关于农房不动产测绘工作中的几点思考

□ 浙江省测绘大队 隋广岩 胡家伟

随着《不动产登记暂行条例》及《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》文件的颁布实施，各省市的农房不动产登记工作也陆续展开，农房不动产测绘工作作为农村不动产统一登记中最重要的环节倍受人们的关注。如何利用现代测绘技术为农房不动产测绘工作提供精准、有效的数据支持，如何利用已有的数据资源来实现农房不动产权籍调查与数据建库工作的快速推进，如何完善现有的测量规范来确保农房不动产测绘工作的顺利实施等等都是摆在眼前亟待解决的难点问题。

一、农房不动产测绘的总体思路

近些年，随着社会经济的飞速发展，农民的产权意识也在不断的提高，但是农房作为农村居民最重要的个人财产，始终无法得到合法权益的保护，致使侵占、挤占农房的事件偶有发生。为了改变这一情况，早在2015年多部门就联合发文，要求在全面加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的同时，将农房等集体建设用地上的建筑物，构筑物纳入不动产统一登记范畴。

农房不动产测绘是以第二次全国土地调查的成果数据为基础，以宗地为依托开展的农房权籍调查工作。对于未开展第二次全国土地调查的区域，此次需要将数字地籍调查、农房不动产测绘与其它专项调查等工作合并展开；而对于新增宗地、发生变化的宗地和无基础资料的宗地，则需要在完成地形修补测工作的前提下，再进行农房的各项测绘与调查工作。

在农房权籍调查过程中，如果发现原有成果数据存在错误，则需要对原始数据进行修正，从而确保实地调查数据与权籍调查系统中成果数据的一致性；然后利用权调系统中的成果数据构建自然幢，通过不动产单元号保持自然幢与宗地的之间的联系，实现房产数据与宗地数据的顺利挂接；最后利用不动产建库软件将农房测绘过程中得到的基本属性信息、分层分户图、宗地图、层高示意图等成果数据一并导入到不动产权籍调查数据库中，完成房产数据的建立。

▲农房不动产权籍调查

二、农房不动产测绘

（一）前期准备工作

一是做好前期的宣传动员工作。以镇为单位，组织召开宣传动员大会，将做好农房不动产权籍调查工作的意义和好处讲清楚、说明白，从根本上提高村干部和农户的办证积极性。二是做好权源资料的收集工作。农房登记发证需要收集诸多的基础资料（例如土地证、户口簿、建设用地规划许可证、房屋建设许可证等等），这些资料有些在农户手中，有些在职能部门手中，所以由测量人员代为收集齐全难度很大，建议由发证部门提供收集清单到村中，村中委派专人向农户收集效果更好。而且，浙江省正在大力推进“最多跑一次”改革，建议不动产登记部门优化办理流程，尽可能地免除不必要的证明材料。三是做好测绘人员的技能培训工作。根据测区的具体情况编写技术设计书，组织作业人员认真学习设计书和相关规范，并建立调查工作群，对作业过程中出现的特殊问题及时地进行解答。四是做好成果数据的日常检查工作。农房测绘项目一般具有体量大、工期紧、任务重等特点，所以为了避免出现返工，造成人力、物力、财力的浪费，要做好质量把控。

（二）农房测绘

农房测绘的工作主要包括房屋测量与权籍调查两个方面，如何确保测量的精度与调查的详实是决定农村不动产统一登记工作顺利实施的关键。

1.房屋测量

房产测量应逐幢测绘，不同的产别、不同的建筑结构、不同层次的房屋应分别测量。对于形状规则的房屋，利用手持式测距仪或经检定的钢卷尺，对房屋各边边长进行数据的采集，每条边长应量取两次，两次量取的结果之差不得超过规范要求，取两次平均值作为最终的测量结果；对于形状复杂且不规则的农房，为了确保量取精度，可以利用全站仪、RTK或其他先进的测量方式来进行外业数据的采集。

独立房屋，以房屋四面墙体外侧为界丈量；毗邻房屋四面墙体，在房屋所有人指界下，区分自有墙、共墙或借墙，以墙体所有权范围为界丈量。在现场绘制草图或采用野外房产平板软件绘制时，要对边长的测量数据进行尺寸的配赋，同时注明房屋的用途、性质、层次和结构。要对房屋的分段边长之和与总长度进行现场校核，其数据误差应符合《房产测量规范》要求。

2.权籍调查

采用内业核实与外业调查相结合的方式开展不动产权籍调查工作，查清不动产单元的权属状况、界址、用途、四至等内容，从而确保不动产单元权属清晰、界址清楚、空间相对位置关系明确。

调查过程中必须严格执行有关法律、法规和规定，无论宗地以前是否登记过，都要重新进行核实与调查。对于已发证宗地，利用整理好的档案资料对宗地的各项权属信息进行实地的核实，对于存在变化或错误的宗地，应汇总成册并协助职能部门做好变更工作；对于未发证宗地要做好重点调查，同时尽可能调查出未登记的原因，以地籍子区为单位将调查成果汇总成册，为日后农房确权发证工作提供便利。

（三）农房不动产数据的建库与入库

首先下载调查范围内的权籍数据库，并对权籍数据库进行必要的更新；然后利用更新后的权籍数据库完成宗地属性信息和房产属性信息的录入，同时利用已画的房产分户图完成建筑面积的测算；最后再进行文本报告的输出和数据库的生成。

入库前，要确保测量成果转化的入库数据要以标准库的格式导入到不动产系统中，既方便日后农房数据的检查和对比，又保证入库数据的完整性、规划性和正确性。

▲农房测量与地形修测

三、农房不动产测绘面临的困难

（一）农房测绘标准不够完善

《房产测量规范》是我国第一个房产测量国家标准，它的发布实施对加强房产测绘管理，规范房产测绘行为起到了十分重要的作用。现阶段，农房的测量标准，精度要求以及农房建筑面积的测算都是参照《房屋测量规范》的要求来执行的，有些省份还制定了相关的实施细则作为农房建筑面积测算依据的补充，但是现有的规范和实施细则存在着两点问题影响着农房测绘工作的开展。一是规范与实施细则从发布到现在，年代过于久远，相关标准的滞后已经无法满足当今农房测绘的需求；二是虽然在2018年《房产测量规范》推出了新的版本，但是无论是更新后的规范还是原有的实施细则，内部的条例大多是按照商品房或是城镇住宅的特点来制订的，其中有关农村宅基地，农房等构（建）筑物方面的内容不能紧密贴合测绘现状，导致有些农房的面积该如何测算，在规范或实施细则中并不能找到相应的答案。

此外，随着农村生活水平的不断提高，农房的建造也是越来越好，形式多样、结构复杂已经成为了现代农房最大的特点，这不拘一格的形态，不仅在一定程度上加大了农房测绘的难度，还对农房建筑面积的测算提出了更高要求。由于农房测绘标准的不够完善，让一线的测量人员失去了很多可以判断的依据，对于结构相对复杂的农房，就面临着哪些边长该丈量，面积是该按半面积计算还是该按全面积计算的困境。前期宣传动员工作的不到位，导致部分农户的积极性不是很高，他们绝不允许测量人员二次进户测量。为了避免矛盾的发生，也为了成果数据的精准有效，测量人员只有采集所有的边长数据用于后期的面积测算，这样一来，不仅增加了测量人员的工作量，还在一定程度上拖延了项目的进展速度。

（二）权源资料缺失严重

权源资料的收集是农房不动产测绘工作中的重要一环。原有的规划、审批和登记资料均以纸质的形式保存在农户的手中，由于历史久远、保存不当等原因，导致权源资料出现了损毁与丢失的情况，而这些农户为了不错过此次农房确权发证的机会，有的以口头叙述的方式完成了基本信息的登记，有的提供了村委出具的相关证明作为登记的资料，但是这些所谓的“权源资料”不仅会严重影响登记信息的准确性，还会给日后的农房确权发证工作带来阻碍。

此外，在农房不动产测绘过程中，有些农户提出了分户、继承的请求，但是却提供不了家庭成员签订的房屋析产协议书、继承协议书、放弃继承声明书等相关证明材料；有些农户将房屋通过买卖或者其他的方式转让给了他人，在此次调查过程中他们提出了权利人变更的请求，但是却提供不了相关的买卖合同或变更协议。上述权源资料的缺失，导致权属关系的不明确，也会给日后的发证工作带来阻碍。

（三）“少批多建”“一户多宅”的情况较为普遍

近些年，随着乡村城镇化建设的步伐日益加快，农户对住房的需求也在不断加大，他们在自家宅基地上私自翻建、扩建，而经过改建的房屋又往往超出了原有宅基地的审批范围。随着不动产权籍调查工作的深入，“少批多建”的现象逐渐产生，而农户对超占面积该如何界定和处理又十分看重，所以稍有不慎，极易引发群众矛盾。

目前农村“一户多宅”的情况仍然较为普遍。建新未拆旧，不满足分户条件新建多出宅基地，骗取审批手续以及其他违法新建的宅基地都符合一户多宅的认定标准，都不应该纳入此次不动产统一工作的范畴，但是 “一户多宅”问题的产生涉及多方面的因素，加之关系到个别人的切身利益，所以在农房测绘调查过程中时常会出现瞒报或者谎报的情况，这样一来，既增加了测量人员的工作量，又给职能部门的审批工作带来了不必要的麻烦。

四、解决的方法与对策

（一）完善标准，规范测量流程

全国各地相继开展的农房测绘工作，面临着时间紧任务重等诸多的压力，如果再没有一个统一的测绘标注作为支撑，势必会给农房测绘工作带来不小的阻力。面对这样的形式，要么进一步完善现有的测量规范，更新和增加有关农村宅基地、农房等构（建）筑物方面的内容，使其符合现阶段农房测绘的技术要求；要么针对现阶段农房的特点制订一套新的不动产测绘标准，来确保全国范围内农房不动产测绘工作的顺利实施。而对于具有区域特点，结构相对复杂的农房，可以与当地职能部门进行协商，聘请测绘专家进行有针对性地讨论，制订一套符合当地农房特点的实施细则。

▲农房不动产测绘数据的处理与建设

为了确保农户的合法权益不受损失和成果数据的精准有效，除了要完善测量标准外，还需要规范测量流程，提高测量精度。我们要求测量人员要认真学习技术规范，在农房测绘过程中要善于发现，善于总结，遇到特殊情况要第一时间与当地职能部门进行沟通，向他们寻求解决的方案，切不可盲目丈量或是擅自做出面积测算的决定。外业数据的采集方式要因房而定，切记不可贪图省力而采用精度不高的测量方式来进行测量。外业测量草图是内业数据处理、面积测算的唯一依据，为了避免重复测量，测量草图的绘制要符合规范要求，房屋的形状要与实地相符，距离的标注要清晰准确，推算的流程要完整详细。

（二）开展专项调查，避免错登、漏登

为了确保登记发证工作的顺利实施，可以根据权源资料的提交程度确定下一步的工作走向。对于那些权源资料齐全且无历史遗留问题的农户先进行登记发证，对于那些权源资料丢失或无法提供完整权源资料的农户，可以配合相关职能部门和村干部开展一次有针对性的权籍调查工作，调查结果交于村委公示无异议后可作为农户登记发证的证明材料。还可以充分利用现有的档案查询系统，通过土地坐落、家庭成员等相关信息的比对分析，确定权源资料的归属，为农户补办登记资料提供方便。开展各类专项调查的目的，一是确保登记发证工作的精准性，避免错登情况的产生；二是确保登记发证工作的全面性，不漏登一户。

地方职能部门对农房分户变更的要求极其严格，审批流程也相对复杂，需要耽误较长的时间。为了满足农户的请求，可先将农房进行分户，但权利人仍按原权利人姓名进行登记，待日后审批通过后，在不动产登记系统中进行简单的操作即可实现权利人的变更。农房的私自买卖涉及多方面的因素，建议仍按原权利人进行登记，随着相关法律、法规的出台，再做变更登记。

（三）坚持原则，依法测绘

在对“少批多建”农房进行面积认定时，极易产生矛盾。面对分歧与矛盾，首先要做的就是坚持原则，依法测绘。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，有以下情形之一的，将不予以登记：违反法律，行政法规规定的，如土地违法违规行为尚未处理或正在处理申请登记的；违章建筑；未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的。农房私自翻建或改建，大多没有经过相关部门的审批，属于违章建筑，是不能进行确权发证的。但是 “少批多建”的现象在农村极为普遍，为了确保登记发证工作的顺利进行，可以在登记时按批准面积进行登记，以备注的形式记录超占面积的相关情况，并要求产权人签订承诺书，承诺超占面积在拆迁时无偿拆除。

对于“一户多宅”的问题，在测量人员进场调查前，可要求职能部门提供之前有关 “一户多宅”的调查成果数据或清单，交由村中干部进行现场确认与补充，对于谎报、瞒报的村落或农户，可暂缓调查，待核查清楚后再进行测量。对于确权登记发证部门，也要规范申请、审批流程，加大监管、审查的力度，对已完成一宗宅基地发证的村民申请第二宗时，坚决不予批准登记。

五、总结

农房纳入不动产统一登记后，既可以使广大农户的房产权益得到合法的保护，增加他们的财产性收入，又可以为各地政府部门掌握本地区农房不动产情况创造有力条件，是一举多得的好事情。不动产测绘成果是不动产登记的基础与依据，测量单位技术人员需要对这项工作提高重视程度，要在工作中开拓创新，注重先进测绘技术的应用，这样才能不断提升不动产测绘的工作水平，为日后的不动产登记提供高质量的成果数据。