工程建设标准化改革与燃气强制性规范编制

刘 彬， 阎海鹏， 李 铮， 李颜强， 杜建梅， 陈云玉

(1.住房和城乡建设部标准定额研究所，北京100835；2.中国市政工程华北设计研究总院有限公司，天津300074)

1 概述

2015年以来，国务院及我国标准化行政主管部门相继出台了一系列深化标准化改革的政策文件，特别是2018年1月1日起实施的新《中华人民共和国标准化法》，为我国标准化改革确立了法律基础。工程建设标准和标准化是标准和标准化的重要组成部分，也是标准和标准化在工程建设领域的具体实践[1]。近10年来，尽管我国工程建设标准数量和水平都取得了突破性发展，但是与技术更新变化和经济社会发展需求相比，仍存在着标准供给不足、缺失滞后，部分标准老化陈旧、水平不高等问题。

为深入推进工程建设标准化改革，住房和城乡建设部印发了《深化工程建设标准化工作改革意见的通知》(建标[2016]166号)，对标准化改革方向和任务要求提出了明确的意见。根据改革意见的要求，建立适合我国国情的技术制约体制，工程建设标准由条款强制转变为全文强制已经成为改革的关键工作。本文通过分析我国工程建设标准化改革的形势和国外技术制约体制，研究我国工程建设标准化改革的实施路径和改革背景下燃气行业全文强制性规范的具体实践。

2 我国工程建设标准化发展的制约

随着我国社会经济的高速发展，工程建设标准为我国经济建设提供了强有力的支撑，目前，已经基本形成了覆盖各领域的标准和标准体系。这些工程建设标准在保证工程质量安全、促进产业转型升级、强化生态环境保护、推动经济提质增效、提升国际竞争力等方面发挥了重要作用。尽管我国工程建设标准化工作已经取得长足进步，但相对于日趋变化的国内和国际化需求，工程建设标准化工作已经不能很好地满足经济发展需求，特别是标准滞后、交叉、矛盾，标准整体水平相对较低，标准管理手段不足，标准供给模式单一等问题逐渐突显，而这些问题都归根于我国现有标准化体制已不能很好地适应市场经济的发展要求。

从标准化专业的角度来说，现阶段对标准化体制还没有一个规范的学术定义。但从标准化所涵盖范畴来说，标准化体制是指标准化活动开展的管理方式、组织方式和运行方式的总称，是标准化活动有效开展的组织上和制度上的保证[2]，同时，也是我国政治与经济体制的重要组成部分[3]。因此，从标准化体制所涉及的内容来看，制约我国工程建设标准化发展的羁绊主要包括3方面：标准化工作管理体制、标准体系的构建、标准的实施与监督。

① 工程建设标准管理体制逐渐与工程建设标准化工作不相匹配。

我国标准化工作的管理体制源于建国之初，长期实行的是“统一管理，分工负责”的管理体制。这一管理体制，对调动各有关主管部门的积极性，最大限度地增加人力、物力和财力的投入，密切标准化工作与生产、建设实际的联系并直接为生产、建设服务，推动全国标准化工作稳步、协调地发展，起到了重要作用。不同的历史时期，全国标准化工作管理的统一程度有所不同，随着标准化工作的不断发展，全国标准化工作管理的统一程度也在不断提高。但是，“统一管理，分工负责”的标准化管理格局，仍然是我国实现标准化管理的基本特色[1]。

从工程建设标准的定义看，工程建设标准是为在工程建设领域内获得最佳秩序，对建设活动或其结果规定共同的和重复使用的规则、导则或特定的文件，该文件经协商一致制定并经一个公认机构批准，以科学、技术和时间经验的综合成果为基础，以促进最佳社会效益为目的。从宏观经济学的定义看，如果某物品的提供能够在一般均衡的基础上提供一个帕累托改进的机会，即至少使部分社会成员福利水平得到提高的同时，不会降低其他成员福利水平，那么该物品符合公共物品的本质属性[4]。公共物品必须具备的两个鲜明特点就是“非排他性”和“非竞争性”，为实现“帕累托最优”，公共物品应由政府供给，私人物品应由市场供给。因此，应区分和协调好政府供给标准和市场供给标准的相互关系。

但是，从实际效果看，我国工程建设标准化管理体制显然忽视了标准作为公共物品对宏观管理的处理与职能配置[3]。同时，标准对促进社会经济公开、公平、公正发展所起到的维护与保证作用不足，标准的供给渠道相对单一等弊端，都一一显现。

② 适合我国国情的技术法规体系缺失，标准与法律法规的关系模糊。

工程建设标准体系是指某一工程建设领域所有存在客观联系、相互依存、相互制约、相互补充和衔接的标准构成的有机整体。国内有研究认为，工程建设标准体系其外延不仅要包含标准体系的内容，还要包括实施该标准体系所需要或者应当具备的保障措施。也就是说，标准体系是一项系统工程，应包括基本体系和推行体系两大部分，其中，推行体系包括与标准化相关的法律法规体系建设、管理体制和运行机制建设、实施和保障体系建设、服务体系建设等多个层面。

目前，尽管我国技术标准体系覆盖相对全面，特别是工程建设行业，各领域标准体系已逐渐完善。但就我国目前情况看，标准与法律法规的关系尚不清楚，技术法规体系尚未建立。纵观市场经济成熟的西方国家，尽管在各自的法律体系中并未明确技术法规的法律概念，但技术法规在各国法律体系中的位置和对法律法规的技术支撑，充分反映了技术法规在市场经济国家中对于政府管理、规范、行业约束所起到的作用[5]。

③ 不同层次标准之间的相互支撑关系有待进一步理清。

目前，我国工程建设标准按层次可分为国家标准、行业标准、地方标准，但编制和实施过程中，这些标准定位仍然不清楚。特别是哪些技术应该制订为国家标准，哪些技术应该制订为行业标准，在实际管理和实施过程中偏向于主观确定。此外，团体标准和企业标准与政府供给标准之间应该如何形成支撑关系，哪些技术标准可由团体标准编制，哪些机构有权判断团体标准所规定的技术内容是否与政府供给标准之间不相违背等，都需要实际工作中不断明确和完善。

3 国外主要发达国家技术制约体制现状

3.1 美国

美国政府不主导任何一个标准团体，也不向任何一个标准团体组织提供财政支持，但政府积极参与制定自愿一致性标准，并通过法律法规的实施带动标准的采用。美国的联邦法律法规体系由美国国会通过所形成的法律和立法授权的联邦机构根据法律所制定的联邦法规构成。目前，美国的联邦法律法规体系中尚未建立独立的技术法规类别，有关工程和产品的法规技术要求分别在美国的法律和立法授权的联邦机构所颁布的联邦法规中予以规定。

美国的技术法规体系可认为由强制性法规和自愿性标准构成。美国的法律法规规定：采用标准是在政府采购、制定法规和其他政府的任务中，将一个标准的整体或部分纳入或被参考引用到法规、政府采购或其他政府职责活动中。当标准、规范、要求、手册、指南、指引或相关技术文件因制修订法规而批准引用纳入，也都称为技术法规[6]。自愿性标准主要由美国国家标准、学(协)会标准和联盟标准构成。自愿性标准的特征是自愿参加制定，自愿采用。

美国国家标准(ANS)是由美国国家标准协会(ANSI)组织协调并批准发布。美国国家标准协会属于非营利性质的民间标准化团体，起着美国标准化行政管理机关的作用，并认可标准制定组织(SDOS)制定的标准。美国商务部、陆军部、海军部等部门以及美国国内专业团体组织都曾参与美国国家标准协会的筹备工作。美国国家标准协会协调并指导美国全国的标准化活动，给予标准制定、研究和使用单位以帮助，提供国内外标准化信息。由美国国家标准协会认可的标准制定组织包括美国材料与试验协会(ASTM)、美国机械工程师协会(ASME)、美国电气和电子工程师协会(IEEE)、美国石油协会(API)以及美国保险商实验室(UL)等在内的多家学(协)会组织和联盟组织。学(协)会标准由各种学(协)会组织，感兴趣的生产者、用户、消费者以及政府和学术界的代表通过协商程序而制定，适用于本行业。联盟不同于学(协)会，由企业自愿结盟而成，联盟标准旨在对产业最新技术做出快速反应，适用于联盟所属成员[7]。

3.2 德国

德国实行的是政府授权民间管理的标准化管理体制，联邦政府没有官方的标准化主管机构，联邦政府也没有颁布标准化法，德国的标准化工作主要是由德国标准化学会(DIN)负责。德国标准化学会属于民间组织，是政府承认的德国标准化主管机构，代表德国参与国际和欧洲标准化活动，对内负责国内标准化活动，包括编制修订标准等。

德国的技术法规体系一般由技术法规，技术规则，一般基准、标准和规范3个层次组成。其中，技术法规是指由联邦政府、州政府以及其专设机构颁布的法律文件，特点为强制性、等级性和相关性，其又可以分为3级：法律、政令和管理条例。技术规则是指除DIN以外的各种专业团体制定的标准性质文献，其实质是德国行业标准。一般基准、标准和规范则由专业团体、协会、民间组织和政府机构制定，包括DIN标准、SEW标准(钢铁材料标准)、企业标准、操作指南等[8]。

3.3 日本

日本采取政府主导、民间参与的标准化体制，其标准化管理工作主要由经济产业省(原通商产业省)和农林水产省(原农林省)负责。经济产业省根据《日本工业标准化法》负责产业标准化法规制定、修改、颁布及有关行政管理工作，具体工作由日本工业标准委员会(JISC)执行。农林水产省根据《日本农产品标准化和正确标签法》负责农业标准化法规制定、修改、颁布及有关行政管理工作，具体工作由日本农林产品标准委员会(JASC)执行。

日本的技术法规体系由法律、政令、省令、告示和技术标准构成。法律是根据日本宪法对国会立法事项范围的规定，由法律案经国会两院通过后颁布实施。政令是为保证宪法及法律的实施而制定，政令中除法律特别授权者外，通常不制定罚则。省令是基于法律或者政令的授权，由各省大臣就其主管的行政事务制定的规范性文件。告示则是对定性表述内容进行的补充规定，包括了各种试验方法和技术细节。日本的技术标准包括国家标准、专业团体标准和企业标准。国家标准主要是指日本工业标准(JIS)和日本农业标准(JAS)，国家标准由各省主管大臣或民间团体提出标准草案，交由日本工业标准委员会审议发布。各行业协会、学会、工业协会等民间团体，负责制定本行业内需要统一的标准和JIS标准的研究起草任务。

4 我国工程建设标准改革路径

4.1 工程建设标准化存在的问题

由于我国现行工程建设标准体制的约束，制约了工程建设的创新发展，也限制了我国工程建设标准的输出。这些问题集中体现在以下6方面：①标准供给渠道单一，市场化标准供应匮乏。由政府主导或者垄断标准供给的管理体制，难以满足市场需求，新技术难以及时形成标准推广，同时，目前我国团体标准还不发达，尚未得到政府和市场的认可。②标准制修订周期不能满足市场需求，技术创新性受到抑制。目前我国工程建设标准已达7 000余项，按照5 a修订计算，每年至少要修订1 400余项标准才能保证标准中的技术与市场同步，但目前，我国每年工程建设制修订项目只有300余项，这显然无法满足新技术、新材料、新工艺的更新需求。此外，现有体制造成了工程建设项目建设过程中过度依赖政府标准，扼杀了设计、施工人员的创新积极性。③现行强制性条文弊端逐渐显露。我国将带有强制性条文的标准规定为强制性标准，这与国外真正意义上的技术法规存在本质区别，特别是两者的制定方式、制定和批准程序、内容构成、法律效力都存在很多差异。所谓强制性标准只是其中的强制性条文具有强制性，非强制性条文不具有强制性，造成了强制性标准在执行过程中缺乏整体性。④标准对工程建设的目标性能要求不系统、不突出。与市场经济国家执行的“技术法规”相比，我国现行工程建设标准缺少政府从宏观方面对项目整体目标、性能要求的控制，更多局限于对建设过程的微观要求，模糊了政府和市场的控制界限。⑤部分标准技术水平和指标不高，技术指标要求前瞻性不足，特别是对于城市生命线工程建设标准水平偏低，影响城市综合承载能力，增加了城市安全运行风险。⑥标准的国际化水平滞后。很多工程建设标准的组成要素、术语、技术指标构成和表达方式等方面，与国外标准存在较大区别。

正是由于这些问题的存在，造成了我国工程建设标准在实际管理、运行和应用过程中，政府与市场的角色错位，市场主体活力受到一定限制，既阻碍了标准化工作的有效开展，又影响了标准化作用的有效发挥。基于此，我国工程建设标准改革应将不断完善标准共同治理模式，发挥政府底线管理和市场自身活力作为基本思路。

4.2 工程建设标准化改革的路径

当前，我国工程建设标准化改革可参考两条路径，一条路径是参照国外模式，在我国现有法律法规体系中增加“技术法规”这一法规类别，由国务院出台相关专项条例，明确“技术法规”的法律地位，形成法律法规、技术法规、技术标准的体系；另一条路径是结合我国现有标准化体制，以《中华人民共和国标准化法》为上位法，修订《实施工程建设强制性标准监督规定》(原建设部令第81号)和《工程建设国家标准管理办法》(原建设部令第24号)，以完善全文强制性工程建设规范实施和监督管理要求，尽快制定实施全文强制性工程建设规范，形成以法律和部门规章为监管依据，以全文强制性工程建设规范为技术底线，以推荐性国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准为技术支撑的新型工程建设标准体系。

很显然，结合我国现有标准化体制，在现有《中华人民共和国标准化法》的框架下建立我国新型工程建设标准体系的改革路径是更加现实的，更加符合当前我国国情。修订后的《中华人民共和国标准化法》对于标准制定范围、强制性标准的定义、标准层级、标准管理体制、标准实施与监督等方面内容都进行了修订，新法的实施将为我国工程建设标准化现阶段改革奠定坚实的法律依据。

4.3 修订前后《标准化法》的对比

修订前和修订后的《中华人民共和国标准化法》(以下简称《标准化法》)内容对比如下。

① 标准制定范围

a.修订前的《标准化法》

第二条 对下列需要统一的技术要求，应当制定标准：

(一)工业产品。

(二)有关环境保护的各项技术要求和检验方法。

(三)建设工程的设计、施工方法和安全要求。

(四)有关工业生产、工程建设和环境保护的技术术语、符号、代号和制图方法。

(五)重要农产品和其他需要制定标准的项目，由国务院规定。

b.修订后的《标准化法》

第二条 本法所称标准(含标准样品)，是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。

② 强制性标准的定义

a.修订前的《标准化法》

第七条 国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。

b.修订后的《标准化法》

第十条 对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。

③ 标准层级

a.修订前的《标准化法》

修订前的《标准化法》第六条规定，对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准。国家标准由国务院标准化行政主管部门制定。对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。

《建设工程质量管理条例》规定：工程建设强制性标准是工程建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和监理单位必须遵守的技术规定。

《实施工程建设强制性标准监督规定》(原建设部令第81号)、《工程建设地方标准化工作管理规定》(建标[2004]20号)分别对强制性国家标准、行业标准、地方标准和推荐性国家标准、行业标准和地方标准的管理实施进行了规定。

由上述法律、法规、部门规章及管理规定构成了我国现行工程建设标准层级划分(见图1)，即强制性国家标准、推荐性国家标准、强制性行业标准、推荐性行业标准、强制性地方标准和推荐性地方标准以及企业标准。

图1原《标准化法》规定的标准层级

b.修订后的《标准化法》

第二条 标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。

强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。修订后的《标准化法》规定的标准层级见图2。

图2修订后的《标准化法》规定的标准层级

④ 标准管理体制

a.修订前的《标准化法》

第五条 国务院标准化行政主管部门统一管理全国标准化工作。国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作。

省、自治区、直辖市标准化行政主管部门统一管理本行政区域的标准化工作。省、自治区、直辖市政府有关行政主管部门分工管理本行政区域内本部门、本行业的标准化工作。

市、县标准化行政主管部门和有关行政主管部门，按照省、自治区、直辖市政府规定的各自的职责，管理本行政区域内的标准化工作。

b.修订后的《标准化法》

第十三条 为满足地方自然条件、风俗习惯等特殊技术要求，可以制定地方标准。

地方标准由省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门制定；设区的市级人民政府标准化行政主管部门根据本行政区域的特殊需要，经所在地省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门批准，可以制定本行政区域的地方标准。地方标准由省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门报国务院标准化行政主管部门备案，由国务院标准化行政主管部门通报国务院有关行政主管部门。

⑤ 标准实施与监督

a.修订前的《标准化法》

第十四条 强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用。

第十五条 企业对有国家标准或者行业标准的产品，可以向国务院标准化行政主管部门或者国务院标准化行政主管部门授权的部门申请产品质量认证。认证合格的，由认证部门授予认证证书，准许在产品或者其包装上使用规定的认证标志。

已经取得认证证书的产品不符合国家标准或者行业标准的，以及产品未经认证或者认证不合格的，不得使用认证标志出厂销售。

第十七条 企业研制新产品、改进产品，进行技术改造，应当符合标准化要求。

b.修订后的《标准化法》

第二条 强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。

第二十五条 不符合强制性标准的产品、服务，不得生产、销售、进口或者提供。

第二十七条 国家实行团体标准、企业标准自我声明公开和监督制度。企业应当公开其执行的强制性标准、推荐性标准、团体标准或者企业标准的编号和名称；企业执行自行制定的企业标准的，还应当公开产品、服务的功能指标和产品的性能指标。国家鼓励团体标准、企业标准通过标准信息公共服务平台向社会公开。

企业应当按照标准组织生产经营活动，其生产的产品、提供的服务应当符合企业公开标准的技术要求。

第二十八条 企业研制新产品、改进产品，进行技术改造，应当符合本法规定的标准化要求。

第二十九条 国家建立强制性标准实施情况统计分析报告制度。

国务院标准化行政主管部门和国务院有关行政主管部门、设区的市级以上地方人民政府标准化行政主管部门应当建立标准实施信息反馈和评估机制，根据反馈和评估情况对其制定的标准进行复审。标准的复审周期一般不超过五年。经过复审，对不适应经济社会发展需要和技术进步的应当及时修订或者废止。

5 我国燃气强制性规范制订

为适应我国工程建设标准化改革，借鉴西方市场经济国家燃气行业的“技术法规”制订经验，以保证燃气工程的“本质安全”为目标，我国率先在燃气行业工程建设标准领域开展了改革探索。其中，编制符合我国燃气行业特点的燃气全文强制性规范和构建适应我国燃气发展和面向国际的新型燃气工程建设标准体系是两项关键核心工作。

2015年起，在全文强制国家标准GB 50494—2009《城镇燃气技术规范》的基础上，开始结合国外“技术法规”对保障燃气工程建设安全和连续稳定供气所起的作用以及基本构成要素等内容，制订我国燃气行业的工程建设强制性规范。燃气强制性规范作为行政监管和工程建设的底线要求，将成为我国燃气工程“技术法规”体系的重要组成内容，同时又将成为我国工程建设标准体系中的顶层要求。燃气强制性规范定位为现行法律法规与技术标准联系的桥梁和纽带，对于《城镇燃气管理条例》等法律法规，由强制性规范实现对相关法律规定的技术性转化或者技术性落实；对于今后转为推荐性标准的技术标准以及团体标准、企业标准，强制性规范将起到方向引导和“技术红线”的作用。燃气强制性规范重点涉及燃气工程建设和运行维护过程中，保障人民生命财产安全、人身健康、工程质量安全、生态环境安全、公众权益和公共利益，以及促进能源资源节约利用，满足国家经济建设和社会发展等内容，突出燃气工程功能、性能的要求，实现对燃气工程项目结果控制和建设、运行、维护、拆除等全生命期的全覆盖。现行燃气工程建设强制性条文将全部纳入强制性规范，同时，强制性规范实施后，现行燃气工程建设强制性标准将逐步转为推荐性标准，今后的推荐性标准、团体标准和企业标准将对强制性规范起到更为具体的技术支撑作用。

燃气工程强制性规范的制订也将逐步形成符合我国燃气工程特点的燃气技术法规体系，相关法律法规和部门规章作为燃气工程涉及所有对象必须遵守的行政管理要求，强制性规范作为燃气工程建设和运行维护各方责任主体必须遵守的技术规定，政府供给的推荐性标准将作为燃气工程中公益性技术内容提供技术支持，团体标准将对燃气工程中新技术、新材料、新工艺的应用提供技术支撑。由此，将在保证我国燃气工程建设安全的目标前提下，充分激发标准化市场供给和技术创新，从而带动我国燃气工程建设标准水平逐步与国际接轨。