重大监督事项案件化办理应破解“三个难题”达成“四个转向”实现“五个规范”

郭永刚

摘 要：重大监督事项案件化工作中存在线索混乱、方式随意和被动应付“三个难题”，打破此发展屏障，以达成由随意向规范、碎片向一体、形式向实质、被动向主动“四个转向”，指明其转型方位，通过实现规范外延、要素、规则、流程、机制“五个规范”，提升监督刚性，以期给一线从事監督工作的干警提供一些帮助和启示。

关键词：监督 重大监督事项 案件化办理 转型

党的十八大以来，党中央进一步重视和发挥检察监督职能，随着三大诉讼法的不断修改完善，检察监督体系已从传统的侦查活动监督逐渐向刑事执行监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督和公益诉讼等领域拓展，形成了综合性检察监督体系。适应监督形势新变化，张军检察长向全国检察机关提出要求，“在办案中监督，在监督中办案”，这是把监督与办案放在了并重位置。但反观多年来的检察实际，工作重心偏向了办案，弱化了监督，监督成为了“木桶效应”的那块短板。相较于办案，监督也是检察机关的主责主业，必须予以加强。而且，长期以来，检察机关实际是以“办事”而不是“办案”的方式来办理检察监督业务，导致检察监督业务办理过程不规范，严重影响了检察机关的检察监督的刚性和权威。

当前，实行重大监督事项案件化办理就是增强监督实效的有效手段，最高人民检察院在“十三五”规划中对该项工作予以明确，这是检察机关推进监督事项从“办事模式”向“办案模式+办事模式”转变的重要举措。所谓重大监督事项案件化办理，是指检察机关在刑事诉讼监督（侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督）、民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等领域内，对重大监督事项（被监督对象的重大违法行为），以案件化方式（统一的证据标准和程序要求）规范办理的一种工作模式。这项工作的推进，带来了干警履职能力的提升，打造出优质检察“产品”，实现了“双赢多赢共赢”效果。在具体实践中，要不断发现新问题，提出新的思路。

一、通过破解“三个难题”打破发展屏障

多年来，法律法规对办案工作程序的规定相对具体、完备，对监督工作的规定则相对原则、薄弱，相当一部分监督事项附属于诉讼规则，法律监督成为办案的“副产品”，使得许多已经有法律规定的监督工作因缺乏规范性、程序性和法治性而无处着力、难以开展，制约了检察监督特别是监督事项案件化办理工作的良性发展。这里主要有三个突出问题。

一是线索混乱带来的程序启动难题，当前的监督线索状况是多头受理、分散管理、总量不明，有控申部门收到线索、有业务部门办案中发现线索，也有通过媒体掌握的线索等，这种监督线索的发现具有一定的偶然性和不确定性，导致监督犹如“九龙治水”，不能有效转化为监督实效。因此，就需要统一管控监督线索，以内部移送机制整合线索资源平台，形成详细台账，逐项整合分析，将其中可案件化办理的线索及时转化，并督促跟进。

二是方式随意带来的刚性不足难题，因为现行监督没有设置明确的立案程序、立案标准、证据标准和结案标准，实践中的操作更是五花八门，使用的法律文书也是各种各样，无法充分体现和彰显法律监督的制裁性和权威性，引发出监督对象收到监督决定不纠正、不反对、不理会的“三不”现象，减损了检察机关法律监督的刚性和执行力。这就需要明确具体的程序，从流程上统一规范，从文书上统一格式，从方式上统一标准，要做到所有文书线上运行，所有节点流程监控，切实消除监督随意化的情况。而且，由于监督办案不同于认定犯罪，监督事项的多样化和复杂性决定了其证据标准不能像刑事犯罪认定那样有一个统一、清晰的证明标准，使得证据的收集、固定和运用也不相同。不仅如此，根据监督事项违法程度的不同，最终的监督手段和处理结果也有所不同，有的仅需要发出检察建议，有的需要发纠违通知书，还有的甚至可能涉及犯罪需要移送监察委。这就需要根据不同的案件类别，建立差别化证据规则，并通过这一规则调整和约束重大监督案件办理的证明行为，增强检察机关监督结论的合理性和结论的权威性。

三是被动应付带来的怠于履职难题，由于将监督事项案件化办理需要投入大量的人力物力财力，有时还存在费力不讨好现象，因此有些检察人员就不愿去开展这项工作，即便开展一些也是迫于考核压力应付。特别是员额制改革实施以来，由于监督工作没有计入工作量、工作业绩不易显现等，监督工作弱化趋势更加明显。这些问题直接导致监督过程虚化、监督效力不高。张军检察长指出，开展监督，实质上是启动纠错程序，促进被监督单位重新审视并自我纠错，监督机关与被监督机关责任是共同的，目标是一致的，赢则共赢，损则同损。只有转变思想，认同理念，那么这种应付式的怠于履职现象就自然不存在了。当然，转变理念的同时，也要通过建立一套严密的程序规范、证据规则和管理流程，实现检察监督环节具体化、要求明确化、标准统一化，推进重大监督事项案件化办理。

二、通过达成“四个转向”指明转型方位

案件化办理就要有案件化办理的样子，搞监督就是要参照办案的成熟模式去操作，并不是对传统监督方式的零敲碎打，而是对检察监督工作从整体上进行模式转变，作出全新的适应方向。

一是加强统一管理，实现从“随意监督”向“规范监督”的转变。要充分发挥案管部门案件统一管理职能，重大监督事项案件化办理也要与办案同标准，做到接受案管部门的统一管理，所有监督线索由案管部门统一管理，启动监督程序一律交由案管部门受理，案件化办理一律上线统一业务应用系统流转，一律接受案件流程监控，一律接受案件质量评查，用成熟的办案规范格式指引监督程式规范化。

二是实行统筹兼顾，实现从“碎片监督”向“一体监督”的转变。就监督节点来讲，要统筹事前、事中、事后监督全过程，做到不留死角全覆盖。就监督主体来讲，要统筹刑事、民事、行政诉讼监督和公益诉讼四方面力量，整合资源，不局限于个性问题的点对点监督，也做好以点带面工作，针对共性问题提出综合性整改要求，用好联席会议、协作监督等机制，跟踪监督直至整改落实。