公证参与司法辅助事务路径研究

张纵华

引言

作为我国社会主义法律制度的重要组成部分的公证制度，是预防性司法证明制度，其具有服务、沟通、证明、监督等功能，是社会纠纷多元化解决的基础性司法资源，可以成为人民法院司法辅助事务的重要承接力量。近年来，一些地方法院积极引入公证机构参与司法辅助事务，取得了良好效果。2016年6月，最高人民法院在《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》中，将完善公证等其他纠纷解决方式与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制作为工作目标，对公证机构参与矛盾纠纷多元化解的基本方式及事务范围等做出了明确。并在同年9月发布的《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》中，提出推动公证机构等各类治理主体发挥预防与化解矛盾纠纷的作用。2017年6月，最高人民法院、司法部联合下发《关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》，浙江等12省（自治区、直辖市）自7月试点开展公证参与司法辅助事务，试点地区外有13个省份的一些公证机构也积极进行尝试，挖掘公证的基础性司法资源效能，减少了司法成本，促进了司法效率提升。与此同时，实践中也面临一些困难和问题，本文以浙江公证参与司法辅助事务的现实情况为基础，结合全国试点情况对实务困境作出梳理和回应，并对完善公证参与司法辅助事务提出建议。

公证参与司法辅助事务实证分析

2017年8月，浙江省高级人民法院印发《关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》，明确指定各中级人民法院为试点法院，同时要求各中院在辖区范围至少选择一家基层法院作为试点。浙江各地法院与司法行政部门结合实际，积极探索公证参与调解、取证、送达、保全、执行等工作的实施方式，突出特色和优势，细化内容、方式和流程，形成了一些做法。主要包括：

（一）公证参与调解，有效分流案件

杭州、温州、嘉兴等地人民法院设立公证调解室，吸纳公证机构进入人民法院特邀调解组织名单，聘请公证人员担任特邀调解员，全省已有四分之一的公证机构入驻在线矛盾多元化解平台。在实践中，充分发挥诉前引导程序性作用，人民法院立案庭初步审查案件后，通过诉调中心移交公证机构进行调解。经调解达成协议的，由公证机构将调解协议及相关材料移交人民法院，由人民法院按照法律规定出具民事调解书或作相应处理；或者应当事人申请，由公证机构对经调解达成的具有给付内容、债权债务关系明确的协议，出具赋予强制执行效力公证书，从而实现调解结果落地。对当事人未能达成协议或无法在公证调解中解决的案件，由公证机构出具含有相关法律事实和争议焦点的公证法律意见书，将相关案件材料通过诉调中心退还法院立案部门，法院原则上不再进行调解。在诉讼程序中，除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外，当事人无需对调解过程中已确认的无争议事实举证。

公证参与调解有助于实现案件分流，实现公证与诉讼优势互补，有效降低当事人的诉讼成本，使纠纷能够“快、易、好、省”地得到解决。截至2018年10月底，全省公证机构参与法院诉前调解案件为1051件，涉及案件包括离婚、继承、民间借贷、买卖合同、劳务合同等，达成调解协议430件。截至2018年11月底，温州市华东公证处成功实施行政调解+赋强公证案例40件，涉及金额1.38亿元。

（二）公证参与取证、保全，节约司法资源

证据职能是公证机构的一项重要职能，司法辅助事务当中的参与取证，是指公证机构接受人民法院委托，就当事人婚姻状况、亲属关系、财产状况、未成年子女抚养情况、书面文书等进行核实和调查取证，核查结束后，公证机构就核查内容、核查过程、核查结果向法院出具取证报告的过程。而参与保全则是公证机构协助人民法院核实被保全财产信息和被保全财产线索，核实被保全动产的权属和占有、使用等情况。财产保全需要提供担保的，公证机构可以协助人民法院审查申请保全人或第三人提交的财产保全担保书、保证书，对其中的担保内容及证据材料进行核实。为进一步优化取证、保全业务流程，浙江司法行政机关积极组织、指导、支持公证机构开展存证系统建设，全省已有39家公证机构拥有存证系统，该系统不仅运用于参与取证、保全，在参与调解、送达、执行等司法辅助事务中也发挥了重要作用，尤其是在知识产权保护领域效果明显。

公证机构参与法院取证和保全，节省了时间成本，节约了社会资源，实现了公证程序与诉讼程序无缝对接，加快了取证进度，提前固定了证据，还保障了执行工作的有效开展。例如丽水市莲城公证处在法院开展房屋强制腾退工作中对被腾退房屋内的物品进行清点、保全，并配合法院完成查封车辆、房屋，冻结存款等，对当事人权利实现起到了很大作用。截至2018年10月底，全省公证机构共办理参与取证公证业务41197次，出具取证报告1864件，参与保全538次。

（三）公证参与送达，提升办案效率

在当前审判工作中，“送达难”是一直困扰着人民法院的难题，严重影响着诉讼效率和当事人合法权益的实现。法院委托公证机构接受对疑难案件的文书进行送达，通过采取现场拍照、录像等方式进行记录并办理保全证据公证，做到全程留痕，规范送达。同时还依托政务数据查询系统等平台，依申请查询车辆登记信息、法人信息、房产登记信息、户籍信息、出生证明信息、婚姻信息、死亡信息、公证遗嘱等信息，将法院与公证机构的信息互通，大大提升了送达效率。如上虞公证处接受法院委托，利用公证数据信息与法院、公安、街道等机关信息结合，延伸送达时间、创新送达手段，分组送达、集约送达，接受法院委托公证送达1099件，其中多数属于民间借贷案件送达，送达率达70.7%，远高于邮寄送达率不到40%的比例。截至2018年10月底，浙江公证机构共参与送达9035次、制作送达全流程登记表860份。

（四）公证参与执行，助力破解执行难

张纵华浙江省高级人民法院研究室调研科科长

试点工作开展以来，浙江各地公证机构结合当地实际，参与人民法院执行中的和解、调查、送达工作，协助人民法院搜集核实执行线索、查控执行标的，协助清点和管理查封、扣押财物。截至10月底，全省公证参与法院执行工作19880次。典型事例有：温州公证参与司法网拍将原来需耗时21个工作日办结的事务缩短至3日办结，大大提升司法效率，不动产、动产处置的交付时间随之加快；丽水中院引入公证参与终本案件调查，由公证机构负责终本案件的线上线下查控，向被执行人户籍所在地调查了解被执行人的财产状况、财产线索及被执行人的经济收入来源等，并出具被执行人财产调查报告书作为部分终本案件合法退出执行程序的依据。目前，该院执行案件受理后均在1-2天内布置查控，在10天内完成线上线下全面查控，案件平均执行天数从112天缩短到90天以内；海宁法院将无法发放的执行款提存至公证机构指定账户，并由公证机构出具公证书归档结案。截至11月底，海宁法院执行款提存公证88笔，提存金额31201414.69元；发放提存款18笔，发放金额6329547.07元。

公证参与司法辅助事务的现实问题

（一）司法辅助事务公证参与度的合理性限制

从法治思维和程序正义出发，公证参与司法辅助事务，要避免两种现实问题：一是“隐名”出证，二是“借名”办案。所谓“隐名”出证，是指公证人员参与司法辅助事务却隐去公证之名。主要表现为：公证机构自身不立案且不出具任何形式的公证文书；或者公证机构立案但是不存储档案材料，在这个过程中出具公证材料但是不依照原有的格式范本。公证参与司法辅助事务，在司法个案中，诉讼程序与公证程序是同步运行的，只要公证程序启动，公证机构就应单独立案存档，并且根据《中华人民共和国公证法》与《公证程序规则》的规定视情出具公证文书。

“借名”办案是指公证参与司法辅助事务中，公证人员借用辅助名义参与办案。以公证制度与审判制度的现实分野、公证程序独立于诉讼程序的法律界限为基础进行分析，公证参与司法辅助事务是通过公证辅助诉讼活动的进程，促进司法公正的实现，并且在这一过程中，体现公证程序和公证活动客观、公正的价值，而不能将公证参与司法辅助事务理解为公证机构剥离法院之后的“分久必合”，不能将公证业务与审判业务混杂。公证参与司法辅助事务，应该是公证员与法官作为法律职业人并肩而立，使公证公信力与司法公信力的正面效应叠加，共同实践程序正义和实体正义的过程。

（二）司法辅助事务公证参与方式的合法性限制

从实践中可以看出，在司法辅助事务以外几乎所有的公证活动中，公证程序都是独立运行，而公证参与司法辅助事务，意味着公证程序与诉讼程序同步运行。公证参与司法辅助事务应当使公证程序与诉讼程序的效能得到同步提高，使公证机构和人民法院的服务得到同步优化。公证是以制作证据为主要业务的法律职业，公证机构从事任何公证事务所形成的公证文书，广义上都属于公证证据。公证证据区别于其他证据最为显著的特点，在于公证证据必须经由严格的公证程序形成。人民法院和公证机构的业务衔接，需要确保公证程序规则得到严格遵守，这是公证证据本质特征不变的前提。

（三）司法辅助事务公证参与模式的实践障碍

1.公证参与司法辅助事务的业务衔接方面。从全国公证参与司法辅助事务试点情况看，目前尚未形成统一的业务流程规范，有的受困于试点过程中一些专业性不强的事务衔接问题而踌躇不前。立案、材料转接、联络通知、存档等衔接性工作，不直接体现公证的效力和作用，但这些工作既属于公证参与司法辅助事务的必要环节，也是公证业务和审判工作的必经环节。公证参与司法辅助事务，意味着在事务性工作方面明显的分界已经模糊化，在业务衔接上，不可能像以往一样，公证的归公证，法院的归法院，公证参与司法辅助事务的效果最终要体现在方便老百姓上面，要以有利于有效预防和化解纠纷为出发点进行探索性尝试。

2.公证参与司法辅助事务的人员素养方面。公证与诉讼对接后，公证将介入更多的矛盾化解工作，可以预见工作量在一定时期内将快速增长，而现有的公证队伍长期从事的是对无纠纷、无争议的事实、行为和文书的证明工作，公证人员习惯传统的坐堂办证，知识结构相对单一，对处理争议纠纷案件的调解技能、技巧上相对欠缺，需要及时开展培训，传递经验，对于因业务量增加而配备的新进人员，尤其要从严把关，全面辅导。

3.公证参与司法辅助事务的规范化方面。公证参与司法辅助事务，拓宽了公证法律服务领域，为公证业务创新、公证行业健康持续发展提供了机遇，有助于公证机构拓展证明以外的其他职能，提升服务水平，增强发展活力，实现从传统公证业务向现代法律服务转型。但是作为一项新尝试，在公证机构参与调解、取证、送达、保全、执行等司法辅助事务工作中缺乏较为统一的操作规范，相关法律文书格式不能满足实践需求，业务办理的时限、标准、责任还不够明确，信息化手段的运用还有待加强，唯有补齐这些方面的不足，才能提升社会认可度，形成品牌效应，进而获得各方面的认同和支持配合。

4.公证参与司法辅助事务的经费问题。公证参与司法辅助事务后，除了原有的业务工作以外，公证机构在司法辅助事务方面投入了大量的人力、物力。但目前经费列支方面政策依据不足，地方财政及法院经费管理方面存在限制，从公证参与司法辅助事务的行业尝试来看，做得好的试点大部分是较大的公证机构与法院对接，这些公证机构初期自行承担经费，在法院拓展司法辅助事务参与度，探索出了依靠提存、拍卖、保全、清点的收费项目来支撑不收费业务开展的模式。但对于很多自收自支的中小型公证机构而言，虽然乐于参与，但因启动经费保障缺乏而难以尝试，因此，必要的财政支持需要纳入考虑范畴。

公证参与司法辅助事务的完善路径

浙江各地公证机构发展状况参差不齐，公证机构总体规模偏小，在94家公证机构中，40人以上的约占25%，15-40人的约占45%，15人以下的约占30%。其中，规模最大的国立公证处有70多人（其中有公证员20名），最小的公证机构仅2人。在试点过程中，已经有49家公证机构与人民法院开展对接，各地公证参与司法辅助事务形成了两种模式：规模较大的公证机构，根据法院辅助事务需求采取派员常驻模式，有选择地或者全方位对接五个参与环节；规模较小的公证机构，一般是非常驻模式，加强日常衔接沟通，从送达等较为迫切的需求入手切入司法辅助事务。从一年多的试点实践来看，对前述需要在较高位阶的法律制度层面加以明确的问题，只能通过实践加以探索和总结。

（一）厘清公证参与司法辅助事务权责。公证参与司法辅助事务，是公证助力人民法院司法体制改革的重要举措，也是公证机构自身改革创新发展的迫切需求。人民法院与公证机构的社会定位不同，在这个过程中，首先要根据主体资格，厘清权责。在既避免公证职能司法化，又避免司法权能公证化的前提下，准许试点地区探索规范化操作指引，由直接承接辅助事务的公证机构、主管公证机构的司法行政机关和接受司法辅助的人民法院三方根据实际，在总结工作中存在的问题基础上，对辅助事项、辅助方式、工作流程、评价标准、主体责任等问题作出规定。公证参与司法辅助事务，意味着诉讼程序与公证程序同步运行，因此既要遵守诉讼程序，也应遵循公证程序。明确公证参与司法辅助事务的权责，既要防止诉讼程序因公证程序虚化，不能让公证人员承担法院工作人员的职能；也要防止公证职能在诉讼程序中弱化，不能为完成辅助事务而改变公证机构本身的职能定位。

实现各担其责又有序联通的有序衔接状态，还要对业务衔接事项作出划分。公证参与司法辅助事务是将公证程序的运作嵌入法院的审判执行工作过程中，两者的衔接既包括在权利告知上的衔接，也包括在文书来往、文书格式上的衔接；既包括在事务先后上的衔接，也包括在留档备查方面的衔接。做好业务衔接需要抓好业务培训，及时组织人民法院与公证机构的相关工作人员参加程序规则与系统操作培训，才能确保有效衔接，提升服务水平。

（二）划定公证参与司法辅助事务范围。公证参与司法辅助事务要达到的效果，应该是既有利于协助法官集中精力做好审判执行工作，缓解人民法院“案多人少”的矛盾；又有利于进一步深化多元化纠纷解决机制改革，推动社会化解纠纷资源的合理配置和高效利用。

域外经验中对辅助事务进行的类型化管理，是根据司法辅助事务的不同承担主体，分别采取司法行政化运作模式或社会化运作模式，抑或兼有二者的混合模式，将部分司法辅助事务包括送达、执行事务等，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担。人民法院在案件繁简分流机制改革的实践中，探索司法辅助性工作外包，都是根据各地实际情况，认真衡量并发挥相关单位或机构的优势，在现行的实体法程序法框架下创新做法。比如在送达方面，浙江温岭法院借助快递公司送达，四川成都中院则委托公证机构送达，其目的都是提升送达质量和效率，将有限的人力、人的有限精力从辅助事务中解放出来，让“好钢用到刀刃上”，从而推动审判质效提升。

公证参与司法辅助事务范围的确定，要充分发挥公证机构及公证人员的专业性特征，充分考量公证服务的中立性与公信力优势，有效应用公证机构能够独立承担赔偿责任的特点等，根据各地实际需要划定。既应该包括借助公证参与司法辅助事务，来预防和分流案件，将纠纷化解在诉讼程序之外，也应当包括公证承担司法辅助事务，畅通人民法院与公证机构之间的流转环节，压缩交接时间，尽早结束当事人之间权利不确定的状态，这些都有利于更好地满足人民群众的纠纷化解需求。

（三）延展公证参与司法辅助事务空间。在试点阶段，公证参与司法辅助事务的依据，我们不能够只依靠演绎推理来获得，更需要在不违反现有法律规定的前提下，在实践中寻找实施办法，通过归纳推理，在探索中发现问题、总结经验。在秉承法治思维、坚守程序正义的基础上，着眼于在更大程度上解决老百姓的需求、减少老百姓的负担，根据各地实际创设有助于实现组织科学化、运行高效化、履职专业化、保障现代化的制度机制，这可能会撬动两个领域的系统性、整体性变革。

1.范围可以拓展。例如，针对各类金融纠纷案件，尤其在多案领域，可以引导当事人通过公证赋予强制执行效力的债权文书来减少诉讼、预防纠纷。从而将司法辅助关口前移，从案后调解转为案前预防，进一步缓解人民法院“案多人少”的矛盾。公证机构还可以利用办理公证时掌握的当事人的财产信息优势，协助法院参与财产查封等财产保全工作，提高保全效果。

2.身份需要明确。如果从司法辅助事务外包的视角考虑，公证参与的事务可以分为公证业务性工作和配套事务性工作。责任则根据其从事的工作来确定：对于与公证业务相关的工作，相应人员承担公证业务责任；对于可以不限定公证身份进行外包的事务，相应人员承担外包事务责任。经费来源也可以根据职责进行分解，根据参与基础是公证专业人员身份还是非公证专业人员身份：以专业身份履职则按照公证收费标准处理；不需要由专业人员完成，但属于因公证机构与法院工作衔接而增加的配套事务性工作，由财政划拨经费；其他原本属于法院可以外包的事务，参照其他外包付费的事务来付费。

3.线上应当推进。目前，公证参与的司法辅助事务在浙江已拓展至移动微法院，杭州互联网法院正在探索公证参与涉网司法辅助工作。在全国试点过程中，应该积极探索信息技术在司法辅助中的应用，借力正在构建的跨部门线上对接平台，实现数据共享，逐步实现公证在线参与司法辅助事务，包括：工作线上衔接、文书线上传递、档案在线生成等。同时要跟进探索适应线上解决问题的诉讼程序及公证规则，试点的法院、公证机构要在先行先试中及时总结。

4.宣传有待加强。当前，社会公众对公证解决纠纷所具有的优越性，知悉度还相当有限。还没有充分运用现代传媒手段，从老百姓的视角推出有影响的典型案例。有效引导当事人选择包括公证在内更加合适的纠纷解决方式，才能推动多元纠纷化解向纵深发展。

结语

公证参与司法辅助事务萌生在信息化革命的历史阶段，在司法改革的背景下生成，拥有公证行业“放管服”改革的契机，将给现有的诉讼制度、公证制度带来前所未有的同步改变。试点过程中必定受到固有工作模式和制度规则的限制，打破这些限制的目标是“共赢”，共赢不是法院和公证机构双方的，而是在方便当事人，满足当事人对司法服务与公证服务需求基础上的多方共赢。