检察监督工作案件化管理实践探索

江阶虎　温朝晖

摘 要：检察监督工作案件化管理目前是大势所趋。从赣州市检察院的实践探索来看，具体落实上还面临着高位阶的规范性文件不足，监督工作事项化办理的惯性长期存在，检察人员监督主责主业的意识仍然不够，监督工作案件范围设定不明确，具体监督流程设置不清晰等问题。监督工作案件化管理要顺利推行并取得预期目标，有必要推进检察人员理念转变，合理界定监督案件范围，严密监督程序设计，完善配套保障机制。

关键词：案件化 管理 监督

监督工作案件化管理，是检察机关适应司法责任制等多重改革叠加，着眼于回归法律监督主责主业，提升法律监督能力水平和监督质量效率的机制革新。实践证明，实行监督工作案件化管理，不失为完善检察监督体系、提升检察机关监督能力的有力抓手和可行方式，是贯通检察监督理论与实践之间的一个理想衔接点和有效切入点。

一、监督工作案件化管理的赣州实践与探索

2017年以来，针对传统检察监督“办事模式”存在的一些突出问题，赣州市人民检察院积极探索实行检察监督工作案件化管理改革，于2018年初制定出台“1+7”规则体系，“1”即是《赣州市检察机关关于对检察监督工作实行案件化管理的意见（试行）》，“7”即是案管、公诉、侦监、控申、民行、刑事执行、未检七个业务条线细化了具体的实施方案，从2018年1月起在该市检察机关全面试行。

（一）合理分类案件类型和案件化范围

哪些监督工作属于办案，是检察机关落实司法责任制改革的基础问题。根据上级检察机关有关精神和文件，将监督类案件初步分成刑事侦查监督案件、刑事审判监督案件、刑事执行监督案件、民事监督案件、行政监督案件和控告申诉监督案件6项，针对每个类别又细分出36种案件。

一是刑事侦查监督案件。具体是：要求侦查机关（建议）立案或者撤案的；要求行政机关移送追究刑事责任的； 要求延长侦查羁押期限的；工作中发现需要纠正漏捕的；工作中发现需要纠正漏诉的；调查和纠正侦查活动违法的。

二是刑事审判监督案件。具体是：调查和监督纠正审判人员违法的；对可能存在错误的判决裁定进行审查，并提出抗诉的或不提出抗诉的；对可能存在错误的判决裁定进行审查并提请上级检察院抗诉的。审查起诉和出庭公诉发现的侦查中的问题需要进行监督的，公诉检察官可以按照刑事侦查监督案件的相关规定要求办理。也就是说，公诉检察官也可以办理工作中发现的侦查监督案件。

三是刑事执行检察监督案件。具体是：依法进行的羁押必要性审查依法对提请减刑、假释案件进行的审查和出庭监督；对法院裁定执行的审查认为存在问题的；对暂予监外执行进行的审查和监督；对监管场所发生事故进行的检察调查；驻看守所检察官对重大案件犯罪嫌疑人在侦查终结前进行询问的；对监管场所其他违法情况进行的检察监督的。

四是民事监督案件。具体是：当事人对民事判决裁定不服依法向检察机关提出监督申请，检察官依法進行审查的；检察机关依职权对民事判决裁定进行审查的；检察机关对当事人申请或工作中发现的民事审判和民事执行中的违法情形进行监督调查和提出检察建议的。

五是行政监督工作。具体是：当事人对行政判决裁定不服依法向检察机关提出监督申请，检察官依法进行审查的；检察机关依职权对行政判决裁定进行审查的；检察机关对行政审判和行政执行中的违法情形进行监督调查和提出检察建议的；对工作中发现的涉及生态环境保护、食品药品安全、国有资产流失、国有土地出让等领域，公共利益受到侵害，检察机关在诉前向有关机关提出监督纠正意见的。

六是控告申诉检察监督案件。具体是：对不服生效刑事判决、裁定、不起诉决定等进行的审查、复查的；依照检察长的决定或者有关规定的对生效刑事判决、裁定、不起诉决定等进行审查、复查的；对刑事赔偿申请进行审查的；对妨碍律师执业权进行审查和监督的。

（二）明确监督工作案件化管理流程

作为一个案件，一个办案活动，首先必须经过程序的启动，其次是程序的进行，然后是程序的终结，最后是档案的存查。根据这个思路，从立案、调查、处理、结案、归档等五个环节对监督案件的办理程序作了一个基本程序规范：

一是立案阶段程序。对工作中发现的有关检察监督线索，或者当事人依照有关法律规定向检察机关提出的监督请求，都应当及时进行立案审查。审查后发现属于检察监督范围，符合立案条件的，报分管领导审批。经领导批准后，应将相关立案证明材料报送案件管理部门统一登记、统一编号。

二是案件调查程序。监督案件的调查和审查，由员额检察官办理。有关的调查、阅卷、审查、取证等办案过程都要有相应笔录，实行办案全程留痕。对检察机关开展类案监督、开展专项监督、督促行政部门履行职责等活动，也要一事一案，并注重留存工作文书及视听资料，真实、客观、完整反映办案全过程及监督实效。此外，对重要监督调查，还应当形成书面调查报告，主要包括监督线索的来源、调查的方法及经过、查明的事实、发现的问题、检察官的处理意见等。

三是案件处理程序。对监督案件，承办检察官根据监督查明的情况，分别做出不予监督或不支持监督、终结审查决定、同意或不同意提请上级监督、维持原处理决定、提出监督纠正意见、提出检察建议、提出（请）抗诉、提起公益诉讼等决定。按照意见的规定，对决定提出监督纠正意见、提出检察建议、提出（请）抗诉、提起公益诉讼的，要按照相关程序报相关领导或检察委员会决定。

四是结案和归档程序。监督案件结案前，承办检察官要拟写结案报告报分管检察长审批。未经分管检察长同意，监督工作不能视为结束。经分管检察长同意结案后，办案人员应当及时将结案情况向案件管理部门报备，由案件管理部门进行结案登记。没有在案管部门结案登记，不视为案件终结。监督案件报结后，还应当按照档案管理的有关要求，及时将案件的有关材料进行整理，独立装订成卷后送案件档案管理部门归档。

（三）探索建立一些综合配套措施

一是案件承办确定机制。出于推动检察官主动监督的积极性，我们在进行专业化分工的基础上，原则上谁发现的线索由谁负责办理。基于当事人申请或申诉获取的案源，主要由领导或案管办分配的方式确定承办人。同时，为确保一些重大特殊监督案件的办案质效，统筹协调办案力量，在特殊情况下，经检察长批准，也可以另行确定检察官办案组或办案检察官。

二是办案期限设计。上级检察机关有明确规定的，严格按照有关规定办理；上级检察机关没有明确规定的，根据监督质量与监督效率相统一的原则，兼顾不同类别监督案件的特殊性，对刑事侦查、刑事审判、刑事执行监督案件，一般应在1个月内办结；民事、行政、控告申诉监督案件，一般应在3个月内办结。如确因客观原因，无法在上述期限内未办结的，应报经分管领导批准。

三是健全内部运行机制。积极推进基层检察院内设机构大部制改革，对全市19个基层检察院都要求落实内设机构大部制改革，将内设机构改革整合成5或6个，并且积极推行捕诉一体工作机制。加强内部沟通衔接，建立健全内部情况通报、信息共享、线索移送、办结反馈制度，改变以往信息流转不畅、监督合力损耗等问题。更新案件定期督查通报机制，重新制定案件统计表格，对全市检察机关办案量进行精细统计，实行每月办案情况通报制。

四是健全考核评价机制。把检察监督案件与其他诉讼案件一样，把监督办案数量、质量作为重要内容，同步纳入对检察官的绩效考核。在目标管理考评上，科学设置检察监督案件的业务考评指标，要保证其在整体业务考评体系中的适当比重，以体现加大监督力度的工作导向，把搞不搞监督、能否搞好监督，作为评定一个检察院工作成绩和一名检察官业务能力的重要标准。

五是完善统一业务系统软件程序。主要是对目前尚未纳入统一业务系统管理的监督案件种类，通过软件模块设计和改造予以解决，做到所有监督案件全部纳入系统管理，并对系统的统计功能以及业务报表内容进行修改、充实和完善，打造更加契合法律监督事项案件化体系建设要求的信息化平台。

二、取得的主要成效

通过一年的实践，赣州市检察机关共办理各类检察监督案件9038件，监督意识、监督力度、监督合力、监督质效同步提升效果初步显现。

第一，主动监督意识增强。检察官在办案中更加注重用监督的眼光审查案件，主动发现监督事由，有意识地将提前介入、纠正漏捕漏诉、纠正违法和检察建议、裁判结果审查等诉讼监督工作作为规范的案件来审查、办理，有效实现监督工作从“办事”向“办案”转变。该市80%的侦查监督案件、64.63%的公益诉讼和督促履职案件，系主动出击、积极挖掘线索而来；执检部门开展羁押必要性审查以及监管场所违法违规监督同比大幅上升，社区矫正违法违规监督、暂予监外执行和收监执行监督审查案件均实现“零”的突破。

第二，监督工作力度加大。全年共对9038件检察监督案件实行案件化办理，以往作为事项办理的提前介入侦查、裁判审查、减刑假释、诉前检察建议、控告申诉审查结案等检察监督案件全面实现了“案件化、规范化、卷宗化”，传统的一些诉讼监督数据同比稳步提升，精品案件更多的呈现，一定程度上扭转了诉讼监督工作薄弱局面。

第三，监督合力进一步形成。赣州检察机关积极推进内设机构大部制改革，全面实行捕诉一体工作机制，在员额检察官数量少、办案力量薄弱的基层院也在相关业务部门设立了专门的诉讼监督办案组，最大限度配齐配强诉讼监督人员力量。同时注重建立健全内部情况通报、信息共享、线索移送、办结反馈制度，强化了内设机构之间、上下级检察院之间的衔接配合，形成监督合力。

第四，监督质效进一步提升。通过对监督工作实行案件化管理，构建了一套严密的监督规范和流程管理，使监督案件从线索受理、立案、调查、处理、结案到卷宗归档，都有章可循、有制度可依，切实改变了过去监督程序不规范、监督过程缺乏全面留痕、发现错误难以追责等问题，从机制上改变了监督随意性、数据失实、举措不当等情况，诉讼监督质效明显提高。

三、存在的主要问题

（一）高位階的规范性文件供给不足

宪法与法律从宏观上赋予了检察机关的法律监督地位和定位，但没有涉及监督工作案件化问题。检察系统内还没有制定一个完整的监督工作的规范性文件。现有的一些程序要求，主要还是体现在人民检察院刑事、民事、行政诉讼规则中，但多以较为原则的程序性要求为主。各地自行探索虽然取得较多经验、实现较多进展，但由于程序不尽相同，检察机关监督工作的严肃性难免受到一定影响。

（二）监督工作事项化办理的惯性影响

与办案注重程序与规范并重、注重过程与结果并重、注重政治效果、法律效果和社会效果相统一不同，办事模式更加强调效率而忽视制约、重结果而缺少规范，突出表现出“启动程序缺乏明确的要求”“对事实证据调查核实不足”“结案标准不明确”“监督流程运行不畅”“监督质量难以评价”等[1]问题。

（三）检察人员监督主责主业的意识理念不足

受惯性思维影响，监督工作仍然被部分检察人员视为“副业”，认为可做可不做，尤其是对监督工作实行案件化管理后，工作中增加了不少程序设置，规范性要求高，不少检察人员认为这是自查麻烦、束缚手脚，防止监督工作随意性、解决监督工作缺乏刚性的问题，仍然现实和紧迫。

（四）检察监督案件的类型范围不明确

办案是检察机关落实司法责任制改革的基础工作，明确什么是案件和办案对深化司法责任制改革，以及实施监督工作案件化管理具有重要的理论和实践价值。当前检察理论研究中很少关注什么是检察办案的研究，对于法律监督到底是什么样的法律关系争论很大，具体到监督工作案件范围类型上，目前缺乏权威的理论体系和明确的解决方案，导致实际操作上导致认识不一致，工作不统一。

（五）监督工作的具体程序设计还不清晰、不完善

程序化是司法办案活动最重要的外在特征[2]。检察机关法律监督工作涉及的事项类型、环节众多，规则层面的原则、分散和不确定，无法避免司法实践中监督工作的随意性，进而导致出现监督办案调查核实不足、证据适用随意、监督刚性不强、检察监督权力约束机制不足等很多问题，最终影响了监督办案工作质量和公信力。

（六）监督工作的综合管理还不适应要求

过去长期存在监督工作事项化的办理模式，同时又过于偏重传统诉讼业务和自侦办案，很多监督工作在统一业务系统中尚未作为案件设置，在系统案卡内容录入以及统计功能不能满足基层检察监督工作的实际需求。此外，卷宗化是案件化的必然要求，但是目前适用的档案管理办法是多年前实施的，容易导致这些监督案卷在结案归档时无据可依。

四、检察监督工作案件化管理的发展方向

（一）推动监督理念更新

全面实现法律监督从“办事”向“办案”转变，意味着检察监督工作模式的根本转变，是推动检察机关回归监督主责主业，彰显检察机关法律监督职能定位的重要抓手和路径。当前，尤其要重视程序规范意识，防止监督的随意性和监督权滥用；要提升全面实行卷宗化的自觉性，有案卷才能有备查，有卷宗才是案件，只有对监督工作实行卷宗化管理，才能使监督办案的每个环节都能细化、量化；树立遵循司法办案规律理念，坚持理性监督，树立双赢多赢共赢的监督理念，用好政治智慧、法律智慧，提升监督能力，促进问题解决。

（二）推进监督路径完善

一是明确监督案件类型。哪些监督工作是案件化管理的内容，即科学界定哪些法律监督工作归结为办案，这是实行监督工作案件化管理的前提。狭义的案件指诉讼案件，广义的案件涵盖了检察官的所有履职活动，包括检察官办理的诉讼案件和监督案件。办理诉讼案件具有独立的意义，办理监督案件同样具有独立、实际的意义与价值，监督工作成为案件，在理论与实践上都没有障碍，只要经过了法定程序过滤、甄别和确认，无论其是否引起一个诉讼事件，都可以成为一个法律概念，就可以列入案件化管理的范围。

二是规范监督工作的启动。首先要把好监督工作的线索管理。监督线索是发现违法、启动监督的源头，有必要建立监督线索统一管理的机制，具体可由行使控告申诉或者案件管理职责的检察部门来办理，避免线索受理、管理多头导致打乱仗。其次，监督启动要有立案程序。办案不同于办事，办事的启动要随意得多，可依申请、可依指令、可依职权。监督工作既然已作为案件，就应当遵循办案启动的范式，只有经过受案、立案相关手续，才能产生案件办理上的法律效力。

三要完善监督工作的调查规则。一个办案活动，从其流程来看，首先必须经过程序的启动，也就是立案；其次是程序的进行，也就是调查和处理；然后是程序的终结，也就是结案；最后是档案的存查，也就是装卷归档等程序。程序启动、程序的终结与案件的归档相对而言是可控更易实现的，难点与关键点在于调查和办理，监督工作的正常行使必须要有必要的措施与手段。调查核实权的设置，以及调查核实程序的规范，是保证法律监督工作有效运行的关键要素。为此，实践中一方面要注重调查工作规则的制定及程序规范，比如，对调查的手段、调查措施的适用、调查时的规范性要求、证据材料收集固定程序作了明确，对调查核实权的行使提供了有效的司法保障。另一方面，应当注重强化调查核实权行使的刚性保障，例如怎么在更高位阶的法律或规范性文件中明确被调查人（单位）的配合义务。

四要健全监督证据规则要求。证据是司法办案的核心问题，办案的主要任务就是通过收集和固定证据，以形成的完整证据链条回溯和证明案件的法律事实，并依照法律规定对案件作出判断。注重监督工作办理的证据化，是案件化的题中之义，尤其监督办案主要针对执法、司法活动展开，被监督的主体主要是执法、司法机关及其工作人员，监督工作应当更加重视证据的收集、固定、认定以及有关证据规则的构建。实践中，有必要根据不同监督案件类别，建立有别于批捕起诉等普通诉讼类案件的差异化证据规则。比如，对于羁押期限违法等客观性特征明显的违法行为，一般无须适用严格的调查程序且只要满足相对更低的证明要求就可，对于非法证据等疑难复杂的案件，应当经过严格证明，以及调查核实程序，严格按照证据的“三性”进行客观公正认定。

五要落实卷宗化的管理要求。作为司法活动和司法案件，必然要求办案过程和行为全程留痕，监督办案获取的相关证据材料时，必须对应形成相应的内外部法律文书，并由此建立法律监督案件的监督卷宗，确保线索受理、立案、调查核实、审查决定、事实监督、跟踪反馈、复议复核、结案、归档及相关证据材料与事实认定等每一个环节都有痕有印，据以体现完整管理流程，使监督工作与司法责任能够衔接，确保检察官办案责任制得以实现。

（三）推进综合管理完善

监督工作案件化管理的实施，离不开规范有效的业务管理和综合配套措施来保障。在案件化管理的运行中，有必要完差业务流转平台建设、案件质量评判体系和相关办案组织方面的建设。

一要建設配套化的业务流转平台。要结合监察案件办理流程的实践需要，打造契合监督办案的统一业务应用系统和案件业务统计考核体系。完善监督案件流程管理，检察机关案件管理部门应当充分发挥内部监督管理职能，运用统一应用业务系统，强化对监督案件办理全程、动态的监督。完善统一业务系统软件设置，增加目前尚未纳入统一业务统系统管理的监督案件种类，让所有的监督案件全部纳入系统管理；对尚未设置立案程序的监督工作全部增设立案或不立案的决定程序；对应的系统统计功能以及业务报表内容进行修改、充实和完善能够在系统中生成，为及时全面统计监督业务工作提供便利，为全面推进监督工作案件化管理建好信息化平台。

二要完善案件质量评价体系。把握监督工作属性和规律，在突出检察官监督主体地位的同时，坚持监督案件数量、质量、效率和效果等的有机统一，研究制定监督案件办理标准，以及监督业务考核评价指标，司法责任认定及追究的标准或管理办法，要充分考虑不同类别监督案件的质效，科学评价检察官行使法律监督权的主动性、规范性和公正性，引导检察人员积极开展法律监督工作，使消极对待监督工作的人员在绩效考核中承担不利评价，从而保障监督工作质量，增强监督工作刚性。

三要完善办案组织设置和科学调配人员。监督工作实际上是对相关机关已有的结论性意见进行重新审查和认定，办案程序不同于普通的案件办理程序，理论上应当高于严于原办案件要求，而且相比于审查类办案，监督类办案是对办案主动性要求最多的工作，因此对办案人员的能力素质也有更高的要求。实践中，完善好办案组织设置，科学调配好办案人员，对于解决基层检察院人员紧张、力量相对分散、办案能力有限以及有的监督办案积极性不够等问题的前提条件。具体实践中，有必要选取业务精通、沟通能力强、有责任担当的员额检察官成立专门的办案组负责办理监督案件，对一些程序要求简单、监督内容不复杂的，也可以由独任检察官办理。

注释：

[1]韩晓峰、陈超然：《诉讼监督事项案件化的思考—以侦查监督为分析视角》，载《人民检察》2016年第21期。

[2]韩晓峰：《如何深入探索重大监督事项案件化办理》，载《人民检察》2017年第15期。