精准扶贫视域下连片特困地区教职工编制问题探究

史言涛 张宗顺 尹勇 宁耀

【摘要】本文针对义务教育阶段缺乏精准扶贫的现状，在分析调研县教职工编制现状的基础上，提出了空编率过高的问题，指出造成空编率过高的原因，并从提高教师地位、倾斜编制核定、创新人才培养三个方面提出解决连片特困地区教职工编制问题的对策。

【关键词】精准扶贫 连片特困地区 教职工编制

【中图分类号】G 【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2019）02A-0004-03

习近平总书记在十九大报告中指出，从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期;要动员全党全社会力量，坚持精准扶贫，精准脱贫，坚决打赢脱贫攻坚战。[1]教育精准扶贫是帮助贫困人口掌握知识、改变命运、消除贫困的最根本的方式，在精准扶贫中具有基础性、先导性和持续性的作用[2]，教师队伍建设是连片特困地区减贫脱贫中不可忽视的力量。

付卫东、吁佩（2018）指出“有编不补”的问题仍然没有得到有效解决，“名义上超编，实质上缺编”带来的最大问题是教师数量的不足[3];施剑松（2018）指出北京市明确将乡村中小学教职工编制按照城市标准统一核定，实行教职工编制城乡、区域统筹和动态管理将教师编制进一步向人口稀少的村小学倾斜[4];上世纪八十年代，我国开始实施城乡差异的教师编制制度。1984年12月27日，教育部颁布关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见，明确了教职工编制标准，强调以校为单位按班计算中等师范学校和全日制中小学教职工编制，根据城乡不同情况合理制定教师编制[5]，邬志辉、陈昌盛（2018）指出“全面二孩”政策对教师编制的新需要，城镇化推进对教师编制的新需求。[6]由于受到地理位置、历史原因以及基础设施等外部因素的制约，连片特困地区教职工编制空编率偏高以及学科教师紧缺等问题日益突出，在一定程度上阻碍连片特困地区经济发展，引发全社会的热切关注。

一、广西连片特困地区C县教职工编制现状

（一）样本县师生比例现状

调研样本县位于广西西北部，属于深度贫困县，总面积2415平方公里，辖6镇、8乡、147个行政村、2个社区，有壮、汉、瑶等11个民族约30.4万人口，其中壮族23.7万人，占81.7%。样本县设有各级各类学校209所（含民办83所），其中普通高中学校1所、中等职业学校1所、特殊教育学校1所、初级中学12所、小学中心校15所（含劳动小学）、村级完全小学30所、教学点60个、幼儿园89所（含民办幼儿园83所）。该县在校学生51051人（不含成人中专931人），其中，中职学生682人（不含成人中专931人）、普通高中学生3841人、初中生12547人、小学生22636人、在园幼儿11345人（含民办园9425人）。公办学校在职在编教职工2339人，其中，中职教师34人、普通高中教师198人、初中教师708人、小学教师1327人、特殊教育学校教师14人、幼儿园教师47人、教师培训中心11人。另外，民办幼儿园教师446人。

学校 幼儿园 初中 小学 总计 学校数 1 1 1 7 12 113 129 教职工数 199 35 14 58 660 1323 2275 学生数 3730 561 59 2117 11836 23310 40140 师生比 1∶18.2 1∶16 1∶4.2 1∶27.4 1∶17.9 1∶17.6 标准师生比 1∶12.5 约1∶12 约1∶3 约1∶8 1∶13.5 1∶19 ][类别][项目]

根据1984年12月27日教育部颁布的关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准教职工与在校学生比例标准，目前，样本县高中、特教学校、公办幼儿园、初中教师紧缺，尤其是高中、初中和幼儿园师生比例失调。虽然小学师生比例略高于标准比例，但全县不足100人的村级完小校有8所，不足20人的教学点多达46个，其中不足10人的达25个（1人校3个，2至5人校8个），这些学校都配备了满足教学需求的师资力量，但由于学生数少，占了相当大的教师比例。

（二）样本县教职工编制情况

根据数据分析，目前样本县教职工编制与学校教育教学工作的需求矛盾依然十分突出，各公办学校在编教职工2177名，空编250名，空编率为10.3%;在校教职工2275名，按照广西统一城乡编制和教职工编制测算的相关要求，全县现配备教职工与标准配备要求相差500多名。教职工严重不足，城镇化进程加快，造成部分中小学学科教师紧缺，大部分学校只能通过大班额或超大班额来缓解学科教师的不足，尤其是县城区中小学。如：样本县某劳动小学在校生2618人，应配教职工144名，现配104名，缺额40名，平均班额63.3人;样本县城某中学在校学生2321名，应配教职工176名，现配116名，缺额60名，平均班额72.5人;样本县城某高级中学在校学生3730人，应配教职工320名，现配198名，缺额122名，平均班额66.6人。大班额教学，教师的工作量过重，教师在教育教学工作中无法做到照顾全面、因材施教，影响学生的全面发展和教育教学质量的整体提升。同时，农村学校和偏远学校、教学点多，学生少，按标准比例核定教职工编制数配备教师，难以满足教育教学工作实际需要。

二、连片特困地区教职工空编率高原因分析

（一）教师队伍不稳定影响教师空编率

教师是教育产品的直接生产者，教师队伍不稳定必然威胁教育的发展。从某种意义上说，教师问题就是教育问题。[7]因此，关心连片特困地区教育就必然关心连片特困地区教师。稳定的教师队伍是推动教育改革发展和使贫困地区脱贫的重要保障，学科教师紧缺对教育教学工作的影响不可忽视。造成当前不可回避的教师空编率高等问题，既有主观方面的因素又有客观方面的因素，最主要是“进不来”“留不住”两个方面的原因。

首先，由于地理位置因素，連片特困地区乡村学校工作单调、生活枯燥乏味，与公务员和其他事业单位相比福利待遇较低，加上教师职业缺乏吸引力，各级师范类毕业生及其他有志从教的青年对深入乡村教学第一线往往望而却步，造成师资队伍的源头活水补充不足。2015年以来，样本县计划通过公开招聘、定向师范生培养等补充教职工577名，但实际增量仅455名，教师招聘工作的完成率约70%，而辞职、改行、外调、退休等教职工近400人。此外，2012至2014年，通过公开招聘录用特岗教师153名，但到服务期满实际转岗的仅有83名，中小学校教职工的实际增量很小，尤其是每年教师招聘数学、英语、音乐、美术、信息技术等学科报考人数少，造成部分学科教师严重缺乏，难以开足开齐课程，部分村级完小校及教学点只能通过兼职教师来解决上课“守摊”问题，学生难以受到正规化的专业训练，专业特长受到制约，甚至被遏制，影响了学生全面健康发展。其次，乡村教师老龄化问题比较严重，尤其是小学教师老龄化问题突出。在上个世纪特殊历史年代，为了弥补教师缺失，以缓解师资紧缺，一批初中生和高中生加入教师队伍，兢兢业业工作，为社会发展贡献青春，这些年龄偏大的教师经过考核基本上属“民转公”“代转公”，因病长期请假而在编不在岗的现象也比较突出，从而加剧了教师的结构性紧缺和教职工编制实际存量不足。教师“招不进，留不住”造成学科教师的严重缺乏，已成为制约教育进一步发展的瓶颈。特别是近年来边远乡村学校生源锐减，大量优生转入城区学校，造成生源质量下降，教学质量与城区学校差距日渐扩大，生源越差，教师教学积极性就越低，教学质量越差，越留不住生源，形成了一种生源流失与质量下降的恶性循环。

（二）地方财政限制教师空编率

教师编制指由各级政府人事部门依据法律法规核定的中小学教职工事业编制。由于地理位置原因，连片贫困地区几乎没有大型厂矿企业，没有纳税大户，财政收入仅依靠中央转移性收入。地方政府统筹资金，把资金用于急需解决的问题。然而，使用中小学教职工编制控制数招聘教师，会增加地方财政支出，无疑会增加连片特困地区经济压力，导致严格控制教师编制对经济欠发达县份很难支撑。此外，受严格控制编制总量的制约，编制部门对上报的教师招聘计划按一定的比例进行核减，使每年教师招聘计划的基数变小，同时，由于当前教师职位实行定岗公开招聘，加上教师职业缺乏吸引力等原因，正式编制内招聘，尤其是紧缺学科报名的人数达不到招聘的需求，每年教师招聘工作完成率仅约为70%，使用编制控制数招聘教师将会更加困难，连片特困地区教职工师生比要达到标准要求形势异常严峻。

（三）“新生儿童增长”及城镇化发展影响教师空编率

首先，2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，国家全面放开二胎政策[8]。由于长期受到传统文化影响，生活在连片特困地区的少数民族迎来人口增长高峰，每家基本有3或4个孩子，原有教师编制无法满足未来基础教育需要。其次，乡村教师队伍呈现年轻化结构，随着二胎政策实施，部分年轻女性教师纷纷加入二胎队伍中，造成有些学校虽有编有岗但无教师上课的困境。再次，由于城镇化规模迅速扩张，乡村学龄人口大量进入城镇学校读书或者跟随父母到务工地，导致乡村学校生源减少。传统的以师生比为标准、以县域为尺度测算教师编制的方式难以满足实际教育、教学和管理对教师的需求。

三、解决教职工空编率高的对策及建议

当地教育行政部门按照“严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡”的要求，切实加强教职工编制管理，建立健全“规模适当，结构合理;提升质量，提高待遇;改革机制，激发活力”的队伍建设机制，不断优化师资队伍结构，使学校优质教师来源得到多渠道扩充，教师资源配置得到改善，教育教学能力水平稳步提升，各方面合理待遇依法得到较好保障，逐步建立一支“下得去、留得住、教得好”的师资队伍，是解决教职工空编率高的关键。

（一）不断提高教师地位，以稳定教师队伍

教师地位是教师在社会中的身份象征，不仅包含政治地位，也包含经济地位。首先，营造尊师重教氛围，弘扬尊师重教风尚，使尊师思想深深植根于民众的头脑和血液中，内化为大众的自觉意识，外化为大众的自觉行动，让教师在社会上有荣誉感。其次，政府要切实保障教师的政治地位、经济地位，维护教师的合法权益，把教师职业与公务员职业摆在同等重要的位置。再次，政府依法落实教师的工资待遇，优先考虑教师按规定应享受的津贴、补贴及福利待遇，尤其是实行农村教师特殊津贴制度，津贴的标准要达到稳定农村师资队伍，吸引城市教师到农村学校工作的目的，在与城镇教师享受同等待遇的前提下，可适当增加农村教师的生活费、交通费等补助;改善教师的学习、工作和生活条件，使广大教师安心从教、专心从教、热心从教、长期从教、终身从教。

（二）区别对待，编制核定向连片特困地区倾斜

由于连片特困地区税收能力有限，地方财政有限，导致地方政府购买能力有限，即使核定再多的中小学教职工编制控制数也难以配足教职工。上级教育行政部门在编制的核定上应结合本地区实际情况区别对待，多增加连片特困地区教职工基本编制和附加、机动编制，以利于教育人才的引进。人社部门要明确由地方购买服务的教职工在岗位设置上应享受与正式在编教职工同等待遇，吸引有志大中专毕业生到基层从教，推动连片特困地区教育事业健康持续发展。

（三）创新人才引进和培养机制，不断壮大教师队伍

教师队伍建设是连片特困地区减贫脱贫中不可忽视的力量。首先，建立统筹规划、统一选拔的教师补充机制，在编制许可的情况下，有步骤、有计划地通过中小学教师和特岗教师公开招聘，做到应招尽招，为学校持续输送优秀高等院校毕业生;尤其是在一些偏远、贫穷乡村应因地制宜地制定政策，适当放宽教师准入资格，把更多的本土大中专毕业生吸引到农村教师队伍中来。其次，加大特设岗位和定向师范生培养计划实施力度，结合实际需求加强本土化培养，采取多种方式定向培養“一专多能”的乡村教师，缓解乡村学校教师结构性矛盾问题。

【参考文献】

[1]中国共产党第十九次全国代表大会文献汇编[C].北京：人民出版社，2017

[2]俞建芬.精准扶贫视域下乡村教师培训的困境与出路[ J].教育科学论坛，2018（13）

[3]付卫东，吁佩.《乡村教师支持计划（2015—2020年）》实施效果分析——基于云南省G县和X县的调查[ J].教师发展研究，2018（2）

[4]施剑松.北京将动态管理乡村教师编制[ J].中小学电教，2018（Z1）

[5]何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1976—1990）[M].海口：海南出版社，1998

[6]邬志辉，陈昌盛.我国义务教育阶段教师编制供求矛盾及改革思路[ J ].教育研究，2018（8）

[7]周兴平，陈姝，程含蓉.乡村学校教师结构性缺编的困境与对策[ J ].教育评论，2018（5）

[8]夏茂林，冯文全.农村教师队伍不稳定的成因及对策探析[ J ].教育探索，2006（1）

（责编 雷 靖）