刑事重大监督事项案件化办理工作的调研报告

姚胜勇

摘 要：促进侦查监督规范化，是增强侦查监督刚性的重要途径。浙江省乐清市人民检察院在2015年开始刑事重大监督事项案件化实践，《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》（下称纲要）出台后，为刑事重大监督事项案件化办理提供了强大的制度保障。2016年为此进行了先期的探索摸索，并逐步确立了一套可行的做法。在2018年9月出台了《刑事重大监督事项案件化办理的指导意见》（下称指导意见），从实践上升到制度层面。刑事重大监督事项案件化办理工作机制解决了原先“办事化”模式存在的制度缺失、证据单薄、调查单一、程序混乱等问题。

关键词：刑事重大监督事项 案件化办理 指导意见

2016年9月1日，《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》（下称纲要）提出了探索刑事重大监督事项案件化办理，实现对刑事重大监督事项由“办事模式”向“办案模式”的有效转变。所谓刑事重大监督事项案件化办理，是指检察机关负责侦监职责的部门在审查逮捕、立案监督、侦查活动监督、“两法”衔接等执法办案活动中，实现对刑事重大监督事项由“办事模式”向“办案模式”的有效转变，建立从监督线索受理、调查核实、审查决定、复议复核、跟踪反馈、协作机制到结案归档的完整流程。

一、对刑事重大监督事项案件化办理情况的反映

现将刑事重大监督事项案件化办理工作分为两个部分，一是立案监督工作，二是侦查活动监督工作。本文以2014年12月26日至2018年11月10日为节点，以我院业务系统数据为依托，进行分析：

（一）立案监督工作的情况

1.近四年办结数情况。检察机关统一业务应用系统中，我院在2014年12月26日至2018年11月10日办理的立案监督案件情况如下：

上表显示立案监督案件数在2015年只占10%，2016年略有上升，2017年、2018年两年案件数较2016年上升近10%，但两年数量基本持平。这主要是因为，2015年我院处于刑事重大监督事项案件化办理“摸石头过河”的初期阶段，案件数少符。2016年在2015年摸索的基础上，前期立案监督办理的控申职责的部门转来案件得到了群众认可，且因纲要出台提供的制度保障，检察官案件化办理的意识增强，案件数有所增加。2017年在前两年的探索中，掌握了一些规律，对公安机关、“两法”衔接立案监督工作的落实，相关部门加大了对案件立案、移送方面的工作，群众对检察机关的信任，另外每案必录、跟踪反馈力度加大，数量上升幅度大。2018年数量基本保持平稳原因在于，刑事重大监督事项案件化办理出现常态化，释法说理充分，公安机关、行政部门对立案把关严格、涉案线索移送及时，基本上保持了数量增长态势。

从案件的办结率来看，2015年至2016年案件办结率100%。但是2017年、2018年仍有24件、27件还在办理中，原因在于社会处于转型期，出现了一些新的问题，比如仅2017年立案监督的案件中有高达30余起案件系以倪某某为首的“六合彩”非法经营案件中的同案犯罪嫌疑人的案件，拉低了办结率。上述大量的非法经营类案件的办理，我院都已经向公安机关发《通知不立案理由说明书》，但公安机关到现在为止未回复。我们也没有采取必要的刚性的措施，这也凸显案件化办理工作中存在的不足，需要通过制度化的措施予以整改。为此，我院在2018年9月及时出台《指导意见》，为强化刚性监督提供解决方案。

2.立案监督案件类别情况。对立案监督工作中出现的案件类别进行统计，各种罪名出现的数量和比例情况如下：

立案监督案件的类别多寡，从一个侧面反映现阶段社会矛盾的深层次问题。本表中经济类案件数占整个案件类别数的41%，共72件，表明经济类案件的查办是顺应群众对现阶段公平正义的期待，体现乐清经济发展的深层次原因，检察法律监督工作在服务经济发展方面大有可为。

现就破坏市场经济秩序罪的具体罪名数量分布列表如下：

从上表可见，涉及“二个专项”的案件数量不少。其中有30件系一起涉案金额高达上亿元的“六合彩”非法经营案，存在个案倾向，对整个形势来看，不具有普遍性，只是某個时间节点一起刑事重大案件的存在拉高了数量，检察机关在这方面仍然大有可为。其中，存在公益诉讼案件线索4条，成为公益诉讼监督案件线索来源之一。

妨害社会管理秩序中的案件数占比35%，共62件，这是检察在维护社会稳定的体现，其中涉及“两法”衔接案件数共有40件，涉及“二个专项”活动27件36人，同样列表如下：

从上表可知，同经济类案件反映出来的规律一样，涉及到专项的案件数量不少。环境污染案件共20件，占68%；其次是非法捕捞水产品类案件，共7件，占18%。涉及公益诉讼线索比例最高。

3.对负责控申职责的部门转来的案件办理情况。负责控申职责的部门转来的刑事重大监督事项的案件来源是该部门接到被害人控告或者近亲属等申诉。该类案件敏感，处理不好会导致矛盾激化，甚至成为上访缠访的诱因。案件化办理后还需要回复相关群众，需要给予群众满意答复，群众不理解我们工作的情况下，还要做大量的释法说理工作，该项工作做得好检察机关得到群众拥护，做不好将大大影响检察机关在群众心目中的形象。现就该项工作情况反映如下：

从数量来看，2016年15件，占该部门转来全部案件数的40%，比2015年的16%高出24个百分点。我院在2015年实施案件化办理的一年后，数量呈现井喷式增长的原因是检察机关在对群众控告申诉的案件化办理得到了群众的认可，群众感受到向检察机关反映情况能够给以答复，解决心头疑问。从反面角度看，随着人民群众权利意识、法治意识的增强，对公平正义有了更高的要求，对检察机关的严格公正司法有了更高的期待。在互联网、自媒体时代，社会高度开放透明，司法办案时刻处在社会的“镁光灯”下，如果侦查监督自身法治化现代化水平不高，办案时常出现瑕疵和错误，是难以得到人民群众认可的。[1]

办结率、回复群众率都达到100%，其中负责侦监职能的部门配合控申职责的部门释法说理的占比一半以上。我院对群众直接反映的案件重视度高，一切检察工作都归结到执法为民的落脚点。对办理的38件负责控申职责的部门转来的案件，维持公安机关立案或不立案决定31起，监督公安机關立案5起，监督公安机关撤案2起。通过对群众控告申诉的监督案件化办理，督促了公安机关加大对立案工作的重视，杜绝有案不查，杜绝插手经济纠纷。上述刑事重大监督事项案件化办理，满足了群众对司法正义的期待，树立了检察权威。

（二）侦查活动监督情况

侦查活动监督案件化办理共12件15人，其中一般监督6件8人；非法证据调查核实1件1人；其他5件6人。

根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（下称规则）第565条规定，情节严重的侦查违法行为（包括违法撤案）的监督类别分类如下：

上述成案率100%，每个案件化办理都有详细的审查报告，审批流程，疑难的案件则根据系统流程要求报请检委会讨论，并书面向上级部门请示，向政法委申请协调等。通过一系列调查，审核证据，使得监督更加有底气，作出的决定，公安机关心服口服，树立了检察机关法律监督的权威。《规则》第565条中对“其他违法刑事诉讼法规定的有关情形”未列明细化规定，我们借鉴山东济南市提出的《刑事立案监督案件办理细则》和《侦查活动监督案件办理细则》，明确根据情节轻重，实行口头纠正或实行案件化纠正的标准，刑事重大监督事项和一般监督事项清晰区分，一目了然，使监督工作更加高效。[2]我院下步将详细列明侦查活动监督的相关情形，做到诉讼监督执法有据。

（三）立案监督、侦查活动违法总体情况

在实践基础上，我院制定的《指导意见》将刑事重大监督事项案件化办理的范围和来源都予以规范化，现从这两方面予以分析：

1.刑事重大监督事项的范围分类。公安机关应当立案侦查而不立案侦查，不能将客观存在的刑事案件纳入到刑事诉讼程序，不利于惩治犯罪，保障人权。公安机关不应当立案而立案侦查，将客观上不构成刑事犯罪的案件纳入到刑事程序，滥用刑事立案权，侵犯人权。上述两种情况的出现，是法治所不能容忍的。“行政执法机关应当移送而不移送涉嫌犯罪案件的”50件，涉及行政机关有环境保护、海洋渔政、国土、卫生、工商等部门，案件数量多，成果明显，但是同样有行政管理职权的公安机关的案件数量为零。客观讲，公安机关具有管理社会秩序的行政职能，有大量的行政案件很可能已经达到刑事标准，但往往降格处理，仅仅予以警告、罚款、行政拘留。因此，如何深挖线索，也是下步我们要考虑的课题。

2.从案件来源分类统计。近几年的案件化办理实践，在自行发现、受理控告申诉、行政机关移送等线索来源上成效显著，但是通过派驻巡视或专项检查、新闻媒体报道中发现线索的数量仍旧为零。为此，我院出台制定了《关于对公安派出所刑事侦查活动开展巡查的实施细则》，明确了几项工作内容，包括撤案的监督、退查案件的跟踪衔接、刑事重大疑难、群众关注度高案件的提前介入。同时，出台了《关于开展巡回检察工作的实施办法》《派驻法制大队的检察官办公室规定》等文件，拓展这方面的案件来源。

二、刑事重大监督事项案件化办理取得的效果

近四年的刑事重大监督事项案件化工作中，在检察机关权威的树立、化解矛盾、法律监督提升方面都取得了一定的效果：

一是诉讼监督工作质量得到提高。聚焦监督主责主业，强化监督，提高监督品质，提升司法公信力，有助于侦查机关提高侦查水平，确保指控犯罪的效果。[3]及时掌握立案监督案件诉讼进程，防止立案监督案件久侦不结、诉讼拖沓，提升监督案件质量和效果。使得诉讼监督由软变硬，由需变实，由模糊不清，到清晰可用，将诉讼监督落到实处，未来目标是将案件化办理模式写入诉讼规则。

二是检察机关的权威得到提升，由于实施了刑事重大监督事项案件化办理后，案件质量提升，回复群众及时，督促公安机关纠正违法迅速，释法说理充分，开辟了一条诉讼监督规划化的路子，威信自然而然得到提升。

三、刑事重大监督事项案件化办理的做法

案件化办理刑事重大监督事项已经成为常态，形成了具体的办案规范，我们具体的做法有：

（一）要求监督线索统一管理

所有监督线索由案管部门统一管理，明确线索受理范围、线索审查分流及立案程序，采取轮案和指定办理相结合的形式办理。建立从线索受理、立案、调查核实、审查决定、实施监督、跟踪反馈、结案归档的完整流程管理。

（二）明确刑事重大监督事项范围

围绕最高人民检察院对侦查监督的核心考评数据，即监督立案判处徒刑以上人数、监督撤案实际撤案数、纠正漏捕判处3年以上徒刑人数、书面纠正违法回复数，根据比例原则，结合诉讼行为违法的严重程度和惩罚措施的严厉程度来确定监督事项案件化的范围，对于轻微诉讼违法行为，没有必要进行案件化管理。侦监厅将编写立案监督和侦查活动监督指引，指导规范监督办案，提升办理监督案件的业务能力。

（三）拓宽线索来源渠道

一是坚持办案与监督相结合，依托审查逮捕案件发现刑事重大监督。二是注重通过介入侦查发现线索。三是开展专项检察拓宽监督领域。加强与环境保护、食药监管、盐务等相关行政执法机关的沟通协调，密切关注行政执法动态，敏锐捕捉监督线索。四是设立派出所巡回检察制度和派驻检察官办公室，如2018年设立派驻法制预审大队检察官办公室，依托派驻公安机关检察官办公室，加强对公安机关立案、撤案、侦查等活动的监督，对刑事重大案件及时提前介入，引导侦查；派驻环境保护局检察官联络室，完善协作联动机制，营造良好的监督环境。五是依托“两法”衔接信息共享平台，把群众普遍关心的食品药品安全、环境资源保护、涉农惠农、安全监管等领域作为突出监督重点。

（四）列明调查方法

人民检察院调查核实过程中，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施，不得违反法律干扰和妨碍侦查活动正常进行。除此之外，同时规定对于刑事重大复杂、社会影响大的监督事项，可以通过公开审查、召开听证会等方式办理，增强监督的透明度与公信力。

（五）加強跟踪反馈

检察机关应当与被监督的公安机关、行政执法机关加强沟通，督促落实整改，及时反馈意见。兼顾事前、事中、事后监督全过程。建立行政执法与刑事司法衔接工作机制等工作制度，检察机关以事前监督、事中监督、事后跟踪的持续监督流程模式，确保侦查活动、行政调查过程的依法公正。

（六）构建协作机制

对社会影响大、舆论高度关注的刑事重大监督事项，已经或可能引起严重群体性事件或维稳事件的刑事重大监督事项，检察官介入监督后，应当加强与公安机关、行政执法机关等有关单位的联系，努力形成应对合力，共同化解社会矛盾。刑事重大监督事项系人大代表或政协委员、辩护律师、当事人及其家属提出的，检察官应当及时向他们反馈工作情况，充分听取意见、建议，做好释法说理工作，并记录在案。

四、刑事重大监督事项案件化办理中出现的问题

刑事重大监督事项案件化办理取得了一定的工作成效，形成了一定的办案机制，但在实施的过程中还存在如下问题：

（一）监督线索来源仍旧有拓展空间

从目前情况来看，都是负责侦监职责的部门自行发行监督线索。实际上，按照职能划分，检察机关控申职责部门、公诉部门、刑事执行检察部门等多部门均可以受理监督线索，但多部门间未建立内部线索移送机制。

（二）监督工作刚性不足

对侦查机关消极侦查行为的监督是监督难题。对侦查机关以各种理由怠于侦查，检察机关可以采取的刚性监督手段有限，因法律留有空白难以实施推进。加大对不履行职责的处罚力度，增大刚性监督。

（三）监督工作力量不强

一方面由于审查逮捕办案期间短，工作量繁重，无暇办理刑事重大监督案件；另一方面刑事重大监督案件的办理无硬性规定，检察人员可以办理案件，也可以不办理案件，在无督促机制之下，检察人员缺少办案的主动性，建议建立专业的诉讼监督力量。

五、刑事重大监督事项案件化办理工作的建议

实践证明，刑事重大监督事项案件化办理解决了办事化模式存在的各种问题。但是，从全国范围看，该项工作尚处于初期探索阶段，积极稳妥、有序推进、务求实效是开展好此项工作的基础。[4]立足近几年的实践，健全完善该项工作，特提如下建议：

（一）加强监督刚性

刑事诉讼法修改后赋予了检察机关对司法工作人员渎职案件的侦查权。为此，对立而不侦、久侦不结案件背后可能存在侦查人员徇私枉法、故意消极侦查等行为的，应当进行调查核实。经查证属实，情节轻微的，建议公安机关更换办案人员或者给予纪律处分；涉嫌犯罪的，及时移送有关部门和机构立案查处，从根源上消除“消极侦查”现象。同时，要加强对通知公安机关立案案件的质量监控，对于拟通知公安机关立案的案件，要在通知立案前与上一级检察院负责侦监职责的部门沟通，征求意见。负责侦监职责的部门要加强与公安机关、公诉部门的沟通。要定期不定期地与公安机关召开联席会议，通报立案监督案件跟踪监督中发现的情况和问题，分析成因，探讨对策措施，增进共识，减少分歧，共同提高立案监督案件质量。[5]

（二）建立评价机制

诉讼监督事项案件化不能简单地用审查逮捕甚至判决的质量标准来评价，需要一套符合监督属性和规律的质量标准。应制定科学的质量标准，建立合理的评价机制，从而调动检察官监督的积极性。

（三）探索完善对限制人身自由的司法措施和侦查手段的司法监督机制

近年来，刑事拘留适用率较高，呈现出常态化、普遍化的特征，而且刑事拘留人数远远多于移送起诉人数，其中插手经济纠纷不该拘而拘、以拘代侦、以拘促调等问题也比较突出。检察机关要在摸清情况、找准问题的基础上，研究建立对刑拘强制措施监督的长效机制。

（四）健全行政执法与刑事司法衔接机制

行政执法机关点多面广，执法案件信息量大，如果还用上门查阅卷宗等传统方式开展监督工作，难免应接不暇、顾此失彼。为此，应当积极推进“两法衔接”信息共享平台建设，实现“网上衔接，信息共享”，并利用“云计算”等新手段对行政执法信息进行分析、梳理、筛选，及时发现以罚代刑等问题，适时进行有效监督。要加快研究制定案件上网标准和内容，明确上网责任，努力实现检察机关与行政执法机关办案系统的衔接，把信息平台建起来，真正实现行政执法与刑事司法的合理对接，为促进依法行政发挥更大作用。[6]

（五）提升监督权威度和公信力[7]

以提升群众最为关切领域的监督质效为切入点，增强影响力。对环境资源、食品药品等涉及民生民利领域、涉黑涉恶犯罪领域有重点地办理，可以邀请人大代表、人民监督员等社会知名人士，采取公开听证的方式，切实解决群众最关心的问题，并通过各种媒体加大宣传力度，增强影响力。

注释：

[1]孙谦：《努力提高侦查监督的法治化现代化水平》，载《检察日报》2015年6月15日。

[2]最高人民检察院侦查监督厅：《山东省济南市检察院积极探索刑事重大监督事项案件化办理机制》，载《侦查监督工作情况》第13期。

[3]韩晓峰：《检察聚焦：如何深入探索刑事重大监督事项案件化办理》，载《人民检察》 2017年第15期。

[4]同[3]。

[5]浙江省人民检察院文件：《关于进一步健全立案监督案件跟踪监督机制的意见》，载《浙江检察侦查监督》〔2009〕8号。

[6]同[1]。

[7]梁田：《强化监督“主业”，提升监督品质》，载《检察日报》2015年7月3日。