大数据时代与社会治理创新

王爽

[摘  要]党的十九大报告明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，这是进入新时代面对我国经济社会新发展而提出的社会治理新策略，也是我国冲刺全面小康社会最后阶段的动力之一。新时代创新社会治理必须以适应时代特征为前提，当前最大的时代特征即为大数据蓬勃发展与广泛应用，结合大数据发展带给社会治理的契机与空间，基于大数据思维来创新社会治理，不断提升社会治理能力与水平，推进国家治理能力现代化建设。

[关键词]社会治理;现代化;大数据

[中图分类号]C36  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）03-0037-06

一、大数据时代：创新社会治理的必要条件

对社会治理创新要求的提出正是基于当下我国社会主要矛盾已然发生变化的现实，是对我国经济社会发展的不平衡不充分问题的回应。在全面建成小康社会的最后冲刺阶段，创新社会治理，必须顺应时代发展的大趋势，立足于中国发展实际，在坚持中国共产党的领导下，协同社会力量，采取各种有效手段和方式，有效化解社会矛盾、解决社会问题，促进社会整体活力与秩序的建构。

（一）大数据时代的到来

随着信息、科技进步与社会复杂程度的不断加深，数据治国已被很多发达国家实践成为国际发展经验和趋势，大数据应用的广泛性前所未有。从2011年，麦肯锡环球研究院发布报告《大数据：创新、竞争和生产力的下一个前沿》，将大数据定位于生产力的高度并分析了大數据商业应用的趋势和前景开始，大数据的国家战略性发展被许多国家所重视，美国、英国、德国等发达国家先后从国家战略角度出发，将大数据与国家发展行动相联系。2015年8月我国国务院发布《关于促进大数据发展的行动纲要》，明确要推动大数据的发展和应用，在未来5至10年形成精准治理、多方协作的社会治理新模式;2015年11月，党的十八届五中全会提出实施“国家大数据战略”，至此大数据战略正式成为我国国家战略;党的十九大报告指出要“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”，标志着我国对大数据发展与应用工作已经进入到了系统化的部署阶段。追溯大数据应用的发展脉络明显表明大数据时代正全面到来，以大数据为手段的政治、经济、文化、社会等领域正在发生深刻改变，大数据正在“冲击、解构着现有的社会结构与状态，并试图重构新的社会秩序，从而对社会治理产生重大影响”因此，大数据时代的背景下，提升社会治理能力和水平以适应社会发展的需要，就成为十分迫切的时代课题。

（二）大数据时代下的社会治理

习近平新时代中国特色社会主义思想中关于社会治理建设提出了打造共建共治共享的社会治理格局的新要求，明确在社会治理工作中必须充分突出人民主体地位，作出了为适应时代变化与人民需求变化的调整，也印证了从党的十八届三中全会社会治理理念提出以来，我们党始终坚持的“协商合作”“共建共治”的创新路径。社会治理蓝图的建构逐步清晰，社会治理工作中的主体客体、手段方式越来越具体化。大数据时代的特征与时代特征之下人民需求的转变是社会治理创新转向的重要影响因素，对社会治理而言，大数据的意义与价值体现在它作为提升社会治理能力现代化的新途径，创新空间巨大;同时，由于大数据信息技术的不断进步，通过大数据的处理与分析更容易揭示出社会领域中传统技术难以把握的内在联系，据此再对社会成员的需求转向、社会问题的发展趋势等做出精准预判，有助于帮助决策部门作出与变化趋势相契合的有效决策，提升社会治理的服务效能与治理的能力和水平。

二、大数据技术：创新社会治理的新手段

作为以数据信息为特征的大数据时代，它与以往任何一个时代最大的不同在于对数据、网络发展的重视，而这种重视也恰恰契合了社会治理的需求，“大数据所要实现的是利用数据来观察社会，刻画社会”以提高社会治理效率，降低社会治理成本。传统社会治理方式在新的时代特征下表现出种种不适应性的同时，也可以说，正是“开放、分享、平等、协作”的互联网精神，倒逼了社会治理的改革与创新。

（一）传统社会治理在大数据时代的不适应性

随着社会领域空间的不断扩展和社会权利意识的不断提高，社会自治的要求和能力不断增强，社会治理也经历了从社会管控到社会管理再到社会治理的演进过程。在这个过程中，时代背景已发生绝对性、根本性变化，旧有的社会治理模式在这些根本变化中也表现出了种种不适应性。

1.单向管理。旧有管理模式下的政府“本位”是被实行多年的模式，一方面这种单向的模式是以科层制来实现对法律制度制定及落实的总体掌控，“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法制保障”的社会治理体制作为社会治理的发展原则虽然已提出多年，但从实际情况来看，因为政府在扩大社会参与的方式，诸如听证会、网络电话参政等搜集民意的范围毕竟有限，加之社区建设还未形成发达的自治状态，社会与政府间更多的还体现出一种附属关系，社会其他主体一直无法与政府形成协作关系。因此，在这种单向的模式下政府与社会关系的局限，会使得参考数据的获取往往不充分，而使治理手段变成行政化手段，这与一些社会问题所需要的解决方式往往相矛盾，不利于社会问题的有效解决甚至能使其恶化。关于这种单向模式下的局限性，近年来网络治理中网络舆情事件体现的较为明显。另一方面，伴随社会发展而来的利益群体多元化的社会现实，群体间关系复杂程度逐渐加深，在传统的单向管理模式下，由于“本位”思想，政府对于其他社会主体参与社会治理更多地表现为排斥关系，因此不仅无法广泛搜集有效数据信息，而且也无法实现社会认同。“克罗齐耶曾经从信息传播角度对权力进行如下经典阐释：权力取决于主体行动的不可预见性，取决于主体对关系到目标实现与否的那些不确定因素的根源所能进行的控制”，大数据的发展与应用，恰在信息流动的同时使知识呈现出扩散状态，改变以往的知识分享模式，显露了知识在社会各主体间的分布水平，这种改变也强化了政府以外的其他主体，使得社会治理的权限必须逐步放开，非公领域的企业、组织、个人都将是这一体系中的参与者，这实则瓦解了权力分配的基础，政府将不可能再作为社会治理结构中的唯一主体。

2.粗放管理。粗放管理更多的体现于社会治理信息的获取方式多是通过非数据性方式获取，在互联网高速发展的时代，传统人力管理亦或被动式执法的手段对于大数据时代的社会情势把握就显得滞后。相对传统数据获取方式，对比美国政府的“一站式”产品网络召回案例，差距就非常明显。美国社会公众不仅可以通过召回网站查询近期的产品召回信息，还可以向网站提交产品不安全信息，实现数据搜集、监督举报的社会化。社会协同也是促进美国的政府、市场、社会间合作的重要因素。通过社会数据的回收，政府在对不安全產品的追踪、检查、检测的同时，必然加强部门间的合作，通过行业协会等组织进一步规范市场企业的生产，这是一种以数据为基础的多主体协作的治理方式，一方面扩大了社会参与范围，提高了有效信息的搜集，加大了行业监管力度，同时也促进了政府、社会、市场间的良性互动，强化了彼此间的关系。数据性的社会治理信息获取方式在我国社会治理领域应用十分有限，往往结合电话、书信等信息获取方式，分散了信息集中度，而且如若后续搜集整理工作跟不上，则大大削弱了信息的有效性，对比之下，精准的管理手段与粗放的管理手段间的差距十分明显。

3.经验管理。过去，我们对于社会的实证研究主要源于以抽样手段为主获取到的数据信息，通过进行概率分析，实现对总体性的把握，这是经验管理最明显的特征。有时候“甚至纯粹依赖经验、理论、假设和价值观去探索未知领域的规律”，这种数据的获取即使再合理也很难避免随机抽取样本时的偶然性，当然这是与信息发展程度有直接关系的。特别是在过去传统的社会管理中控管思维的作用，在政府“本位”体制下形成的权力封闭式的决策过程还大量存在，这种决策过程与之前信息流动不发达的社会相匹配，但在当下数据时代显然是缺乏过程的透明公开、数据的全面准确，因此很多决策结果的准确性也十分值得商榷。社会领域的情况较政府领域与市场领域更为复杂，特别是社会领域中大多数社会问题的有效解决依赖于数据的准确全面，比如社会信用建设、社区治理等问题，由于数据信息往往缺乏全面准确性和数据闭塞，流通不畅，对于这些领域的治理活动“一刀切”方式存在针对性不强、“药到病不除”的特征。

4.碎片管理。著名经济学家希克斯认为，碎片化的治理存在服务重复性、成本转嫁性、项目冲突性、目标分散性、主体零沟通、政府各自为政、服务供给不足等问题和矛盾，而单向管理恰使得治理活动存在这样的问题，大大降低了治理的成效。首先，政府的社会治理碎片化。我国政府的行政管理层级是五级体系管理模式，这种管理体制决定了社会治理离不开在政府管理层级间的科学分工与协作。但作为拥有世界上管理层级体制最多的国家，社会治理数据信息传递往往是个自下而上的层层汇报总结的过程，在这个过程中容易出现信息的筛滤不全与信息失真;同时领导体制决定上下级部门间的领导与被领导关系，若上级部门无法实现科学准确的判断数据信息而作出指示，会导致社会治理结果出现问题。这种层级管理体制容易存在治理分歧，加大形成权责明确、优势互补、上下联动合作机制的难度。比如基层社会治理行动中的信访问题，对信访人责任的督办与追究是两个部门，数据整合实现困难，就产生了很多问题。其次，其他社会治理主体碎片化。基层自治还未形成一个有效的系统化经验，比如社区、社会组织在发展中表现出的人才队伍不健全、社区在自治中表现出居民参与社会治理的程度不高、渠道不畅等问题明显，这些都大大削弱了社会治理的整体效能。

（二）大数据为社会治理提供了新方法

大数据的时代特征，意味着数据信息将成为推动社会发展的重要手段。随着数据在国家各个领域应用的扩展，对社会治理而言，用数据进行创新与管理将成为重要原则。基于保持社会活力与秩序良性运行这个根本任务的艰巨性，大数据恰为社会治理创新提供了新的思路和条件。因此，多中心治理、精准化治理、科学化治理、统合化治理是大数据时代为社会治理创新提供的新发展方略。

1.多中心治理范式。“现代公共事务的复杂性，跨越了单一界限领域，也超越了单一治理主体的能力范围，加之政府、市场和社会治理都存在一定的局限性，必须探讨不同主体之间的协同互动模式”，也就是说社会治理由一元向多元变革是历史发展的必然，这种趋势也随着大数据时代的到来被加速推进。社会领域中个体利益与公共利益相互交织，随着市场经济的不断深入发展，社会成员对利益的认知越来越清晰具体，卢梭在其《社会契约论》中曾指出：只有社会各主体共同协作，才能兼顾共同利益。也就是说只有社会各主体多方参与共同治理活动，才能让各种利益均衡发展而不必要产生冲突。特别是随着互联网的发展，大数据改变了传统知识的线性传播方式，而是一种放射性传播方式，通过互联网每一主体都可以从中获取知识。“由于拥有更加综合和全面的信息，过去那些建立在非公开、非完全信息假定基础上形成的相对闭塞的管理思维和方法将被彻底改变”，除政府外的社会各主体都在迅速成长壮大，这彻底改变了政府、社会、群众间的对比力量。“大数据的出现颠覆传统的数据管理方式，无论是在数据思维、数据来源还是数据处理方式方面都将带来革命性变化”，从另一侧面来说，正是大数据的发展推动了社会其他主体走上了参与社会治理的舞台。

2.精准的治理方向。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，这意味着新时代的社会治理，要凸现社会各主体的主体地位，发挥社会各主体的力量，在共建共治的基础上，实现治理成果归于全体人民，即治理成果共享化。在这个过程中，关键是如何实现有序有效的参与，大数据恰恰为社会治理的格局建设提供方向。参与的有序有效性首先是与参与渠道是否畅通发达，参与方式是否直接有效相关。随着互联网的迅速发展和普及，线上主体数量发展惊人，全国约八亿网民，这庞大的网民队伍为推动社会治理广泛的社会参与提供条件。从目前已开通网上操作的很多行业发展经验来看，比如许多基本公共服务项目都已经实行网络化运作，票务服务、水电气缴费服务、网上挂号预约服务等，成效较明显，实现居民足不出户就解决生活中的很多问题。这种线上服务解决了以往线下服务中不必要的拥挤服务、重复服务等问题。针对不同组织、不同层次的社会成员，利用何种数据方式（手机、电脑、公共电子设施）有必要加以区别，比如北京针对“西城大妈”的特点，推出手机APP、电话专线等方式来鼓励人民群众参与社会治理。再如近年来不断化繁为简的政务服务也正是基于大数据网络化的基础，特别是对不同的主体的“个人定制”服务，根据不同主体不同情况提供对症服务，这都是社会治理在大数据时代下，为适应时代特征而作的调整。

3.科学的治理依据。2015年，国务院颁布的《促进大数据发展行动纲要》中提出，建立“用数据来说话、用数据来管理、用数据来决策、用数据来创新”的社会治理新机制。数据是实现社会治理科学性的第一要素，通过大数据不仅能够保证数据获取的相对全面性，同时也能保证数据分析的及时准确性，进而提高社会治理的精准性。近几年互联网迅速发展，数据的积累和获取变得越发容易，这也为社会治理中数据的获得提供极大的便利。特别是上述多中心治理范式下，线上网络主体所能提供的庞大网络数据，在不断完善的制度建设以及机构职能优化建设基礎上，大数据如果可以实现在部门间的互通共享，在法律法规允许内，对社会共享，就可以形成庞大数据库，便于政府掌握社会成员的需求、社会成员间的矛盾、成员对社会的态度等影响社会动向的重大因素，进而为重大社会事件的燃点、重大群体性事件的化解、政府公共服务相关决策提供支持。

4.统合的治理体制。大数据时代下，由于信息数据技术的发展，预计部门间的“数据孤岛”与“信息壁垒”问题将逐渐被解决，社会各主体间的信息共享程度将进一步加深。有效的社会治理必然建立在各主体间以及主体内部间的合作、协商、互动、交流基础上，“大数据时代要求政府各部门之间、政府与社会之间打断屏蔽，促进数据流动，部门利益必须让位于公众利益”，这种合作将能很好地解决社会治理碎片化问题，促进社会治理向统合化的治理体制转变。习近平总书记曾在2016年国家网络安全和信息化工作座谈会上强调：信息是国家治理的重要依据，要发挥其在国家治理现代化中的重要作用，构建全国信息资源共享体系，用信息化手段感知社会态势。传统的数据处理方式已经跟不上大数据时代要求，更无法释放大数据的多重功能，这意味着政府要更加有效地运用大数据推进社会治理创新，这也是大数据时代下社会治理发展的必然方向，如此才能在统合的治理体制下，实现部门、行业、区域间的联动，实现国家安定、社会安宁、人民安康的目标，以此实现提高人民群众的幸福感、获得感、安全感时代要求。

三、大数据思维：创新社会治理的思路

社会治理创新必须符合时代特征，围绕着社会治理任务，结合社会发展形势，以大数据思维、运用大数据手段不断提高社会治理现代化水平。

（一）推动社会治理理念的现代化转型

“思想是行动的先导”，从这个意义上来看，社会治理创新程度取决于社会治理理念的变革力度。在上述论述中可以明显看出大数据时代的发展，必然推动着社会治理理念由“政府本位”的单向管理传统型向“多点对接”多中心治理的现代型转变。从党的十八届三中全会提出“社会治理”来看，我国已经开始了社会治理现代型理念的转型。现代型的社会治理理念首先要坚持党委、政府的主体地位。在不断巩固党委、政府领导的基础上不断深化政府与社会间的平等协商与合作。其次要推动权力分配的变化。多中心治理范式下的大数据时代，治理主体的多元化的必然趋势必然会形成社会力量逐步壮大的必然结果，只有权力优化分配下的社会治理，才能实现“权力来自于社会，又服务于社会，同时受社会监督，最终回归社会，这就是一切国家权力运行的轨迹”的社会治理权力分配最优路径。推动社会治理理念的现代化转型，实质上是由“官本”向“民本”逻辑的转型，只有推动社会治理理念的现代化转型，“共建、共治、共享”的社会治理格局才能不断被深化，“人民中心”的社会治理根本立场才能被不断巩固。

（二）推动数据处理技术和能力的有效提升

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，而社会治理作为国家治理的重要构成部分，社会治理能力最终会影响国家治理现代化的建设。社会治理能力很重要的影响因素就是政府是否能够根据社会问题的各种数据信息做出相关的分析与决策。根据互联生成的海量数据信息，从中过滤、筛选、整理、挖掘、分析出所需数据信息，这个处理过程涉及到数据处理的技术与能力，特别是专业人员和专业的技术手段。现实来看，政府、社会组织、社区等各社会治理主体或多或少地存在专业技术支持不足的短板，再加上由于主体认识不足、专业设备有限、专业人员缺位等缺陷的作用，社会治理数据处理技术远达不到理论水平，加之部门间的“信息壁垒”，都影响着社会治理中对数据信息的分析和处理能力及水平，对数据分析不充分现象较普遍。由技术问题带来的数据与社会问题关联度分析较低，成为限制社会治理理论上应该对社会问题背后的深层次原因分析、预测水平能力的因素，制约了社会治理能力。社会治理的数据处理技术和能力的升级创新是各社会治理主体都必须重视的方面，党委和政府作为社会治理的领导力量，社会、群众作为社会治理的协同力量，都必须提升对于数据应用、分析、处理能力的意识，在大数据时代学会运用大数据思维和方式去关联社会问题与社会事实，挖掘社会发展规律，全面认知当下时代特征，以便调整更适应中国国情的社会治理之路。

（三）推动治理平台的搭建与整合

从发达国家的发展经验来看，“社会治理创新中，政府和有关组织机构必须协同工作，制定标准，把各类社会事业和社会治理信息平台与网站对接，使各类数据能够衔接、共享”。随着中国的整体发展，我们不断推进政府、市场、社会的独立发展，推进政企、政社分开，以形成政府、市场、社会的“金三角”关系。但无论三者间再怎么分开，有效的社会治理特别是大数据时代下的社会治理，必须采取“三跨模式”，即跨领域、跨部门、跨行业的合作模式。依托大数据时代，立足“共建、共治、共享”的社会治理格局，创新社会治理的重要内容就是平台的搭建与整合，通过依托政府、市场、社会三大领域搭建起“政府-社会组织-经济组织”的平台体系，提高政府对社会治理决策的能力。现实来看，地方社会治理平台搭建的跨界模式并不多，在很多地方都对平台建设的认识十分有限，重视程度还十分不够，“重形式，轻内容”比较普遍。比如很多地方在网络平台搭建上，只限于官方网站的法规政策的简单罗列，对数据的供给与分析基本空白，这不仅影响社会参与社会治理的积极性，也没有实现社会治理平台搭建的实质内涵。依托数据治理平台，不仅能够实现对城管、交管、农林、社会安全的有效管控，还能够推动地方“智慧城市”的建设。

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责任编辑  杜福洲