加快构建市域社会治理法治化保障体系

韩冬梅

法治是治国理政的最优模式。“坚持全面依法治国”是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一。习近平总书记多次强调，全面依法治国是中国特色社会主义本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，在“四个全面”中具有基础性、保障性作用，深刻指出：“没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空。”社会治理是国家治理的基础，依法治理是最可靠、最稳定的治理方式。习近平总书记在党的十九大报告中，要求“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，“加强农村基层基础建设，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，进一步凸显法治在社会治理中基础性、保障性地位。

市域作为我国行政体系中的中间层级，是落实顶层设计的中坚力量和推进基层治理的前沿力量。市域社会治理是国家治理的重要基石，在国家治理体系中具有承上启下的枢纽作用。面对体制转轨、社会转型、利益多元、矛盾凸显的新形势，推进市域社会治理现代化，实现国家治理现代化目标，更加离不开法治的力量、法治的保障。要加快构建市域社会治理法治保障体系，在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、防范社会风险、化解社会矛盾，推动形成有效的社会治理、良好的社会秩序，确保经济社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，为实现国家治理体系和治理能力现代化打牢坚实基础。

构建科学完备的市域社会治理法治规则保障体系

法治是规则之治。规则主要表现为以法律法规为核心的一系列治理制度机制，这些规则不仅是社会治理的合法性来源，也是增强社会治理的权威性和公信力的重要保障。当前从传统一元社会管理到现代多元社会治理的转型升级，需要我们更多地运用法治思维和法治方式构建社会治理法治规则体系来保障。

健全地方立法保障体系。习近平总书记指出：“小智治事、中智治人、大智立法。”地方性法规规章是我国社会主义法律体系的重要组成部分，地方立法可以直接解决市域治理中的问题，为依法有效治理提供支撑和保障。徐州市自1993年享有地方立法权以来，目前现行有效地方法规53部和政府规章65部，其中包括在全国率先出台的《质量促进条例》《寄递业治安管理办法》，市人大常委会还专门审议通过关于加强矛盾多元化解、执行联动、“两法衔接”等工作的决定决议，为解决社会治理重点难点问题提供了有力的法制保障。2015年《立法法》修改后，全国289个设区市、30个自治州、4个不设区的地级市都有了地方立法权，为通过立法攻克市域社会治理难题创造了良好条件。要坚持“不抵触、有特色、可操作”原则，充分发挥市域立法的实施性、补充性、探索性功能，围绕城市管理、生态环境、社会民生等重点领域，积极开展自主性、创制性立法，把解决市域社会治理难题纳入法治轨道。

健全制度机制保障体系。作为治理规则的制度机制，具有促进和维持现代社会秩序的目的性，其本身也蕴含着社会治理法治化的价值指向。从多年市域社会治理实践看，一些社会治理基础性、保障性的制度机制还不健全，漏管失控、责任不清、合力不强问题没有得到根本解决;不少社会治理创新实践效果很好、群众拥护，却因为没有用制度的形式加以固定和推广，最终昙花一现、难以为继。要进一步完善矛盾化解、实名登记、信用管理、网格治理、重点人群管控等基础性制度，建立有效的群众参与、责任约束、齐抓共管、多元投入等保障性机制，推动市域社会治理制度化、规范化。要系统总结市县镇村社会治理创新好经验、好做法，及时上升为制度机制，从制度上解决社会治理创新的动力问题，推动市域社会治理创新从“盆景”到“花园”转变。

健全社会规范保障体系。社会规范体系是以公共道德和公序良俗为核心的规范体系，也是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。我国传统社会治理有着“礼法共治”的宝贵经验，很多风俗习惯、村规民约等社会规范具有深厚的文化基因和民意基础，至今仍然发挥着重要作用。徐州市贾汪区在全国率先建立镇级乡贤协会，制定乡贤章程，在化解社会矛盾、推动乡村振兴中发挥了很好的作用。在现代社会治理中，既要坚持以法律为准绳，也要发挥好社会规范的指引约束;既要引导城乡基层组织、社会组织制定完善市民公约、村规民约、行业规章、团体章程、职业准则等自治规范，也要积极推动行之有效的道德规范上升为制度规范，构建起多层次、多样化的社会规范体系，形成刚性与柔性、他律与自律相统一和法治、德治、自治相融合的社会治理新局面。

构建严格公正的市域社会治理法治实施保障体系

天下之事，不难于立法，而难于法之必行。习近平总书记深刻指出，“有了法律不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话”，“制度的生命力在执行，有了制度没有严格执行就会形成‘破窗效应”。当前一些地方社会矛盾高发多发，很多是不依法办事造成的，不仅有损法治权威，也严重破坏党和政府及执法司法公信力。

坚持依法民主决策。法治注重程序，行政注重效率。一些地方在处理发展和法治的关系上，还一定程度存在法治工具主义倾向和“发展要上、法治要让”的误区，往往造成项目一上马、政策一出台，群众不满意、矛盾涌出来。徐州市委、市政府在全省较早地建立了法律顾问团，主动邀请法律顾问全程参与重大决策论证、重要文件制定，在预防法律风险和社会矛盾中发挥了重要作用。市域各级党委、政府和领导干部必须带头厉行法治，习惯在法治轨道上、监督环境下用权做事，严格按照法定权限、程序履行职责、行使权力，确保用权为民不偏向，用权依法不出格。特别对涉及群众切身利益的重大决策、重大项目，要严格执行合法性审查、专家论证、公众参与、风险评估等法定程序，有效防止损害群众利益和引发社会矛盾。

坚持严格依法行政。行政机关是实施法律法规的重要主体，我国现行的法律法规80%以上由行政机关来执行。当前在行政执法领域，有法不依、执法不严、违法不究等问题还在一定程度上存在，执法不文明、不规范、不作为、乱作为、慢作为问题群众反映还较为突出。要突出权力规范和约束这个核心环节，善于運用健全的法治管住任性的权力，让法治思维入脑、行政权力入笼，做到法定职责必须为、法无授权不可为。要以提高执法人员素质、完善执法制度体系、加强执法治理监督为重点，深入推进执法规范化建设，做到执法队伍专业化、执法裁量标准化、执法程序公开化、执法管理系统化、执法监督信息化。要加强行政监督、司法监督、巡察监督、舆论监督，严格落实行政执法责任追究制度，下大气力整治行政执法领域突出问题，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。

坚持公正廉洁司法。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。当前司法领域的冤假错案不时成为社会关注焦点，司法人员办金钱案、关系案、人情案问题时有发生。从扫黑除恶专项斗争来看，有的司法人员甚至徇私枉法，充当黑恶势力“保护伞”，给司法公信带来巨大伤害。要深入推进司法责任制、以审判为中心的刑事诉讼制度等改革，不断提高司法质量和效率，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。要进一步创新拓展司法公开、司法监督途径，杜绝暗箱操作、严惩司法腐败，让公平正义以群众看得见的方式实现。

构建崇法向善的市域社会治理法治文化保障体系

文化是一个国家、一个民族的精神脊梁。習近平总书记指出：“一个没有精神力量的民族难以自立自强，一项没有文化支撑的事业难以持续长久。”钱穆先生也讲过：“一切问题都从文化问题产生，也都该从文化问题来求解决。”不同于西方现代文明构建在契约文化、团体格局基础之上，我国社会受人治传统、差序格局的经久影响，“关系社会”“熟人社会”底色浓重，营造一个全社会都讲法、守法的社会主义法治文化环境任重道远。

推动法治意识融入血脉、成为信仰。1986年以来，我国已经制定实施了七个五年普法规划，全社会整体法治观念、规则意识明显增强。但正如费孝通先生指出的那样：“中国的道德和法律，都因之得看所施的对象和‘自己的关系而加以程度上的伸缩。”在现实生活中，一些人越来越懂得如何保护自身权益，却常常对义务表现出无知或冷漠，呈现出一种权利觉醒和义务沉睡的法治文明“剪刀差”，以致每每“严于律人、宽以待己”。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。法治文化建设的关键是推动全社会树立法治意识，培育法治信仰。要抓住领导干部这个“关键少数”，坚持普法教育从娃娃抓起，落实“谁执法、谁普法”、以案释法等制度，通过案件依法处理确立是非对错标准，通过组织旁听法院庭审上好全民法治教育公开课，让尊法学法守法用法成为全体公民的共同遵循和自觉行动。

推动法治文化浸润人心、蔚然成风。习近平总书记曾经引用过卢梭的一句话：“规章只不过是穹窿顶上的拱梁，而唯有慢慢诞生的风尚，才最后构成那个穹窿顶上的不可动摇的拱心石。”法治风尚的形成是一个漫长过程，需要一个良好的法治文化环境长久无声地滋润人心。要结合地域文化，创作更多“接地气”的法治文化作品，组织丰富多彩的法治文化活动，讲好法治故事，撒播法治种子，为人民群众提供更加丰盛的法治文化精神食粮。要探寻法治文化融入社会生活的新途径、新办法，依托群众活动场所建设法治文化阵地，把法治文化融入机关文化、乡村文化、社区文化、企业文化、校园文化，打造“层级全覆盖，媒体全联动”的社会主义法治文化传播格局，让人民群众在耳濡目染中接受熏陶教育。

推动法治德治相辅相成、相得益彰。法律是成文的道德，道德是内心的法律。英国学者麦克莱也有句格言：“善良的心是最好的法律。”世界上凡是治理比较有效的国家，都坚持把法治作为治国理政的基本方式，同时注重用价值观念和道德准则调节人们的行为。法律有效实施有赖于道德支撑，道德践行也离不开法律约束，社会治理需要法律和道德共同发挥作用。要加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，把社会主义核心价值观融入社会治理、群众生活各方面，贯穿立法、执法、司法、普法各环节，进一步增强法治的道德底蕴，以柔性的道德提升人们的思想境界和价值追求。建立健全违法失德失信惩戒机制，让违法失德失信行为人付出更高成本、更大代价，以刚性的法律规则为社会主体划定行为底线与边界。

构建优质高效的市域社会治理法治服务保障体系

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生新变化，法治已经成为人民美好生活的一种“刚需”。共建、共治、共享的每一个环节法治都不能缺席。推进市域社会治理法治化必须坚持以人民为中心，树牢宗旨意识，增强服务理念，着力解决好人民群众最关心关切的权益保障、公平正义、公共安全问题，有效回应当下人民群众对美好生活的需求和期待，让人民获得感、幸福感、安全感更加充实，更有保障，更可持续。

在法治轨道上化解社会矛盾纠纷。美国著名的政治学家塞缪尔·亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书里指出：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”我国用40年的时间基本走完了西方国家通常需要一两百年才能走完的现代化过程，社会矛盾不是“历时性”显现而是“共时性”叠加。事实证明，面对错综复杂的社会矛盾，运用好法治思维和法治方式，很多难题都会迎刃而解。要强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，建立健全社会矛盾预警、利益表达、协商沟通、救济救助等机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。把信访纳入法治化轨道，建立落实信访信用管理、违法行为惩治等机制，决不能让那种大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决现象蔓延开来。

在法治轨道上保障人民安居乐业。习近平总书记强调：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标……法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”法治工作首先是群众工作，法律条文虽然“冷冰冰”，但法治工作必须做到人民群众的心坎上，把“冷冰冰”的法条变为“暖融融”的法治服务。要坚持依法严打方针不动摇，纵深推进扫黑除恶专项斗争，严厉打击严重暴力犯罪，铁腕整治社会治安突出问题，全力办好“盗抢骗”“食药环”等群众反映强烈的民生案件，努力让人民群众生产生活更加安心、放心。持续开展执行攻坚行动，健全执行联动工作机制，依法保障胜诉当事人合法权益。坚持“民有所呼、我有所应”，深化“放管服”改革，完善公共法律服务体系，做好法律援助、司法救助，提升服务效率，增添法治“温度”。

在法治轨道上打造一流营商环境。习近平总书记指出：“社会主义市场经济本质是法治经济。”没有法治护航，就没有市场主体平等和交易自由，就没有市场活力的迸发。公正透明可预期的法治化营商环境是保障市域经济高质量发展的“金字招牌”。要加大产权司法保护力度，严厉打击恶意骗贷、制假售假、非法集资等犯罪活动，依法保护各类市场主体平等使用生产要素，公平参与市场竞争。树立“谦抑、审慎、善意”执法司法理念，规范使用涉案财产查封、扣押、冻结等手段，严防刑事司法介入经济纠纷，防止因执法办案不当影响企业正常生产经营，保护好企业家和创业者的投资信心。主动对接服务实体经济、民营经济，为企业防范风险、转型发展提供优质法律服务，帮助他们跨越“市场的冰山、融资的高山、转型的火山”。

构建强劲有力市域社会治理法治推进保障体系

市域社会治理法治化是一个长期复杂的系统工程，高效推进离不开强有力的政治保障、组织保障。

完善落实党的领导工作机制。习近平总书记指出：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征……坚持党的领导是社会主义法治根本要求。”只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现;只有坚持党的领导，法治工作才能有序推进，实现市域社会治理法治化才有坚实保障。市县机构改革后，市域各级依法治理委员会要迅速进入角色、全面履行职责，进一步增强“四个意识”，坚定“四个自信”，践行“两个维护”，把党的领导贯彻到社会治理法治化的全过程和各方面，确保党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法落到实处，保证市域社会治理始终沿着正确方向前进。

完善落实法治责任工作机制。社会治理法治化任务繁重，既有市、县“块”上的任务，又有部门“条”上的任务。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治第一责任人职责规定》，明确了党政负责人推进法治建设的主要职责。市域各级党委、政府主要领导要认真履行职责，坚持在法治轨道上推进社会治理，督促各级领导干部在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想问题、做决策、办事情。加快完善市域部门条线党委（党组）主要负责人推进法治建设第一责任人的约束机制，切实解决“单位多难统筹、任务多难落实、困难多难破解”等“三多三难”问题。

完善落实督查问责工作机制。习近平总书记强调：“要统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，每年都确定重点任务，明确完成时间，做到年初有分工、年终有督察、年末有考核、全年有台账。”徐州市较早地建立了法治督查督导机制，实施了社会治理专项考核，在推进社会治理法治化任务落实方面成效明显。要进一步完善市域社会治理法治化督查督导机制，定期对各级领导干部责任落实情况、重要任务完成情况进行督查，确保各项工作任务得到高标准落地落实。探索建立领导干部法治工作实绩档案，把社会治理法治化作为党政综合考核的重要内容，特别是对一个地方、一个部门接二连三发生重大违法案件，造成严重社会后果的，要严肃追究、依法问责。

（作者系中共徐州市委常委、市委政法委员会书记）

责任编辑：高 莉