大国博弈：从澜湄合作到次区域经济合作

赵美艳 张屹

澜湄合作的共同愿景是建立澜湄国家命运共同体，而中日美三国在对东盟贸易关系的态势从另一个维度反映着东盟次区域经济合作的走向。观察不同时期中日美三国在对东盟贸易关系态势，可以帮助我们找出促使三国在东盟贸易关系上不断发生变化的因素——大国外交在全球化、反全球化浪潮中的政治博弈。

一、日本主导GMS计划对澜湄合作的影响

日本一直是湄公河开发的重要捐助国和积极推动者。以亚洲开发银行为主导，1992年，包括中、泰、缅、老、柬、越在内的澜沧江—湄公河流域六国共同推动成立了大湄公河次区域经济合作（GMS）机制。中国和日本均为东盟的近邻，两国与东盟的经贸往来由来已久。日本在上世纪60年代将东盟作为自己对外贸易战略的第一站，并且打下了良好的经贸基础，树立了良好的经贸形象。中国改革开放后，中国和东盟的贸易联系日益密切，贸易额飞速增长，并于2010年全面启动中国与东盟自贸区。随着“一带一路”这一大型国际经济合作倡议的推行，中国与东盟国家的互联互通工程快速推进，并且区域投资和贸易便利化水平不断提高。与此同时，日本提出“自由繁荣之弧”计划，将东盟作为重要的投资、貿易地区;2012年安倍提出的“安倍经济学”，进一步加强了对东盟地区的经济外交攻势。这就使得东盟成为中国“一带一路”倡议和日本“经济成长战略”的重叠发展区域。当前作为东盟的第一大贸易伙伴和第三大贸易伙伴的中日两国在东盟市场上必然会形成竞争关系，中日两国在东盟市场上的经贸关系由经历了从20世纪八九十年代的共同参与，到21世纪初的产业互补再到现在的优势竞争的转变。由于大国的对外贸易是多元、多层次的，其贸易政策和商品结构存在差异性，投资的重点领域也有所不同，产品处于全球贸易链的不同位置，竞争的同时也不能完全忽略合作的可能。

首届大湄公河次区域经济合作（GMS）峰会于2002年召开，次年日本—东盟特别峰会的倡议提出，体现日本介入东南亚地缘政治格局的程度加深。2009年召开首次日本—湄公河峰会，战略关注进一步上升，援助项目和数额不断加码。2012年第四届日本—湄公河国家峰会达成的《东京战略》，制定了三年合作计划，日本同意向湄公河国家提供6000亿日元的援助。2015年第七届日本—湄公河峰会达成了《新东京战略》，日本承诺无偿向柬老缅越四国提供2000万美元援助，用于连接胡志明市—金边—曼谷走廊的基础设施和贯通湄公河各国的东西经济走廊物流网建设。

大湄公河次区域经济合作GMS以经济领域合作为主要推动力，因为其主要推动方是以日、美为主导的亚洲开发银行。日美通过经济援助对东南亚乃至整个东亚地区实施政治介入，制约了湄公河流域国家的主权利益和自主意愿。而由中国参与的澜湄合作机制是全部由发展中国家协调合作而创设的国际机制，不同于西方发达国家主导的外生性机制。这就使得这一机制采取开放包容的态度，与东盟—湄公河流域开发合作组织进行对话，相互协调，共同推进。

大湄公河次区域经济合作从2002年开始以每三年一次的国际领导人峰会形式推动合作机制，并以领导人会议作为最高决策机构。此外，还设立了部长级会议作为日常决策机构，包括交通运输部门、电信部门、人力资源部门、环境能源部门以及贸易投资、旅游、农业等多个职能部门。以亚洲开发银行作为主要出资方为机构提供技术和资金支持。

二、美国印太战略对澜湄合作的影响

美国对中南半岛特别是湄公河流域国家的政治介入，使得澜湄五国乃至东盟十国面临着更为复杂的域外因素。印太战略在一定程度上是为了对冲中国“一带一路”倡议而提出的。

争夺地区主导权是其逻辑支撑。强调“印太”这一概念，可以使得特朗普的对外经济战略比TPP更具包容性。由于东盟在印太战略中保持着中立地位，特朗普必然要主动参与到作为“印太”轴心的东南亚，并确保东南亚地缘政治利益至少不会与美地缘战略目标相抵触。

2017年11月特朗普在菲律宾和越南出席东亚峰会与APEC，力图使其贸易双边重塑美在东南亚影响力，以抵制中国，争夺领导力。而东盟国家由于试图摆脱对华贸易的过度依赖，首选贸易多边主义。考虑到东南亚巨大的市场发展潜力，任何国家意图推行印太战略都必须更多地关注东南亚国家。

东盟是美国第四大贸易伙伴，双边贸易从2015至2016年连续翻了三倍。东盟秘书处的统计显示，美国在东盟地区的投资已经超过2260亿美元，在印太地区占据重要份额。美对东盟出口额为每年1000亿美元，帮助东盟创造了60万就业岗位。此外，东盟在美投资从2004年达到了2017年的270亿美元，年增速为28%。

东南亚国家对外直接投资发展势头强劲。1990年东盟在全球对外投资市场份额中占0.45%，2016年则攀升到3.9%。而东盟在发展中国家经济体中所占的对外直接投资份额从1990年的6.5%攀升至2016年的17.4%，远远超过其他新兴市场。相比之下，1990年东亚地区达到新兴经济体市场份额46.4%的时候，拉美地区只占39.7%，而在2016年拉美国家对外投资降至9.8%，东南亚地区却占到发展中国家85.4%的份额，成为对外直接投资的重要引擎。

1.“下湄公河倡议”与“湄公河下游之友”计划

2011年3月，美国和湄公河下游各国共同起草了《湄公河下游倡议》，并制定指导原则和未来五年行动目标;创建“湄公河下游之友”（Friends of Lower Mekong Group）。第一届“湄公河下游之友”会议未达成有效共识，第二届会议在2012年7月召开，时任国务卿希拉里·克林顿提出湄公河下游国家合作的“双层结构”构建。这是美方对湄公河次区域合作多层次、多领域的网络化的合作框架的较为全面的表述，也体现其合作意愿。

在奥巴马时期，美国已和大部分东南亚国家确立全面伙伴关系，譬如以双边防务协议或全面伙伴关系协定的方式。目前由于人权问题等一些因素，柬埔寨、文莱、缅甸三国尚未与美国确立全面双边关系。

安全问题会超越人权问题成为美国与东盟展开双边经贸合作的主要障碍。柬埔寨人权记录一向较差，美柬两国民间交流难以推进，稳定的双边关系难以建立。罗兴亚问题自2013年以来持续阻碍着美缅经贸合作的正常化。特朗普虽将人权外交不断淡化，却也公开声明会继续维系上一任政府的某些外交理念。当然，巨大的经贸往来需求作为实用主义外交可能会超越历史障碍，利用印太战略的平台催生新的经济引擎。

2.特朗普政府战略收缩时期对澜湄合作的影响

奥巴马政府时期的另一个成果是“湄公河流域行动计划”部长会。特朗普上台后，其国务卿蒂勒森曾于2017年7月首访东南亚期间出席过，一定程度上也给澜湄国家吃了一颗定心丸。然而特朗普政府的东南亚政策目前仍是未知数，对于湄公河流域开发合作机制，更是政界、学界尚无定论的。从上个世纪下半叶至今，美国一直没有明确东南亚外交政策，只有奥巴马时期的“重返亚太”是对长期边缘化的东南亚外交政策“矫枉过正”，美国参与湄公河流域开发合作顺势而行。那么，今后的特朗普政府如何定位这一合作机制，如何参与东盟其他区域合作机制，都将成为政治钟摆的未定之势。

客观存在是不以主观意志的转移而发生改变的。美国全球战略收缩并不等于在东南亚地区的利益消失，并不代表美国对外政策中的湄公河开发合作机制的话语“缺位”。恰恰相反，特朗普以双边主义取代多边主义的商业风格使得地区经贸合作的程度加深。事实上，特朗普的确抓住了进一步推进双边FTA的时机。

三、中日美三国对外援助比较分析

1.澜湄合作六国机制与中国主导

2014年11月的中国与东盟领导人会议上，李克强总理提出设立“澜湄对话合作机制”，使之进入全面推进的轨道中来。中、泰、缅、老、越、柬六国2015年11月12日在云南宣布正式建立澜湄合作机制，全面对接东盟共同体建设三大支柱，是我国与柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南共同创建的新型次区域合作机制，也是首个中国主导的次区域合作机制，特别是针对周边开展，对于中国开展周边外交意义重大。澜沧江—湄公河合作首次外长会于2015年11月召开，发布联合新闻公报，确定六国在政治安全、经济和可持續发展、社会人文三个合作层次展开务实合作。澜湄合作世界上首个响应联合国发展峰会《2015年后发展议程》的区域合作项目，澜湄次区域合作机制将为南南合作塑造成功范式。以中国为主导的澜湄六国合作机制，不同于其他侧重于某一产业领域的区域性合作机制，而是强调基础设施的互联互通，全面推进贸易自由化、经济领域和安全领域并重的重要倡议。特别是在“一带一路”倡议的成功实践后，与东盟区域全面经济伙伴关系RCEP等多个机制进行有效对接，并与丝路基金、亚投行在制度层面有效融合，这是未来实现人类命运共同体的亚洲成功范式。

澜湄合作六国机制是首个由中国主导的新型周边次区域合作机制。建立澜湄国家命运共同体是澜湄合作的共同愿景，这一愿景还包括增进各国人民福祉，促进澜湄沿岸各国经济社会发展，缩小域内国家的发展差距，推动东盟共同体建设，落实联合国2030年可持续发展议程等。

中日美三国在澜湄地区展开的竞争是研究中国对周边国家经济援助问题的切入点，三国在东盟地区的贸易竞争现状、对东盟贸易在各行业综合竞争力和竞争优势是主要分析对象。比如中日两国在对东盟贸易中有多大竞争性和互补性，贸易竞争区间和互补区间主要在哪里，随着美对印太地区事务的介入程度不断加深，中美之间也存在类似的疑问。当前三国对东盟贸易中的竞争关系需要政策制定者有一个客观、准确的认识，以便于在处理对东盟贸易、对日美贸易关系上能够更加准确和务实。既应该看到中国对东盟贸易的优势，又应该认识到在三国对东盟贸易的竞争中，中国存在的产业劣势和不足之处，在发挥自身贸易竞争优势的同时，为实现中国在东盟地区贸易顺差的最大化，也需理性选择对日、对美贸易合作的方式与战术。在澜湄合作机制中准确定位中国的战略利益，也将对当前的“一带一路”倡议以及提升中国的公共外交、对外宣传、对外援助等领域影响力都有一定补益。

2.日美通过经济援助争夺主导权

日、韩、印、美等国和多个国际组织都曾积极参与和推动湄公河流域国家的共同合作开发机制，然而成功案例并不多。地缘政治的属性决定了澜湄次区域经济合作在地理属性上的重要意义。20世纪90年代后，日本、美国、以东盟为代表的众多国际组织都积极参与到这一区域性合作中来，并形成了符合各国利益主导的几种机制。例如东盟十国与中日韩三国为核心形成了东盟—湄公河流域开发合作组织，而西方各国和国际组织（包括美国、日本、澳大利亚、新西兰、比利时、丹麦、法国、芬兰、德国、卢森堡、瑞典、瑞士、荷兰和欧盟、世界银行）在1995年设立的湄公河委员会，是以西方国家主导的合作机制。

澜湄流域五国除了与中日韩有共同开发合作机制以外，与其他域外国家比如韩国、印度还存在一些次区域合作机制，但其收效甚微，影响力也都大为逊色，原因在于，澜湄五国一方面也是从自身政治利益考虑，与更多具有地区代表性的国家展开合作，将鸡蛋放在多个篮子里，作为投资，这是规避风险的理性选择。另一方面，由于东南亚各国成为近年来亚太地区“地缘政治”和“地缘经济”博弈的对象，湄公河流域的五国对包括中国在内的域内外大国都不同程度地存在矛盾而复杂的心态。这些国家既乐于在各层次的地区合作中“搭便车”推动本国经济的发展，同时又对次区域内外的大国怀有畏惧和戒备心理。

各种关于湄公河流域国家合作机制的推动都是存在缺陷的，最为典型的是“湄公河委员会”的财政短缺问题。自2016年1月开始，湄公河委员会已经进行大幅减员，至7月，原有的150名工作人员已缩减至90人，除了流域治理部门以外，多个智能部门都被关门。另如美国设立的“下湄公河倡议”与“湄公河下游之友”计划，则是以经济援助为谈判筹码，要求流域国家接受符合美国利益的政治条件。

前湄公河委员会官员、柬埔寨国家经济委员会委员梅凯彦公开对美国“下湄公河倡议”的官僚主义和流于形式表示失望，认为美方这一倡议并没有改变湄公河委员会资金短缺的先天不足之处。

湄公河委员会通过调研发现，美国、日本的多项合作机制各有侧重，“下湄公河倡议”侧重流域内教育、卫生等领域的问题，“大湄公河次区域经济合作”侧重域内基础设施互联互通规划。目前域内国家最为期待的是中国主导的“澜沧江—湄公河合作机制”，并希望该机制能全面推动域内各项问题的全面解决。美国方面则希望把湄公河建坝问题加入到中美战略与经济对话的议程中，通过这一平台实现两国深入沟通与合作。

四、通过对外援助提升全球治理中的话语权

由于中国对外援助的公开信息比较有限，统计口径和OECD国家不太一致，因而对三国的对外援助进行比较具有一定难度。打造澜湄国家命运共同体，提升中国在全球治理中的话语权是未来中国在周边国家乃至全球范围开展对外援助的核心动力。

中日美三国在对东盟贸易上的关系的态势从另一个维度反映着东盟次区域经济合作的走向。观察不同时期中日美三国在对东盟贸易上的关系态势，可以帮助我们找出促使三国在东盟贸易关系上不断发生变化的因素——大国外交在全球化、反全球化浪潮中的政治博弈。从这一角度出发，我们可分析出当前三国在对东盟贸易竞争中的贸易优势和产业劣势，发现三国对东盟贸易的竞争区间具体在哪些领域，合作空间在多大范围内可以拓展，从而在现有的WTO争端解决机制下准确把握三国对东盟贸易的关税额分歧点，服务于中国对外经济战略。中国学者通过数据统计发现，由于中国出口产品的低成本和低附加值属性，中美贸易战完全不能影响中国的出口顺差，只要美对华关税征收不会超出十个点的增长额，中国外贸会继续保持稳定收益。从这一逻辑出发，如果能够准确找出大国在东盟市场上的竞争性和互补性区间，就能够准确把握三国在东盟贸易上的未来走向，也能够为中国对东盟贸易政策的调整提供一定合理思路，发现政策趋势，从对外援助的作用提出如何维护澜湄合作机制，建设澜湄国家命运共同体，进而提升到全球治理话语权的高度。

对中日美三国在作为东盟次区域经济合作的澜湄地区开展的竞争进行分析，目前一些西方学者定量分析三国对东盟整体贸易的商品结构差异，在此基础上采用贸易竞争力指数（TC）和显示性比较优势指数（RCA）两个指标来定性分析三国在对东盟贸易中各行业的综合的竞争性、互补性。同时，通过案例分析，比如中日美三国的劳动密集型商品、技术密集型商品以及资本密集型商品在东盟市场上的竞争关系作出详细的比较分析，从而找出三国对东盟贸易中的竞争力差异，是对三国对东盟贸易竞争关系研究的一个重要的佐证和补充。而这正是目前国内研究中国应如何参与澜湄合作机制的短板所在。

澜湄合作是一个新成立的机制，目前尚无中美日三国在该地区的比较研究，这本身是一个新的关注点，通过对外援助提升我国在全球治理方面的话语权更是学术观点方面的创新。

中国对东盟贸易的竞争力主要存在于劳动密集型行业和资源密集型行业，日本对东盟贸易的竞争力主要体现在资本密集型行业和技术密集型行业，而美国的印太战略对东盟的影响更为微妙。由于中日美三国具有竞争力的产品处于全球贸易價值链的不同位置，三国对东盟贸易竞争性和互补性同时存在。因此，在东盟市场上，中国要充分了解和发挥自己的贸易优势，同时也要加强同日、美的贸易合作，实现中国在东盟的贸易发展最优化和贸易收益最大化。

（赵美艳：国务院扶贫中心;张屹：中国国际问题研究院亚太所）

责任编辑：彭安玉