以绩效评价为导向构建高校预算管理体系

汪菲菲，吕时礼

(1.安徽机电职业技术学院 财务处，安徽 芜湖 241002；2.安徽职业技术学院 财务处，安徽 合肥 230011)

2011年，财政部颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，该办法要求高校等行政事业单位结合国库集中支付系统逐步实施财政预算支出绩效评价，即预算编制、预算执行、预算执行结果绩效评价考核、绩效评价结果反馈和应用到下一年度单位预算，实现预算管理的闭环控制。2014年人大通过的新《预算法》再次强调高校等行政事业单位预算编制和执行时，加强绩效评价与考核，这就迫使高校结合高校战略规划、内部控制目标及高校自身特点构建绩效预算管理体系。本文在前人研究基础上，结合国库集中支付制度和新预算法，以绩效考评为导向，构建一个高校预算管理体系，实现预算管理监督、考评、反馈和应用的自我优化，以期能提高高校预算管理的效率和效果。

1 构建以绩效评价为导向高校预算管理体系的意义

我国高校预算管理体制改革起步晚，步伐慢，“重分配、轻管理”的预算管理模式在高校普遍存在，高校管理层对财政资金使用和产出效益的意识淡薄，预算绩效评价体制不健全，导致教育资源浪费和资金使用不合理等。随着经济发展和高校间激烈竞争，资金供应不足严重影响高校的发展。以绩效评价考核为导向的预算管理体系应用绩效评价指标对高校预算编制、预算执行等综合评价考核，对优化配置高校办学经费和科学研究资金、避免资产与科研装备重复购置，保障高校正常开展各项工作具有重要意义。

2 高校预算管理现状分析

2.1 国库集中支付制度对高校预算管理的影响

国库集中支付制度要求高校向财政部门及时提供准确详细的财政资金收支预算，高校按照批复后的预算编制预算资金使用计划。国库集中支付实施后，预算资金不直接划拨到高校账户中，资金来源和去向全部从财政单一账户中进行，高校资金支配受到预算约束，这有利于财政资金使用规范化。国库集中支付各项工作在全面且详细的部门预算基础得以顺利开展，同时对预算执行通过网络信息技术准确详细地记录，实现监控，降低预算变更的随意性。国库集中支付制度增强预算管理重要性，提高预算部门与校内各部门工作协调性，为高校办学与科研提供有效的资金保障。但在预算执行过程，存在预算遗漏的、不确定等因素发生的费用在国库集中支付系统没有相应的科目与之对应，高校零余额账户无力支付，这给高校预算管理带来了挑战。

2.2 预算管理体制不健全，领导预算管理意识淡薄

高校主管部门采取与上年度持平或略有增加的方式给高校拨付预算经费，这造成高校管理层预算管理意识淡薄，重预算申请，轻预算管理。健全的预算管理体制应该具有预算决策、预算编制、预算执行监督、预算考评、预算考评结果反馈及应用等功能，而大多数高校没有建立预算委员会统筹预算管理，或者虽然有预算委员会但不能有效运行。高校领导对预算管理重要性意识不足，认为预算管理是财务部门的工作，没有将预算管理与高校战略目标相统一，导致预算管理偏离战略目标。财务部门对预算执行、核算、评价资源合理性和衡量预算投入产出效益等，往往因财务部门对各部门具体预算执行缺乏深入了解，未将预算监督、考评及反馈应用纳入预算管理中，导致预算管理有效性差。

2.3 项目预算管理的绩效目标不明确

部分高校项目预算编制时，没有考虑行之有效的预算资金支出绩效考核目标，对项目预算支出的预期效果以及服务对象满意度等绩效目标不明确，缺乏应有评价和考核指标。新预算法实施后，高校部门项目预算资金超过一定金额时，需要进行绩效评价，但多数部门管理者沿用过去的思路，对项目支出绩效评价考核不够重视，片面地认为项目预算绩效评价考核是财务部门工作范畴。更有甚者，将项目拆分或减少预算金额来规避绩效评价考核。高校各部门争项目资金，各自为政，缺乏全局性，也未充分论证。当项目预算批准后才开始项目规划和评审等工作，预算经费怎么使用却不关心，更谈不上项目绩效考核评价管理。

2.4 高校预算绩效考核评价体系不完善

当前，高校财务会计以收付实现制为核算原则进行记账，便于高校预算资金管理，能如实反映高校预算收支状况。但预算期内教育对象和科研对象实际所耗用的资源成本和管理成本无法真实地反映，高校投入产出效益基础性数据缺失，对预算执行考核缺乏科学依据，导致高校预算执行效果不佳。

虽然，财政部和各省市先后出台了行政事业单位财政性资金支出绩效评价管理暂行办法和指导意见，但高校人才培养具有迟效性和长期性等特点，高校办学类型多，涉及人才培养、文化传承及服务社会等非盈利性活动，无法利用经济指标来量化，只有部分科学研究可以利用经济指标量化，构建高校绩效管理体系是一项较为复杂繁琐的系统工程。

3 以绩效评价为导向高校预算管理体系构建

3.1 构建与完善绩效评价为导向的预算管理体系

随着国库集中支付制度改革深入，新预算法实施，财政性预算资金拨付体制的不断完善，高校预算执行结果评价考核影响下一年度的预算资金投入，这迫使高校管理者重视以绩效评价为导向的预算管理。高校应从预算决策、管理、执行和监督等方面建立预算管理委员会(如图1所示)，全面负责组织协调预算编制、预算制度控制、预算绩效控制和预算绩效评价等工作，提高高校预算管理水平。

在校预算委员会下设预算编制委员会负责组织和协调各部门预算编制和申报等工作。预算制度控制委员会负责预算绩效评价指标和奖惩激励措施等相关制度和标准制定；预算绩效控制委员会组织财务人员核算预算支出、绩效报告编制和审计等，为预算委员会提供全面详实的预算执行信息资料；绩效评价委员会的成员由管理财务的校级领导组织专业技术人员在年度结束后对各部门预算执行绩效评价考核，将绩效评价结果反馈到预算委员会，并对其分析，作为调整下一年度各部门预算的依据。

3.2 明确预算绩效考核评价指标

高校预算绩效评价是按照预算绩效评价指标，对高校预算执行进行考核评价，从而财政部门全面详实地掌握高校预算资金使用效果和效率，实现高校资源优化配置。在制定高校预算绩效评价指标时，从全局和系统出发，确保预算执行均能达到评价指标。依据国家相关法律法规和高校自身特点，建立行之有效的科学预算绩效评价指标，包括指标范围和指标计算方法等。高校预算绩效评价涉及面广，绩效评价需要按定量评价与定性评价相结合原则，建立一套涵盖人才培养绩效、科研绩效、社会服务绩效和文化传承绩效等高校预算绩效评价指标体系，以强化高校预算管理的系统性。

图1 绩效评价为导向的高校预算管理体系

3.3 绩效评价下精细化预算编制

预算编制人员依据相关法律法规及高校自身情况，避免单一增量法，运用科学方法，将学校所有财务收入与支出，包括银行贷款、校办企业收入、横向纵向科研收入及基础建设资金等纳入预算编制范围，全面详实地编制预算内容，做到数据准确，程序规范，并及时向上级主管部门申报。针对预算资金支出类型与特点，结合多种预算编制方法，提高预算管理效果。对于教职员工工资及福利、学生定额经费和部门办公费用等采用固定技术预算法；用零基预算法来编制与往年预算费用不可比的项目；采用滚动预算法来编制跨年度的预算项目；对于预算资金大的项目，项目预算编制需要专家论证可行性。

国库集中支付制度要求高校财政支出必须按照审核后的预算执行，无预算和超预算没有财务科目与之对应，无法支付。依据预算绩效评价指标，细化预算具体内容，主动与财务部门沟通协调，建立预算项目库。预算项目按照优先级别排序，合理安排办学经费、科学研究经费和办公经费。

3.4 增强预算绩效控制

预算绩效控制是预算执行有效性的保障，首先，将会计核算与预算执行统一管理，会计核算顺应预算管理的需要，设置专门岗位强化预算执行管理，结合高校实际情况，选择精细化财务核算方法，将预算资金支出科目细化，严格控制预算资金支付财务工作，包括授权、批准、执行、记录以及支付方式审核等，制定适当奖惩措施，明确财务活动的责任人，强化费用支出管理，保证财政预算资金在高校安全规范支付。

预算管理委员会建立基于计算机网络的预算管理信息平台，实现预算管理、财务部门、预算执行部门以及审计部门的信息共享。通过预算管理信息平台，实现信息传递、沟通和反馈。财务部门利用国库集中支付信息平台及校园网络，及时发布预算经费执行情况。预算执行部门依据财务等信息和实际预算执行状况撰写预算执行绩效报告，并通过预算管理信息管理平台向审计及财务等部门反映预算执行状况，接受审计及纪检等部门审核与监督。预算执行绩效公开接受监督有利于促进预算管理规范化，也有利于发现问题和及时采取纠偏措施。

3.5 增强预算绩效考评，实现绩效反馈应用

预算绩效考评是绩效预算管理体系的核心环节，是对预算执行有效性的事后评价。预算管理绩效考评能更好地约束规范预算编制与执行。绩效考评结果反馈应用将高校预算绩效考评结果作用于下年度预算资金分配、绩效目标、绩效考核指标及教职工激励措施等方面，是预算绩效管理体系承上启下的环节。

预算考核委员会组织由财务专业技术人员、人事部门领导及各部门代表构成专家组，依据预算绩效指标和财务信息，经过数据审核和实地调研等方式，分析和考评各部门预算执行进度和预算资金投入产出效益等，为下一年度预算资金配置提供基础性数据。预算绩效考评时，应考虑部分预算产出无形性和长期性、不同学科差异性以及校级管理部门职责综合性等因素。