加快治理面源污染 改善农村生态环境

农村面源污染是指农村生活和农业生产活动中不合理使用而流失的农药化肥、残留农用薄膜、未经处理的農业畜禽粪便、水产养殖所产生的水体污染物，也包括农村生活污水、生活垃圾和焚烧秸秆对水体和大气造成的污染。与点源污染相比，面源污染范围更广、主体不确定，成分和过程更复杂更难以控制。据统计，我国河流和湖泊富营养问题的60%—80%的污染源来自于农村面源污染。农村面源污染的存在，严重影响了农村生活环境和农产品质量安全，致使农村生态环境恶化，江河湖水质恶化，而农村生态环境的改善，直接关系乡村振兴战略能否顺利实施。

一、农村面源污染治理推进了农村生态环境建设

近年来，各级党委、政府都高度重视农村面源污染治理，多管齐下、多措并举，加大了农村生态环境综合整治力度，使农村生态环境建设取得了可喜的成绩。

治理与提升并重，农村生态环境面貌明显改善。针对农村面源污染几大主要因素，各地认真实施治理，经过几年的努力，有效地减少了污染。2018年镇江全市20个省级以上考核断面水质达标率80%，5个县级以上集中式饮用水源地水质达标率100%;空气优良天数达标率71.5%。一些重点污染源得到有效控制。全市795家禁养区规模养殖场已全部完成关闭搬迁;化肥农药使用总量得到削减，全市规模养殖场畜禽粪便综合利用率达98.19%，农业秸秆利用率95.5%。农村村组普遍设立垃圾箱，垃圾清运处理能力得到有效提升。全市建成一批省市级美丽宜居镇、村和特色小镇、特色田园乡村，乡村面貌日新月异。

重视技术与资金投入，建成一批示范推广项目。镇江市贯彻连片治理、配套完善、减源增效、全面推进的思路，完成了一批农村生态环境整治示范项目。市农林部门大力推进农药化肥零增长行动、绿色种植技术、养殖业粪污无害化处理、秸秆综合利用等项目;市环保部门牵头在全市开展了“覆盖拉网式”农村环境综合整治工作。各地在农村乡镇建设垃圾中转站，形成了“组保洁、村收集、镇转运、市处理”的农村垃圾处置模式。“十三五”期间，全市将投入21亿元，完成1400个左右规划发展村庄及居民点的生活污水治理。丹阳市司徒镇结合现代农业示范园区建设，开展面源污染连片治理，投资2500余万元，完成养殖业粪污无害化处理、农田生态修复、控水控肥控药、农田尾水净化、村庄水环境治理等一系列工程项目。

建设与管理衔接，探索形成污染防控长效运行的经验和路径。2016年丹阳、句容、扬中、丹徒四市（区）被确定为全国首批村庄生活污水治理示范县（市、区）。其中丹阳、丹徒等地在村庄生活污水处理设施的建设、运行和维护上，采用市场化运作、项目总承包形式，招标委托专业化公司负责村庄生活污水治理工程的设计、建设、运行和维护，实施一体化推进、规模化建设和专业化管护;句容通过项目政府采购绿肥种子，鼓励和引导农户利用冬闲田种植绿肥，减少化肥使用量，推广使用商品有机肥和水肥一体化技术，据监测调查，施肥效果肥料利用率较常规施肥提高15%—20%。

目标与责任明确，建立农村生态环境综合整治的制约机制。近几年，江苏省市县分别制定了一系列有关农村生态环境综合整治的规范性文件。其中《江苏省重要生态功能保护区区域规划》《镇江市“两减六治三提升”专项行动实施方案》等顶层设计文件，对镇江农村生态环境的保护发挥了积极的指导作用。同时镇江市还制定了《镇江市村庄生活污水治理工程管理指导意见》和相应的考核办法，定期开展督查考核;建立了镇江市村庄环境长效管理联席会议制度，出台了《镇江市村庄环境长效管理考核办法》，编制了《镇江市2013—2017年“覆盖拉网式”农村环境综合整治试点实施方案》，各辖市区政府与各镇（街道、园区）签订了目标责任书，各项工作都有目标、有任务、有时限、有考核，农村生态环境保护治理建立起规范机制，开始步入正轨。

二、农村面源污染治理具有长期性、复杂性特点

与美丽乡村建设、乡村振兴战略的要求相比，农村的生态环境保护和治理面临着诸多问题和矛盾，既有历史积累的欠账，也有新出现的问题，必须正视存在的问题，找准症结实施治理。

农村面源污染中的“三大要害”是当前治理的重中之重。农村面源污染涉及面广、复杂多样，治理和控制难度大。从镇江市的情况来看，农村面源污染源中，影响程度最深、范围最广的，应属滥用化肥农药、畜禽粪便和生活垃圾污水随意丢弃排放这“三大要害”，它们的直接后果是造成境内水体严重污染、过境水体叠加污染、环境气味恶臭。具体而言，一是面广量大。尽管各地规划发展农村污水处理和垃圾分类工作已经全面布点，但还有相当数量分散居住的村组没有纳入农村生活垃圾污水集中处理体系。相比浙江，他们已经持续开展这项工作十余年，美丽乡村建设大见成效，但我们的治理工作起步较晚，面源污染总体还处在一个点状治理的状态。二是容易反复。各地投入了大量人力物力禁烧秸秆，几年来夏秋收割期间总的优良天气数在上升，但2018年就发生了反复，特别是夏收期间优良天数下降幅度很大。各地都完成了禁养区关闭养殖场的年度目标，但某地新出现的小型养猪场数量竟超过了关闭数。同时各地还存在着大量农户自养自用的生猪，污水粪便往往未经处理。三是污染链长、周期长、叠加因素多。历史遗留的农药残留，企业排污造成的重金属残留，现实存在的农药化肥氮磷流失，农村居民生活方式和能源结构改变后出现的生活垃圾和污水剧增及秸秆处理等问题，这些因素的作用相互叠加，集中反映在水体和大气质量下降上，不只是影响生活环境，还影响农副产品质量和乡村产业环境。“三大要害”的治理是当务之急，目前着力点在于减少排放、控制范围、降低指标，但绿色生态农业模式的推广应用、土壤修复、森林植被修复、生态功能区的建设管理、农业废弃物的无害化处理利用等深度治理任务，会成为下一阶段工作重点。

基础设施不配套、不完备是农村环境污染治理的掣肘。长期以来，我国基础设施建设存在着“重城轻乡”的问题，农村基础设施建设标准不够高、覆盖不够全、管养维护不到位，特别是农村垃圾统一收集处理，生活污水处理设施落后，粗放的农业生产方式造成化肥农药的滥用。随着人们生活水平的提高，农村生活垃圾量逐年增加，如近三年镇江市每年增加1万吨左右的生活垃圾，而垃圾焚烧厂的处理能力不足，新建扩建工程跟不上，造成乡镇垃圾大量积存，还有的地方垃圾中转站设备急需更新。设施不配套也影响了治污效果，如某地某省级项目，针对农田尾水氮磷拦截的生物工程和建筑物配套都达到了省市验收标准，但村里的生活污水却不经净化处理，直接排入河中，事倍功半。

条块和点面工作统一协调、同步联动不够。目前农村环境治理力量还比较分散，缺乏统一性和协调性。农村面源污染治理项目总体而言还只是点状分布，有些项目没有完全与当地的“多规合一”融合到一起，缺乏中长期和顶层的协调指导，没有充分考虑当地未来村组结构、人口分布、产业布局，甚至有些项目是为了做项目而做项目，功能、规模设置不符合当地实情。在项目的申报实施上，各职能部门各管一块，不利于治理工作一体化全域推进。镇、村两级作为治理主体，职责不明确，治理工作上下有脱节，有些禁养区内小型生猪养殖场大量出现，就是因为镇村把关不严、管理缺失造成的。

投入不足是建成项目发挥效能的瓶颈。多年来，政府有限的财政投入，主要集中在城市和工业上，对农村环保投入甚少，历史欠账多。同时农村面源污染的主体很难确定，无法按照城市和工业“谁污染、谁治理”的路子来落实筹集防治经费，更加依赖各级政府投入。治污投入受到财政盘子和支出结构的制约。落后的基础设施与日益加大的污染负荷之间的矛盾日益突出，直接导致了农村环境污染的加剧。尽管近年来投入大量资金，但资金缺口仍然很大;同时各地对国家、省级项目存在着“多要不如少要、少要不如不要”的畏难情绪。目前国家、省级项目要求地方1：1的配套资金，加上对项目资金使用严格管理，很多地方怕被问责，申报项目的积极性不高，有项目也不敢要;建成项目缺乏管护资金和专业人才，后期的运维问题突出。如用于吸附有害物质的水生植物得不到及时清理，这些植物腐烂后有害物质仍旧回到水体中造成二次污染;有的已建工程后期管护不到位，以致过了两三年就报废。工程管理需要长期的经费支撑，有些村很难做到。

公众对农村面源污染认识不足，防治意识需要进一步强化。长期以来，我国“重发展、轻保护，重城市、轻农村，重工业、轻农业，重点源，轻面源”的情况较为普遍，许多政府部门领导对农村环境保护的重要性和紧迫性迄今认识不足。同时由于农村面源污染具有分散性、隐蔽性、随机性、不易监测、难以量化等特征，又与农业生产紧密结合，种养殖业经营者对面源污染更是习以为常。特别是一家一户用传统的方式小规模种养殖，对化肥农药的使用随意性较大，农田尾水污染大量存在，而生物农药和有机肥价格普遍较高，农民不愿意用，农药化肥减量化工作进程就比较缓慢。再则畜禽粪便处理需要占用土地和添加设备，小规模企业无法承受，这些都严重制约了治理的有效性，而受传统观念和习惯的长期影响，农户在农业生产中片面追求高产量，滥施滥用农药、化肥、农膜，随意丢弃焚烧废弃物，直排污水到河流水塘等，致使面源污染持续发展。

三、综合施治是农村生态环境治理的根本出路

我们认为，浙江的经验说明，做好农村面源污染治理工作，既急不得，更等不得，而必须坚持不懈，久久为功，做到技术创新、设施建设与社会管理“三管齐下”，从而达到减源增效之目的。

立足长远全局，瞄准要害问题，做好顶层设计。要树立打持久战、攻坚战的指导思想，立足长远，将其作为长期的战略任务来狠抓落实。要强化顶层设计，做好科学谋划部署。要宏观规划、统防统治，形成一个涉及农村面源污染源头、过程、末端的全链条、全過程、全要素的整体系统的解决方案。在治污思路上，要使之与调整农村产业结构、建立循环经济模式、建设美丽田园乡村、发展全域旅游、发展农村合作经济有机结合。在规划层面上，要在“多规合一”基础上考虑生态环保布局，对未来村庄产业与生态资源分布有一个完整的设想，科学合理地安排污染治理和环保设施。在标本兼治上，要坚持问题导向，分出先后缓急，分类指导，摸清目前农村面源污染，尤其是水体、土壤的现实状况，找出污染的重点源、重点区域“对症下药”，优先解决好“三大要害”问题。江苏可借鉴浙江、安徽大力推进“厕所革命”的做法，推动村庄生活污水管道设施建设，规划引导农村居民集中居住。

重视运用科技，强化社会服务，发展生态农业。围绕科学施肥用药、农业废弃物循环利用、耕地重金属污染修复、生态友好型农业和农业机械化等关键技术问题，鼓励专家、技术人员开展技术服务，把农村面源污染防治技术推广服务纳入政府购买服务中去。积极推广科学施肥技术，合理施用化肥;推广绿色防控技术，减少农药使用;实验示范农用地膜，防治白色污染;推广秸秆综合利用，杜绝焚烧污染;推进畜禽粪污综合利用，推广粪肥还田、生物技术使用。积极发展生态农业和有机农业，大力建设无公害农产品、绿色食品、有机食品生产基地，强化服务，减轻农村面源污染。推进现代农业，发展专业合作社和农业龙头企业，提高企业的装备水平，从科技成果应用、生产组织方式、管理水平、社会化服务等多方位提升，使农业真正成为一个绿色产业。

完善生态设施，加强运行管理，提升工程效益。城镇周边地区要充分考虑农村的污水处理、垃圾处理与城镇公共基础设施对接，实现保护和管理城乡一体化。建立独立式农村垃圾和生活污水处理设施放置场所，必须管网配套，保证设施正常运行。如浙江安吉、桐庐的一些村落，每个村子村级生活污水处理机房和氧化塘与当地村庄环境相融合，配以小景点与小型湿地公园相结合，真正体现了生态环保的理念。我们要完善设计思路，增加设计深度，在保证功能的前提下，具备一定的景观效果，重视并解决好已建工程的后期运维问题，搞好建设项目移交，落实管护主体，严格奖惩考核，确保建好、管好、运营好。

加大财政投入，创新管理机制，强化政策支持。加大财政扶持资金投入力度，统筹农水、住建、环保等各个渠道的治污经费，努力拓宽经费渠道，把有限的经费用在源头防治上。加大测土配方施肥、低毒生物农药补贴、病虫害统防统治补助、耕地质量保护与提升、农业清洁生产示范、种养结合循环农业、畜禽粪污资源化利用等项目资金投入力度。鼓励发展乡村旅游和绿色农业，吸引社会资本参与环保项目建设，让广大农民设身处地感受到环保的重要性，自觉投身绿色事业。

加强科普宣传，增强生态意识，营造良好氛围。加强农村面源污染防治的科学普及、舆论宣传，让群众了解农村面源污染的严重程度和对每个人的直接影响;同时严格执法，对违法行为严肃查处。树立正面典型，曝光违法行为，在全社会营造保护环境防治污染的良好氛围。

强化组织领导，推进综合整治，构建长效机制。学习浙江“五水共治”的经验，党委、政府高位协调，统筹社会资源形成合力。要落实治理主体责任，量化目标考核标准，充分发挥镇村主体作用，将农村面源污染治理列为乡镇党委、政府的工作重点之一。我们建议，今后农业项目的引进和布局，也要借鉴工业和三产项目的做法，建立生态认证机制，制定并执行农业清洁生产技术规范，从体制机制上杜绝污染，实现循环农业的目标。

（调研组组长：朱云峰;成员：吴当、谢荣洲、朱雁、王梅初）

（作者单位：镇江市政协）

责任编辑：高 莉