以制度创新构建粮食流通新格局

夏春胜 韩峰 孙燕

当前，随着国家粮食安全战略的深入实施，我国粮食流通方式进入了转型升级的关键期。如何有效创新粮食收储制度，构建市场化粮食流通新格局，事关高质量粮食安全保障体系的形成与健康运行，也考验着我们的智慧和时代担当。

一、我国粮食收储制度亟待完善

党中央、国务院一直高度重视粮食流通制度建设。2004年，国务院根据中央1号文件要求，出台进一步深化粮食流通体制改革的意见，明确要求在粮食主产区实行稻谷最低收购价政策。2006年将小麦纳入最低收购价范围。玉米、大豆分别于2007年、2008年实行临时收储政策，形成了我国粮食政策性收储制度的基本框架。这对调动农民种粮积极性、稳定和促进粮食生产、保护农民种粮收益、稳定粮食市场价格、保障国家粮食安全，发挥了重要作用。但随着粮食最低收购价政策内涵、实施环境的变化，政策的外部性问题日益显现。主要表现为粮食“三高”矛盾日趋突出，粮食市场价格倒挂问题凸显，粮食产购销产业链脱节，粮食储备财政负担沉重等方面。

究其原因，主要有四个方面：一是政策目标不够统一。最低收购价格政策起初是为了调动农民生产积极性，后来演变成为农民收入的补贴政策，既要“保增产”，又要“保增收”。政策目标的不统一具有内在矛盾，导致价格扭曲、产需失衡。二是调控行为不够精准。从粮食性质、属性看，单靠市场机制发挥作用远远不够，必须实施宏观调控。但若过度干预市场，就容易产生市场紊乱和调控时滞等一系列问题。三是支持手段不够多样。支持保护制度是现代化国家农业政策的核心，也是我国发展现代农业的必然要求。但是，不能把农民增收的目标要求都压在粮食收购这一环节，即仅仅压在最低保护价上。四是实施机制不夠灵活。政策性收储制度的政策执行主体是中国储备粮管理总公司，而我国粮食安全实行的是行政首长分级负责制。按照责权利相一致的原则，对地方政府赋权不够，导致工作协调难度加大。

近几年来，根据党的十八届三中全会精神，粮食收储制度改革稳步推进。改革坚持市场化方向，发挥市场在资源配置中的决定性作用，分品种施策，分步骤实施，通过价格引导生产、调节供求。2014年，国家在东北和内蒙古大豆试点目标价格制度改革;2016年进行玉米临储政策改革，早籼稻最低收购价格首次小幅下调;2017年全面下调稻谷最低收购价格;2018年大幅调整小麦和稻谷最低收购价价格及收购政策，其中小麦是2006年实施最低收购价以来的首次下调。粮食购销由政策性收储为主向政府引导下市场化收购为主转变。

应该说，粮食收储制度全面改革以来，出现了多元主体入市积极、收购价格随行就市、优质优价得以体现、加工企业降本增效等积极现象，但同时也带来了收购总量明显减少、种粮大户收益降低、粮食生产波动加大、收储企业面临转型、粮食调控难度增加等新问题新挑战，亟待通过深化改革、创新粮食流通制度来积极应对。

二、江苏推进粮食收储制度改革的积极探索

江苏落实国家粮食收储政策要求，准确把握粮食市场形势变化，坚持市场化收购与政策性收购并重、传统收储与现代经营结合，着力推进政策创新、机制创新、服务创新，粮食收储工作取得新突破、新成效。

提质增效促农增收。一是政府推动调优结构。结合生态功能区建设推进休耕。将100亿斤优质优价收购任务列为政府年度重点工作，将稻谷补贴23亿元的一半左右用于优质优价收购贴息。仅夏购就优质优价收购79亿斤，占收购量的40%，同比增加10%。在全国购量普遍下降的情况下，江苏省国有企业夏购自营收购同比增加14亿斤，居全国之首。二是落实相关责任措施。出台江苏省超标粮食处置办法和扶持政策，省财政为全省1233个企业配备快检设备，全省整理不合格粮6亿斤，有效化解了质量安全隐患。三是多措并举减损惠农。全省小麦收购量199亿斤，最低价收购量42亿斤，均居全国第一（占全国最低价入库量的90%）。通过最低价收购托粮价，优质品种提粮价，整理提质升粮价，产后服务稳粮价，搞活流通保粮价，夏粮收购已促进农民增收15亿元，有效弥补农民因农本上升减收的7.3亿元。

激发粮食市场活力。加快产业链提升。在产业链前端，对接新型农业经营主体，通过订单、全产业链、委托代理合作建立利益联结机制，推进“品种优质化、基地规模化、生产标准化”;在产业链后端，以深加工、品牌建设和“互联网+”等新型流通业态提升增值空间，上扬粮食价值链“微笑曲线”。推动去库存深化。在全国率先对省内储存的国家最低收购价粮食销售出库进行一次性奖励，2.5亿元推动去库存116亿斤。建立政府主导、财政注资、企业参与的粮食共同担保基金8.8亿元。实施“好粮油”工程。省财政对“中国好粮油”示范县及示范企业收购价高于市场价的价差奖补一半（500万元封顶）。制定“苏米”标准，打造“苏米”省域品牌。

优化储备管理机制。首先，完善储备体系。实行政府委托、部门监管、企业运作的管理模式，调动企业经营积极性，确保储备管理、经营良性运行。其次，降低经营风险。为应对库存高企、粮价走低形势，经省政府同意，地方储备粮在保持任何轮换时点在库实物库存不低于储备规模总量1/2的前提下，轮换架空期从四个月延长至六个月，延长期内不扣除相关费用补贴;省级储备粮稻谷和小麦的比例由70：30调整至56：44，品种结构更为合理。最后，建设智慧粮库。以信息化实现过程控制，提高管理效率，防范廉政风险。

提升监管服务水平。一是依法健全市场监管。推进粮食流通安全保障立法工作;实现粮食流通移动执法市县全覆盖，并与省信用办信用管理系统无缝对接。二是创新收购服务方式。推广“满意苏粮”APP，“让手机成为农民的新农具”，实现农民指尖卖粮。三是发展粮食产业经济。江苏省政府办公厅出台《关于大力发展粮食产业经济、加快建设粮食产业强省的实施意见》;创建稻米产业技术创新战略联盟，正式运行全国粮食行业首个省级大数据应用实验室，让科技助推产业发展。

三、创新粮食收储制度的对策建议

粮食收储制度改革应立足实际，围绕落实国家粮食安全战略，着眼乡村振兴战略大局，系统思维，统筹考虑生产、流通、消费，发挥市场和国家宏观调控的共同作用，探索粮食收储新政策、新机制。

完善最低收购价政策框架，增强政策弹性。一是保持政策框架稳定。稻谷、小麦自给率要求高，必须把“保供给”作为政策改革的基本底线。在一定时期内仍应继续实施小麦、稻谷的最低价收购，防止土地抛荒闲置、粮食供给的大幅度波动。政策调整力度不宜过大、过急。二是增强地方实施能力。保护地方政府抓粮的积极性和保护农民种粮的积极性同样重要。赋予地方政府一定的自主权，支持主产区探索市场化改革并给予资金和政策支持。给地方政府浮动定价权，形成合理价差;中央的粮食生产者补贴，应给地方灵活调配权;政策性收储启动后，粮权也可以给地方，由省里组织，原则上由地方处置。三是加强预警预测和信息指导。整合资源，建立联合的粮食信息分析体系，合理引导市场预期。强化市场需求分析，千方百计帮助小农户和大市场有机衔接，克服转型“阵痛”。通过生态补偿方式有计划地推进部分区域的轮作休耕，促进供需平衡。

探索市场化改革新机制，增强市场活力。健全粮食价格市场形成机制。粮食价格主要由市场形成，首先必须让收储价格更好地反映市场供求;同时，可根据国内外粮食市场形势变化，合理确定最低收购价水平。近期可将最低收购价调整至生产成本，着重解决农民“卖粮难”问题，稳定口粮生产;远期可将最低收购价调整至配额内进口完税成本，按照国际市场价格水平加“黄箱微量允许”来确定最低收购价格水平，使国内粮食价格与国际市场价格接轨。建立产销衔接的利益机制。通过项目化补贴，引导各类粮食企业到产区收购，实行优质优价，让种粮农民更多地分享流通环节增值收益。鼓励产销区企业以资产为纽带，建立更加紧密的利益联结机制。优化政策性粮食拍卖机制。国家有关部门在實施粮食拍卖时要把握拍卖时机，灵活拍卖价格，保障有序出库，形成与最低收购价水平相匹配的拍卖价格动态机制，避免市场价格大起大落。

强化各级政府保障措施，增强调控能力。首先，强化粮食安全责任考核。通过粮食安全省长责任制考核，进一步强化粮食流通监管，防范化解各类风险隐患。其次，加大财政支持力度。保护农民种粮积极性，坚持“谁种补谁”;侧重支持优质产品、绿色及深加工产品生产，进一步加大对种粮大户的政策扶持力度;国家可将收储制度改革节省的费用用于支持主产区省内外产销衔接。再次，完善市场化信贷政策。农业发展银行要充分考虑粮食主产区、主销区和产销平衡区的差异，实行差别授权和因地制宜的信贷政策，积极扩大非信用放款方式份额，建立市场化收购贷款拨备制度。引导地方政府建立市场化收购贷款业务的风险补偿机制，有条件的地区也可由政府直属的投融资公司对市场性收购贷款提供全额保证担保。国家有关部门研究制定支持粮油企业多渠道筹集市场化收购资金的指导性意见，建立健全市场化收购贷款资金保障长效机制。最后，构建多层次农业保险体系。抓紧完善农业大灾保险，开发符合农民需求的保险产品，推动农业保险由保成本向保收益转变。支持地方开展特色农业保险，探索开展粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作，积极扶持优质稻麦保险险种。

（夏春胜系江苏省粮食和物资储备局局长）

责任编辑：戴群英