社会资本参与全民健康信息化建设的PEST-SWOT分析

秦盼盼，谢莉琴，高 星，雷行云，胡红濮

全民健康信息化是深化医改、推进“健康中国”建设的重要支撑。随着云计算、大数据、物联网、移动互联网等新一代信息技术的快速发展和广泛应用，近年来全民健康信息化建设已进入全面发展的新时期，公共卫生、医疗、药品、基层卫生、中医药等重点领域信息化以及“互联网+”医疗、分级诊疗、智慧医疗等快速发展，对全民健康信息化提出了更高的要求。由于全民健康信息化建设投入大、持续周期长、短期效益不明显，一直以来都是政府投入较多。据了解，2019年，中央安排252亿元用于支持全民健康保障工程建设[1]。社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业[2]，是区别于政府以外的社会资源。党的十八大以来，国家高度重视政府和社会资本合作，出台了一系列政策法规。在全民健康信息化建设中引入社会资本，将有助于解决政府投入全民健康信息化建设资金不足的问题，发挥社会资本在人、财、物等方面的优势，加快全民健康信息化建设，提升医疗卫生信息服务水平。

1 PEST-SWOT模型构建

PEST分析是战略性外部环境分析的基本工具，它通常通过政治(Politics)、经济(Economics)、社会(Society)和技术(Technology)4个因素掌握宏观环境，并评估这些因素对企业战略目标和战略发展的影响。SWOT分析法即“态势分析法”，分别是优势(Strength)、劣势(Weakness)，机会(Opportunity)、威胁(Threat)的首字母缩写，它列举了与研究对象密切相关的主要内部优势和劣势以及外部机会和威胁，并根据矩阵形式排列，然后利用系统分析的思想，对各种因素进行匹配和分析，得到一系列相应的结论，而结论通常带有一定的决策性[3]。PEST-SWOT分析模型是将两种分析法结合起来，对剖析对象按政治、经济、社会、技术4个领域进行比较和分析，然后结合内部微观环境和外部宏观环境，对其进行更为全面深入的剖析[4]。

2 社会资本参与全民健康信息化建设的PEST-SWOT模型分析

本文采用PEST-SWOT模型分析社会资本参与全民健康信息化建设在政治、经济、社会和技术方面的优势、劣势、机会和威胁，构建PEST-SWOT分析矩阵(表1)。

表1 社会资本参与全民健康信息化建设的PEST-SWOT模型

2.1 社会资本参与全民健康信息化建设的优势

2.1.1 政治优势

原卫生部始终坚持引导社会资本参与全民健康信息化建设。“金卫工程”等卫生信息化发展规划中就提出了引入社会资本参与建设，《“十三五”全国人口健康信息化发展规划》《国家健康医疗大数据标准、安全和服务管理办法(试行)》等文件提出了鼓励政府和社会资本合作。地方卫生健康行政部门也积极出台相关政策鼓励社会资本参与全民健康信息化建设，如浙江省的《关于促进健康信息服务业发展实施方案》、辽宁省的《关于创新投融资机制利用社会资本加快推进全省人口健康信息化建设的意见》、云南省的《“互联网+健康医疗”行动计划(2016-2020年)》等。

2.1.2 经济优势

全民健康信息化市场规模巨大，并呈现高速增长态势。截至2018年，我国互联网医疗市场规模已达125.13亿元，预计到2023年将要达到1 986.9亿元[5]。政府也越来越重视对全民健康信息化建设的投入，以精准医疗为例，计划到2030年投入600亿元专项资金用于精准医疗研究项目[6]。社会资本往往资金充裕，资金实力雄厚，庞大的全民健康市场吸引各类社会资本入驻，有统计数据显示，2018年，互联网医疗融资总额超过19亿美金[7]。

2.1.3 社会优势

新生卫生健康服务形态不断形成与发展，全民健康水平逐步提高。传统医疗体系效率较低，患者端信息缺失，患者希望与医生进行深入沟通，而医生时间精力有限，缺乏高效的交流平台满足患者需求[8]。因此催生了一批提供预约挂号、优化患者服务流程、健康咨询、轻问诊等服务的互联网企业参与到全民健康信息化建设中来。

2.1.4 技术优势

大数据、移动互联网、人工智能等新兴信息技术与医疗服务不断融合，涌现出大量跨机构、跨区域的新型服务模式。社会资本在其中扮演重要角色，提供了大量延伸服务，基本上可以实现疾病预防、慢性病管理、诊前咨询、预约挂号、诊间结算、智能康复、药物供应等全生命周期的医疗健康信息服务。社会资本具有管理经验先进、体制机制灵活、创新和竞争力强、薪酬待遇有竞争力等优势，往往能吸引更多优秀技术人才。

2.2 社会资本参与全民健康信息化建设的劣势

2.2.1 政治劣势

社会资本参与全民健康信息化建设的顶层设计有待完善。目前，社会资本参与全民健康信息化建设多参考国家通用政策及标准。对于社会资本参与全民健康信息化建设的具体参与内容、市场监管、建设路径、各利益相关方的权责利等方面尚缺乏明确规范；同时，由于医疗服务的特殊性，卫生信息资源的业务协同和安全隐私问题显得尤为重要，因此某些信息化建设内容不适宜引入社会资本，但这些“禁区”的界限还缺乏明确的规定；此外，对于软件开发、硬件基础设施搭建等环节还没有明确的准入依据。

2.2.2 经济劣势

社会资本参与全民健康信息化尚未形成固有收益模式，投资回报率有待提高。目前银行、保险公司等金融机构对如何支持政府和社会资本合作尚处于探索阶段，社会资本融资渠道不畅，融资市场不够成熟。

2.2.3 社会劣势

出于对个人健康隐私考虑，社会公众参与度不高。社会资本等企业的逐利行为也会给政府相关部门和公立性质的医疗机构带来新的问题。如全民健康信息涉及居民健康信息、患者诊疗数据、医疗卫生机构运营数据等，而金融、保险、互联网公司等社会资本在参与全民健康信息化建设过程中将会接触到相关信息，容易导致信息泄露和滥用，影响社会资本参与全民健康信息化建设的信任度。此外，老年人是慢性病和需要健康管理的重点人群，但老年人在我国网民中占比较低，且对智能手机和可穿戴设备等健康管理类产品使用仍不太熟悉，阻碍了互联网企业等社会资本参与的全民健康信息化建设产品在老年人群体中的推广。

2.2.4 技术劣势

社会资本参与全民健康信息化建设需要专业的技术，而现有技术尚不能满足居民卫生和健康需求。如可穿戴设备很多已实现了心率、睡眠、运动量的监测，但现有技术还不足以将所有功能集中于一款设备，而且数据的后台管理和数据挖掘做得不够细致，各类产品同质化严重，功能简单，缺乏客户之间的互动性。

2.3 社会资本参与全民健康信息化建设的机会

2.3.1 政治机会

我国政府高度重视与社会资本合作。2016 年出台的《中华人民共和国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》，标志着政府和社会资本合作制度的建立、完善与风险控制将被法制化[9]；《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》[10]《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》[2]等文件针对政府和社会资本的合作模式、操作流程、合同管理、工作机制等方面进行了规定。这一系列文件的出台为社会资本参与全民健康信息化建设带来了机遇，也为政府和社会资本合作提供了政策支持。

2.3.2 经济机会

国民经济增长为社会资本参与全民健康信息化建设提供了发展空间。快速的经济增长不仅带动着各行各业的快速发展，也为全民健康信息化建设提供了经济基础。居民生活水平和质量明显提高，居民收入及人均可支配收入稳步增长，居民消费价格温和上涨，2018年用于医疗保健的居民消费价格上涨了4.3%，涨幅最大[11]，意味着居民更重视自身医疗保健，对医疗保健的需求不断增加，这为社会资本参与全民健康信息化建设并获取盈利奠定了经济基础。

2.3.3 社会机会

以智能手机为代表的智能终端全面普及。截至 2018年12月，我国网民规模为 8.29 亿，网民中使用手机上网人群的占比达98.6%[12]。良好的网络环境吸引了大批社会资本加入全民健康信息化建设，这些社会资本通过与医疗卫生行业互相融合，能为拥有智能终端的居民提供更智能化、精细化、便捷化的卫生和健康服务；人口老龄化导致需要护理的老年人数量逐年增加，这为互联网企业等社会资本参与老龄化健康信息管理提供了机遇。如杭州以“市场化+”为指导，支持社会资本进入老年护理服务领域，以“互联网+”支持鼓励服务商使用新技术构建智能化养老服务[13]。

2.3.4 技术机会

移动通讯技术和智能终端逐渐普及，大数据、人工智能、物联网、移动互联网等技术日益成熟。依托新型信息技术，参与全民健康信息化建设的社会资本便于开展网络咨询、移动医疗、便捷购药等卫生和健康服务，能够主动适应信息时代广大人民群众灵活、高效、全面的卫生健康服务需求。国外发达国家及国内其他行业已探索开展了政府和社会资本合作项目，可为社会资本参与全民健康信息化建设提供经验借鉴。

2.4 社会资本参与全民健康信息化建设的威胁

2.4.1 政治威胁

社会资本和政府合作中政策不够稳定、缺乏法律保障是社会资本的最大顾忌之一；通过合同确定政府和社会资本未来二三十年的权利和义务具有一定风险；此外，政府换届、重大政策调整等也为政府和社会资本合作带来一定威胁。

2.4.2 经济威胁

医保相关政策规定尚待完善，社会资本参与的“互联网+”医疗健康仍无法享受医保报销，相关付费方支付意愿不强[14]。

2.4.3 社会威胁

居民对社会资本承担的全民健康信息化建设接受程度不高，缺乏信任；大多数以社会资本为主导的全民健康信息化建设产品仍处于用户积累阶段，行业应用和用户需求未能有效衔接，大多数居民倾向于享受免费医疗资源共享服务[15]。

2.4.4 技术威胁

随着新兴信息技术在医疗卫生行业的应用，传统安全防护手段和常规隐私保护方法不能满足新技术发展需要；个人健康信息高度敏感、信息价值高，易成为黑客攻击目标；我国目前尚未对全民健康领域的各种电子文件制定相关的隐私保护法规，个人隐私保护问题突出。新技术的应用导致标准化问题也凸显出来，目前缺乏新技术应用的数据集标准、系统建设标准以及统一的交换标准；新技术应用系统种类繁多、标准各异，健康管理设备缺乏统一的交换标准，设备间互认困难。

3 对策与措施

根据社会资本参与全民健康信息化建设的PEST-SWOT分析，将分析结果按照SWOT战略分析的优势、劣势、机会、威胁两两组合，从政治、经济、社会、技术等方面提出社会资本参与全民健康信息化建设的优势-机会(SO)、优势-威胁(ST)、劣势-机会(WO)、劣势-威胁(WT)策略。

3.1 优势-机会(SO)策略

利用自身优势，抓住外部机会。社会资本应充分把握国家政策支持政府和社会资本合作的利好形势，以国家政策为引导，制定社会资本参与全民健康信息化领域的发展策略；在我国国民经济增长和居民医疗健康需求不断提升的背景下，利用社会资本自身资金充裕、技术创新能力强、技术人才丰富等优势，进一步强化新技术与医疗健康行业的融合，加大对老年人及慢性病人群健康信息化的投资；抓住居民迫切关注的健康问题，深入调研适合社会资本参与的全民健康信息化内容，制定相应投资计划。

3.2 优势-威胁(ST)策略

立足自身优势，积极解决威胁。确保政策落实到位，进一步健全政府与社会资本合作相关政策法规的建设，尽快出台政府与社会资本合作的专项法律；通过政策鼓励、平台搭建等吸引社会资本参与全民健康信息化建设；完善契约制度，增加彼此间的信任，消除政策不稳定及政府换届带来的威胁；拓展多渠道融资，通过政府投资赞助、购买服务、风险投资、贷款贴息等手段，支持社会资本参与全民健康信息化建设；同时，鼓励银行等金融机构通过融资顾问、财务顾问等综合金融服务开展社会资本参与全民健康信息化建设的策划、融资、建设和运营；强化社会监管，增强服务的透明性，社会资本应提高诚信经营意识，增强居民信任度，主动进行信息披露，公开参与全民健康信息化建设的相关信息，满足公众的知情权和监督权。

3.3 劣势-机会(WO)策略

借助外部机会，弥补自身劣势。利用国家对社会资本参与公共服务的支持，制定社会资本参与全民健康信息化建设的专门政策法规；明确具体操作细则、信息标准规范、责任划分、风险分担、利益分配、监督管理、评估制度等规定，使政策更具有可操作性。

制定社会资本参与全民健康信息化建设的准入和退出机制。建立社会资本黑、白名单制度，可将技术能力低、服务可持续性差、信誉度不够高的社会资本排除在合作范围外；综合评估社会资本的丰富程度、信息化技术水平、营利能力等客观情况，选择发展成熟、资源充足、有收益预期的领域加强社会资本参与力度。

允许社会资本探索建立新型商业模式，探索使用付费机制[16]。研究患者能够使用医保支付的新型卫生健康服务，促进社会资本收益可持续；对社会效益良好，但收入不能覆盖成本的项目，经评估，政府财政可适当给予补贴或优惠。

针对人口老龄化不断加剧的现状，在针对老年人、慢性病等特殊群体的新型医疗服务模式中引入社会资本，并加强宣传，提升该类特殊群体的健康水平及掌握相关应用的能力。

3.4 劣势-威胁(WT)策略

克服内部劣势，应对外部威胁。针对我国政府和社会资本合作政策法规尚不完善的问题，进一步加强立法及政策制定，明确项目评估、风险分担和利益分配；进一步探索社会资本参与全民健康信息化建设收益模式，扩展融资渠道。

通过门户网站、微信公众号等公开社会资本参与全民健康信息化建设的项目信息、工作流程、实施情况、健康服务等相关信息，提高项目知晓度。加强对社会资本参与全民健康信息化建设项目的管理并形成示范效应，充分发挥优质医疗资源的引领作用。

大力推动大数据、人工智能、5G等先进技术和设备产品在全民健康信息化建设中应用。逐步完善新兴信息技术在卫生和健康领域应用的安全保障技术要求，明确隐私信息安全保护规范。

加快研制针对大数据、物联网及移动互联网等新技术应用急需的信息技术标准规范。在引入社会资本时，选用符合标准的信息产品及服务，确保社会资本参与全民健康信息化有据可依，有序可行。

4 结语

社会资本参与全民健康信息化建设有着广阔的发展前景，是弥补卫生健康部门开展全民健康信息化建设过程中人、财、物不足的重要手段。政府的卫生健康相关部门应继续完善相关政策法规，建立健全长效管理机制，开展多渠道融资，确保社会资本能够获得合理的投资回报；加强社会监管，通过各种平台开展宣传，加强信息安全及标准规范建设，推进新技术建设及应用。社会资本应把握国家政策支持、市场规模巨大、新技术支撑等有利机会，克服政策不稳定、融资渠道不畅、居民信任度不高、信息安全及标准规范保障体系不健全等困难，探索社会资本参与全民健康信息化建设的新型服务模式，促进全民健康信息化建设更快发展，从而为“健康中国”建设提供有力支撑。