上海浦东以“四个责任制”推动全面从严治党的实践与探索

2019-05-08孙兰

上海党史与党建 2019年3期

孙兰

[关键词]“四个责任制”;从严治党;基层党建

[中图分类号]D262 [文献标识码]A [文章编号]1009-928X（2019） 03-0051-04

责任制是政治和公共管理学的核心概念。欧文·E·休斯指出，责任制最基本的含义是以其他人或团体名义行动的人要对其他人或团体汇报并对他们承担责任。[1]因此，责任制体现着权责关系确认、权力控制以及责任追究等方面的内容。责任制的目标是实现责任的有效履行。[2]

责任制的实践在我国主要集中在四个方面：一是经济领域的责任制，包括以包产到户为核心的家庭联产承包责任制以及现代企业经營管理责任制。二是行政领域的责任制，如2001年4月，国务院颁布实施《关于特大安全事故行政责任追究的规定》。三是司法领域的责任制，如党的十八届三中全会提出“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”[3]。四是政党领域的责任制，包括2006年中办印发了《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》，2010年中办国办印发了新的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（实际上，1998年中央就发布了旧的党风廉政建设责任制规定），2015年中办印发了《党委（党组）意识形态工作责任制实施办法》，2016年底中办国办印发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》。党的十八大以来，在中央全面从严治党的战略布局下，党建工作责任制、党风廉政建设责任制、意识形态责任制和法治建设责任制在各级党组织得到了较好的实施与推进。

“以一流党建促一流开发”是浦东开发开放的宝贵经验。[4]政党领域责任制方面，浦东新区于2017年首次创新性地将基层党建工作责任制、党风廉政建设责任制、意识形态工作责任制和法治建设责任制作为一个整体联动推进，坚持整体抓，强化协同联动。2018年，浦东新区对“四个责任制”工作持续深化。可以说，“四个责任制”的创新是浦东新区全面从严治党、全面依法治区系统集成的集中体现。

一、浦东新区“四个责任制”的现状分析

为深入了解浦东新区“四个责任制”的落实情况，本研究开展了为期2个月的“四个责任制”落实情况调研。

（一）研究方法和对象。本次调研通过点面结合的方式，做到既突出重点、又全覆盖无遗漏。具体包含三个方面：一是对浦东新区“四个责任制”的四家牵头部门（区纪委、区委组织部、区委宣传部、区委政法委）分别就落实党风廉政建设、基层党建工作、意识形态工作和法治建设责任制面上情况开展调研;二是综合考虑覆盖面和代表性，选取临港地区管委会、区教育局、区公安分局、区国资委、区市场监管局、世博地区管委会、川沙新镇、南码头路街道、张江镇、康桥镇10家单位开展实地走访;三是对全区101家区管单位开展问卷调查，采用分层抽样，通过问卷星平台共有效回收问卷921份，其中：主要领导80人，分管领导和中层干部及具体工作人员382人（其中负责基层党建工作责任制136人次、负责党风廉政建设责任制162人次、负责意识形态工作责任制89人次、负责法治建设责任制79人次），普通党员459人。问卷内容包含：认知程度、落实情况、督导满意度、民众参与度、载体建设情况、问题与建议等。

（二）浦东新区落实“四个责任制”总体情况分析。根据调研结果，“四个责任制”总体落实呈现“基层党建工作责任制有亮点、党风廉政建设责任制抓得严、意识形态工作责任制守得住、法治建设责任制起步稳”的良好态势。具体来说：

基层党建工作责任制方面，积极探索具有特大型城市特点的基层党建工作新路子，出台《关于构建浦东新区城市基层党建新格局的实施意见》，进一步强化基层基础。基层单位结合自身特点，构建一级抓一级的责任体系，并突出党建引领作用，有效构建城市大党建格局。例如南码头路街道通过“走小区、进楼道、唠家常”集中走访和推进“五大员进社区”工作，动员各级党员干部深入一线了解民情，整合资源下沉基层，及时回应老百姓急难愁问题;张江镇围绕科创中心核心区和张江科学城等国家战略，通过“红色张江里”微信打造线上党建阵地，探索形成“关系在单位、活动在区域、奉献在社会”的全区域党员线上线下互动参与机制，着力打造区域党建共同体。

党风廉政建设责任制方面，通过落实党委主体责任和纪委监督责任，重视责任分工和任务分解，注重解决突出问题。新区所有区管单位党政领导班子共确定了200多个党风廉政建设重点责任项目，班子成员按要求填写责任书，确定各自的党风廉政建设责任分工。比如临港管委会通过延续使用、修订、新建、废止等方式进行完善，形成35个资金管理制度，进一步加强和规范了各单位的全面管理;张江镇推行派驻纪检监察专职工作人员到镇属公司工作，做到对5个公司全覆盖并延伸到1个重点村，加强和推进了监督执纪问责的力量和力度。

意识形态工作责任制方面，按照“一岗双责”的要求，明确各级领导干部的工作职责，通过完善责任体系、健全工作格局、聚焦阵地管理、强化考核监督，确保区域意识形态安全。在弘扬主旋律方面，注重正面宣传和文化引领。比如浦东新区市场监督管理局开展“我的市监梦——奋斗的青春最美丽”系列活动，激发青年岗位建功的责任与担当。加强阵地建设方面，重视网络阵地管理。比如基层单位纷纷推出官方微信公众号或官方微博。打造特色品牌方面，强化宣传效果。比如世博地区管委会对外打造“世博大讲堂”文化品牌，为驻区企业职工提供文化、政治、经济、法律等方面的知识普及和培训，对内坚持“机关文化一小时”文化讲座活动，为管委会职工提供主题教育培训。

法治建设责任制方面，法制建设大格局初步形成。全区形成了“一个意见、一个决定、一个工作方案”的整体顶层设计，基本实现了法律顾问村居全覆盖，镇级法制机构全部挂牌。领导学法和普法工作有序开展，行政负责人出庭应诉率大幅提高，行政复议纠错率、行政机关败诉率大幅下降。

（三）基层对“四个责任制”的感受度情况研究发现，基层单位对“四个责任制”工作方式表示高度认可。问卷调查显示，86.3%的基层干部认为，将“四个责任制”作为一个整体联动推进，由过去各个条线分头布置变成区委统一部署、统一确定检查范围、统一检查流程、统一结果运用是最大的亮点。

本研究还对普通党员（不直接从事“四个责任制”相关工作）的活动载体参与度进行了问卷调查。从高参与到零参与进行了5分制主观测评。统计过程中，采用分值转换为百分制的方法，针对5分值量表，分别赋予0、25、50、75、100分。问卷结果表明，普通党员的总体参与度良好。其中，基层党建工作的参与度最高（得分在85-94之间），其次是意识形态工作（得分在84-92之间）、法治建设（得分在84-86之间）、党风廉政建設（得分在75-81之间）。

二、以“四个责任制”推动全面从严治党的内在逻辑分析

浦东新区落实“四个责任制”最显著的特点是系统集成。横向比较来看，全市乃至全国范围内对“四个责任制”同部署、同落实、同考核的并不多见。从这个意义上来说浦东是走在前列的。具体来说，内在逻辑包括以下三个方面：

（一）形态上通过整合资源和整体推进，形成合力。合力的形成，是“四个责任制”的精髓所在。具体来说，区级层面加强工作协同，建立日常工作沟通协调机制，制定工作总体方案，形成一个“前期有谋划、开局有部署、初期有指导、中期有督办、年底有考核”的完整工作闭环，发挥整合效应。党委（党组）层面落实主体责任、亲力亲为、以上率下，主要领导履行好第一责任人责任，分管领导履行好“一岗双责”，正确处理“第一责任人”“直接责任人”与“具体责任人”的关系，形成班子集体齐抓共管“四个责任制”的工作合力。支部层面“四个责任制”落实与提升组织力、强化政治功能相结合，使党支部成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。

（二）过程中通过目标细化和责任传导，层层压实。首先，制定各单项责任制工作方案，并形成相关考核办法和考核指标。相关责任单位按照“任务目标化、目标项目化、项目责任化、责任实效化”的要求，逐一梳理明确目标、形成项目清单、落实责任。通过任务细化，工作才能做得“饱满”，做到强化分层分级的执行力。其次，以督查强化执行，确保责任制有效落实。督查是强化过程管理的一种重要手段，形式上突出“一门式”，集中精力、提高效率;内容上突出“督重点、查成效”，以联合督查的形式，围绕阶段性重点和突出问题，既督任务、督进度、督成效，又查认识、查责任、查作风，强化各级各层面的主体督查主责，以督查促落实，在督查中表扬先进，鞭策后进。最后，强化结果运用，坚持一票否决。为确保“四个责任制”落到实处，相关工作开展情况及专项检查结果将作为单位绩效考核的重要内容，运用于单位绩效考评和干部考核;明确七个否决项，对存在否决项的单位，涉及的单项责任制考核评分直接定为“不及格”等次。

（三）内化上通过常态化推进机制，将外在要求变成内在自觉。责任制的作用发挥，重要的前提之一是领导干部道德上的内嵌性，即中国传统文化强调对官员的道德教化，这种道德教化会内化为基层领导干部的认知图景。[5]正因如此，“四个责任制”作为一项长期工作，通过常态化推进机制，经常抓、深入抓、我要抓、实责抓，真正做到思想上重视、行动上落实、成效上显著，为浦东服务国家战略、深化改革开放、持续改善民生提供强大的精神动力和政治生态。具体来说，一是持续强化单位主要领导第一责任人意识。针对单位主要领导尤其是新提任的主要领导，通过定期开展专题培训，切实增强政治敏感度、政治领导力和党的工作熟悉度。二是深化“部门围绕街镇转”的理念，文件通知不是“一发了之”，而是通过及时帮助基层解决问题、给予有效支撑和保障来体现“显示度”。比如“意识形态责任制”中，“意识形态阵地”范畴较大、比较抽象，难以明确界定，在工作指导中需重点突出具体监管责任、界面切割等方式方法。

三、问题与建议

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“全面从严治党永远在路上。在全面从严治党这个问题上，我们不能有差不多了，该松口气、歇歇脚的想法，不能有打好一仗就一劳永逸的想法，不能有初见成效就见好就收的想法。”[6]浦东作为改革开放排头兵中的排头兵、创新发展先行者中的先行者，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，全面贯彻党的十九大精神，紧紧围绕新时代党的建设总要求，从实现区域治理体系和治理能力现代化的高度，持续用力、善作善成，统筹推进“四个责任制”工作。

（一）处理好整体与部分的关系，进一步强化系统集成。由于整体推进的时间尚短，当前“四个责任制”的一个突出问题是合力效应尚未完全释放。主要体现在虽物理融合但化学反应不足，“乘数效应”尚未完全显现。因此要以更高水平的相互融合，努力实现“四个责任制”从“物理融合”向“化学反应”的转变。对已经融合的，重点要解决好升级换代的问题，探索研究资源共用、载体共建、活动共办、成果共享的方式推进“四个责任制”提质增效。还未融合的要全覆盖，重点解决好“最后一公里”的问题，加强内部条线整合和职能梳理，切实将“四个责任制”拧成一股劲、从头抓到底。同时要在更深层次上做精做细，努力实现“四个责任制”齐头并进、全面发展。各个责任制要更好发挥自身特色优势，为发挥整体效应作出更大贡献。

（二）党建引领，进一步将党务和业务融会贯通。如果缺乏强烈的责任意识和责任文化支撑，全面从严治党责任制也难以取得应有效果。[7]调研发现，落实中尽管出现的问题形式不一，但根源都在思想上，因此要进一步加强领导，增强大局意识，强化责任落实。具体来说，要坚定不移围绕中心、服务大局，做到“三结合”：一是与学习贯彻党的十九大精神相结合，二是与推进国家战略相结合，三是与本单位本部门重点工作相结合。

（三）以载体创新确保新时代党建工作落地生根。基层党建的生命力在创新，创新是基层党建的常态。[8]因此要鼓励基层首创，并及时总结和推广点上经验。建议运用互联网思维和信息技术，积极探索运用云平台、物联网、大数据等技术手段，使党的思想理论宣传影响力得到更大扩张，工作空间得到极大延伸，手段方式更为丰富，受众人群更加广泛，确保新时代党的建设总要求落地生根。