调的“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”[4]为这一时期社会心理服务体系建设指明了方向，创新了良性社会文化引导和化解心理危机机制等，切实提高了社会文明水平。六是加强城乡社区治理。2014年中组部、民政部等《关于进一步开展社区減负工作的通知》、2015年中办国办《关于加强城乡社区协商的意见》，以及2017年中共中央国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》从专项设计和顶层设计确立了基层社会治理的政策框架，党的十九大报告中提出的“共建共治共享”理念为未来社区治理提供了行动遵循，推动了自治单元下沉高效治理基层重要制度的创新。[5]七是激发社会组织活力。围绕“政社分开、权责明确、依法自治”的改革方向，实施群团组织去“四化”、行业协会商会与行政机关脱钩、四类社会组织直接登记等社会组织制度，并且重视发展社会组织数量和发挥社会组织在参与风险评估、社会矛盾调解和社区治理的各领域的积极作用。

概括来说，40多年来，“社会治理”作为一个独立领域日渐崛起和发展，有着自身的建构逻辑和框架，自我价值和自主意识不断增强，社会治理实现了全方位、多层次和多角度的变革。在社会良性运行的基础上，社会活力获得了空前的解放和增强;在社会体量不断扩大的基础上，社会品质获得了明显的改善和提升;在兼顾效率的基础上，社会公平正义得到了积极的维护和增进;在多元社会参与主体不断扩大的基础上，社会协同治理实现了有序推进和发展;在社会结构不断调整的基础上，社会体制实现了有效的调整和优化。

二、社会治理的演变逻辑

（一）社会治理主体：从“一元”到“多元”

改革开放初期，不论是乡村治理还是城市社会治理表现出的共同理念是“政府统揽”，社会治理过多的依赖于政府，“凡事政府说了算”。但在改革开放中期，社会领域逐步的从国家管控系统中独立开来，社会结构转型导致新社会阶层获得了较快的培育和发展，价值冲突、认同冲突以及利益冲突等社会问题倒逼社会结构主体不断优化调整，使得社会治理主体实现从“一元”到“多元”的结构性转变，党的十八大以来，逐步形成了具有中国特色的社会治理格局和治理方式：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。新时代的社会治理是多元主体的合作共治[4]，多元化的社会治理主体包括：重点强调党委总览全局协调各方的主导地位;发挥社会管理职能部门“负责”作用;不断激发事业单位、群团组织等各类社会组织的活力，并且始终贯穿社会治理中“为了人民，依靠人民”的主线，充分调动公众参与社会治理的积极性，实现政府主导，社会调节和居民自治的良性互动。

（二）社会治理对象：从“维稳”到“维安”

社会治理的不同阶段，具有不同的治理内容和对象。改革开放初期，影响社会稳定的矛盾主要集中在治安犯罪、物质匮乏、下岗失业等。进入中期，由于贫富差距、贪污腐败、弱势群体利益诉求未能得到有效满足以及各种有违社会公平正义的现象所导致的各类群体性事件进入突发频发时期，造成经济发展陷入困局，严重影响社会秩序，此时“维稳”成为社会治理的基本逻辑。在传统的“维稳”模式下，社会治理的目的重在社会控制，维护稳定，实际工作的出发点在于防乱，“摆平就是水平，搞定就是稳定，无事就是本事，妥协就是和谐”成为习惯性的工作方法。[6]但随着改革的不断深入，人民群众对于美好生活的向往对民主、法治、安全、环境等提出了更高的要求，表现出个性化、差异化和多样化的特质，社会治理的逻辑向“维安”进行转变。维护安全，实际工作的出发点不仅在于对人民群众的需求进行治理，更是将公共安全、国家安全纳入其中。从“消极思维”到“积极思维”，从“问题倒逼”向“解决需求”，从“维稳管理”到“维安治理”，不断以改革创新精神推动国家社会治理现代化。

（三）社会治理手段：从“单一”到“多样”

40多年来，我国社会治理的手段实现了从“单一”到“多样”的转变。计划经济体制下的熟人社会阶层固化流动艰难，整个社会是通过“总体支配”实现有效运转，社会治理权力领域集中在中央，行政指令成为配置社会资源的主要手段，法治是社会治理的主要色调。在改革进入“深水区”和“攻坚期”的背景下，社会的流动性、复杂性和风险性导致社会利益关系变得错综复杂，各类社会问题交织叠加，市场机制成为配置社会资源的主要手段，依法治国方针在社会治理的过程中扮演重要角色。自党的十八大以来，随着社会治理权力场域的不断变化，出现了从中央到市场、社会横向分权，从“单位治理”到“社区治理”的纵向分权，社会自治单元的下沉使城乡社区成为了社会治理最基本的载体，自治、法治、德治融合的社会治理体系逐步建立，增强了实效，调动了地方社会治理的积极性。随后社会治理手段日益丰富，道德教化、心理建设、情感激励、舆论引导等手段得到充分运用，现代信息技术、网格化治理、综合治理和专项治理等社会治理手段的相互结合开创了社会治理中政府、市场和社会多元合作治理的新局面。

三、新时代我国社会治理的革新展望

党的十九大报告指出，要“打造新时代共建共治共享的社会治理格局”[4]，这为我们解决新时代社会矛盾和社会问题，建设社会主义现代化强国提供了基本遵循。

（一）加强社会治理制度建设

在社会治理现代化中，制度建设具有全局性、根本性作用。[7]加强社会制度建设应充分考虑到社会治理的落脚点，从加强社会治理基础性制度出发，发挥党委统揽全局的核心作用，整合多种力量和资源，加快多领域多层次协同共治，以法治建设引领公民参与社会治理的方向，提高社会化、法治化、智能化、专业化水平。一是强化民生领域的制度建设。社会治理现代化的根本出发点和落脚点是保障和改善民生，为此社会治理必须紧紧围绕解决民生问题的核心要求，不断解决和完善在发展过程中衍生的各种问题和弊端。在不断增加人民收入、改善人民生活水平的基础上，真正实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶[8]，为社会治理的长远持续发展奠定基础。二是完善社会政策体系建设。社会治理被提上国家议事日程之后，如何推进我国社会治理创新成为首先要考虑的问题。[9]社会政策通过社会组织传递公共服务体现其本身的社会规范功能，同时社会政策的发展决定着现代国家建设的重要内容——福利水平，这意味着社会政策是社会治理中又一个理想途径。为此要加强社会政策的顶层设计和统筹规划，促进社会政策和经济政策的协调统一，使社会政策成为社会整合的重要支点。三要推进社会规范体系建设。从宏观上讲，加快推进社会诚信体系建设，完善以信用为社会建设核心的机制，加强诚信教育，提高诚信意识，营造诚信氛围，塑造诚信品格，培育诚信文化，以诚信规范社会秩序，助推社会有序发展。从微观而言，完善行业行规、村规民约、学生守则等建设，积极发挥其规范、引導和教化作用，营造良好社会风尚，促进文明社会建设。

（二）加强预防和缓和社会矛盾机制建设

树立安全发展理念，坚持系统治理、坚持依法治理、坚持综合治理和坚持源头治理健全公共安全体系，不断提升社会抵御传统社会风险和现代社会风险的能力。加快社会治安防控体系建设，将社会矛盾纳入法制化的轨道，通过制度化的范式预防和化解社会矛盾，不断完善社会治理体系建设。一是要坚持保证人民群众的正当权益，着力建立健全各阶层利益诉求表达机制，以调解、诉讼和信访相结合的多元化手段解决入口不顺、法律程序空转、出口不畅的三大难题，坚持公平正义，维护公民的合法权益;二是要坚持总体国家安全观，强化安全生产责任，着力制定和完善应对突发公共安全事件的监督检查机制、预防预警机制、处置应对机制和妥善重建机制，坚决遏制重特大安全事故，营造安全生产氛围，构建全方位的、系统性的、立体化的安全网，确保人民群众的社会生活平安稳定，工作环境和谐有序，推动实现从以“减少灾害损失”为核心向“减轻灾害风险”为核心的综合灾害治理模式转变;三是要坚持推进建设平安中国，深化社会治安综合治理，着力建设社会治安防控体系，依法打击和惩治赌、黑、拐、骗等非法犯罪行为，扫除黑恶势力，保护人民人身权、财产权、人格权，进一步增强人民群众的安全感。

（三）加强社会心理服务体系建设

社会心理服务体系建设是打造共建共治共享社会治理格局的重要组成内容，通过对人民群众自尊自信、理性平和、积极向上社会心态的培育，以健康积极的心智模式、价值判断和行为取向及时化解社会矛盾，规避不良情绪引发的犯罪风险，促进人的身心和谐、社会和谐，对提升党的社会治理能力有着关键作用。一是立足中华民族优秀传统文化，挖掘有助于塑造良性社会心态的文化资源。新时期以优秀传统文化为基础并加以现代化转换，重视其在社会心态培育过程中的重要地位，发挥其在纠正恐怖主义、单边主义和分裂主义等有害社会思想中的作用，加强其对社会、民族和国家的认同探索，塑造全社会的健康心态。二是立足社会主义核心价值观，培育有助于塑造良性社会心态的良好风尚。社会主义核心价值观具有思想引领作用，对个人价值追求的规范要求同良性社会心态培育的内在逻辑相互契合，在凝聚中华民族向心力的过程中，推动思想解放和社会进步。三是立足社会心理服务的本质，完善有助于社会心理服务体系的顶层设计。社会心理服务的本质是在实践的过程中检验效果，同时社会心理服务是政府提供公共服务的重要内容之一，因此在顶层设计方面，加强不同层次机构之间的相互联动，协同分工，明确社会心理服务的战略目标和整体规划，推动社会心理服务工作取得实效。四是立足政府主导力量的支持，动员社会力量参与社会心理服务体系建设。在社会心理服务体系构建过程中，不仅要加强政府在思想上、财政上的支持，更要培养社会心理建设急需的专业人才、培育社会心理服务专业机构、建设基层心理健康服务网络，动员社会力量参与形成专业化、多层次、多类型的社会服务体系。

（四）加强社区治理体系建设

党的十九大报告指出“加强社区治理体系建设，推动社会治理中心向基层下移。”[4]这是多年来中国社会治理实践模式探索的总结，同时也是对未来社会治理发展和创新提出的新要求。一是创新价值理念强化社区新公共性。社区作为居民社会实践活动的重要“场域”，在强化社区主体传统意义的认同感和归属感的基础上，更需要注重提高社区与主体环境的相互适应能力，强化公共责任承担，实现在公共事务领域中社区与主体之间的互利共赢，构建社区的新公共精神。二是创新目标强化社区利益共享机制。社区利益共享是社区治理的终极目标，同时也是完善社区建设的重要保证。通过建立社区服务互惠互助互利制度，在社区主体实现个人价值和社会价值的前提下，倡导社区居民“反哺”服务社区，通过多层面的社会资源整合，构建共同价值体系，助推社区共同体的生成，共同承担社区建设的责任。三是创新治理结构强化多元治理主体。在基层社会治理过程中，打破“自上而下”治理格局的藩篱，以党建带动社建，结合地方政府部门的管理配合，让社区组织、社会组织和社区居民等成为社区多元共治的载体，明晰各主体的治理权责，促进社区治理的多元化和民主化。四是创新治理技术运用智能技术搭建共建共治平台。社区治理可以利用云计算、大数据等整合共享信息资源、掌握社区事务最新动态和分析预测社区发展态势实现社区居民生活的标准化、智能化、便利化和交互化。

参考文献：

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[2]沙季超.人民调解工作的实证研究[J].鄂州大学学报，2015，（04）.

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[5]张金荣.新时代基层社区治理如何创新[J].人民论坛，2017，（12）.

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责任编辑  宋桂祝