渔业水域使用权管理制度探析

2019-04-26曲维涛刘雅丹

中国水产 2019年4期

文/曲维涛刘雅丹

渔业水域使用权管理制度作为捕捞限额管理方式之一，已在世界上多个国家得以实施并取得了一定的成效。本文重点介绍国外渔业水域使用权管理制度在确定项目管理目标，确定和量化可管理资源，确定合适参与者，决定专属权，专属权分配，建立相应管理体制，评估管理绩效和创新等方面实践经验，并分析了该实践经验对我国近海渔业的启示。

随着我国海洋渔业开发力度的不断提升，近海渔业资源每况愈下。虽然针对海洋渔业资源衰退采取了一系列的管理措施，但由于政策本身上的局限性和执行上的困难，渔业资源状况没有得到根本改善。针对以上情况，我国2000年修订的《渔业法》在第22条中明确规定，实行捕捞限额制度。2013年《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》（国发2013111号）提出，“开展近海捕捞试点，严格控制近海捕捞强度”。渔业水域使用权管理制度作为捕捞限额管理方式之一，已在世界上多个国家得以实施并取得了一定的成效。

一、渔业水域使用权管理

渔业水域使用权管理是将一个确定的专属捕捞水域分配给参与者，同时对捕捞死亡率进行合理控制，以保证渔业资源处于健康的可持续性利用的水平。良好的渔业水域使用权管理制度可增加多鱼种渔业管理和生态系统管理的兼容性，有助于开展由科学研究和决策机制支持的精细化管理，减少与其他行业在海洋空间利用上的直接竞争，当地渔业社区可从可持续渔业管理中直接受益。

渔业水域使用权管理类型

二、渔业水域使用权管理实践

根据国外渔业管理经验，基于水生生物资源复杂性以及地缘政治和社会经济环境等因素，渔业水域使用权管理项目设计安排分为七个步骤：

（一）确定项目目标

1.生物和生态目标

实施渔业水域使用权管理项目的渔场通常设定区域化的种群管理目标，包括结束过度捕捞状态、重建过度捕捞种群和减少对非目标品种的捕捞等。渔业水域使用权管理项目的另一个目标是保护栖息地，保护渔民利益，使渔民有明确的动机去实施栖息地重建活动，实施网具管制以及其他的保护行为。

2.经济目标

渔业水域使用权管理项目与其他的捕捞份额项目共享同样的经济目标，例如增加收益和利润，减少过度投资，支持就业，以及提升渔场生存能力等。渔业水域使用权管理项目的另一个经济目标是降低政府和产业内管理与运行的总成本。有些运行职责可以在渔业组织内解决，这些管理需求在本地得到解决后，总体的运行成本可以降低。

3.社会目标

确保某个或某些特定的社会群体可以从可持续渔业中获得收益，这些社会群体通常是历史上对捕捞区域有依赖的。通过分配给这些群体捕捞专属权，渔业水域使用权管理项目可以保证这些社区的渔民的就业机会，使这些群体的渔业收入有保障，为这些群体提供更多产品的销售途径，从而稳定这些群体的收入。通过支持本地的捕捞和加工业，渔业水域使用权管理项目也可以保障社会群体内的粮食安全。

（二）确定和量化可管理的资源

从渔场生物学和生态学方面考虑，通过种群评估、生物调查以及监督捕捞等方式，确定物种、种群和生物功能单元的空间范围，规定每个物种、种群和海区应采取的捕捞死亡率控制手段以及实施禁渔休渔等资源养护制度（表1）。

表1 不同类型渔业水域管理实践：确定和量化可管理的资源

（三）确定合适的参与者

满足社会组织和地理分布条件的参与者，具备最好的能力共同管理渔业资源，使资源量保持在生物学指标范围内。渔业水域使用权管理项目合作成员的基本参与条件包括：公民身份、拥有有效执照、遵守渔业规则、有过去或现在的捕捞经验、已有的渔民组织、社区或家庭成员身份、与渔业资源有关系或居住在资源附近、保持参与活动（表2）。

表2 不同类型渔业水域管理实践：确定合适的参与者

表3 不同类型渔业水域管理实践：决定专属权

（四）决定专属权

决定专属权让管理者和渔民对于要分配的专属权建立起清晰的范围特征。通过有效的决定专属权，可以确保参与者有保障地进出渔场，从而可以有效的进行长期决策。一个被法律正式承认的渔业水域使用权管理项目具有由政府执法和管制措施作保障的稳定性（表3）。

（五）专属权分配

制定透明、独立的分配流程，保证专属权分配公平合理。建议成立一个独立的决策机构来负责分配决策，决策机构由国家、区域和地方政府代表、社区成员、渔业科学家组成，由决策机构负责分配时间、分配资格获得、初始配额授予、作业水域分配、设立申诉流程和适用于分配决策信息等（表4）。

（六）建立相应管理体制

建立渔业行政管理系统，包括清晰的决策、规章制度或合同签署流程，明确角色和责任，以规范渔业组织的运作和管理。具体内容有成员的资格要求、成员会费、领导人和代表的选举、捕捞规则、治理方式以及违规行为的处罚等（表5）。

表4 不同类型渔业水域管理实践：专属权分配

表5 不同类型渔业水域使用权管理实践：建立相应管理体制

（七）评估管理绩效和创新

在渔业水域使用权管理项目中设立项目审议机制，根据目标对全系统和各渔业水域使用权管理项目进行绩效评估，鼓励创新，并不断改进项目。

三、渔业水域使用权管理实践对我国近海渔业的启示

自2000年至2017年，我国采取了一系列措施以推进捕捞限额制度的落实，包括海洋捕捞“负增长”、渔船数量和功率“双控”、调整和完善“伏季休渔”制度、清理违规网具等，但是从实际情况看，近海过度捕捞问题没有得到根本解决。国外渔业水域使用权管理实践对于完善我国近海渔业管理制度具有重要启示。

（一）建立海区渔业管理科学委员会制度

考虑到渔业资源的流动性和非专属性，成立由政府部门、科研院所、产业代表和渔民代表组成的海区渔业管理科学委员会，从社会学、经济学、生物学和管理学等方面统筹考虑，定期召开渔业委员会会议，开展渔业资源的评估，管理分配渔业水域使用权，改进和完善相关渔业政策。

（二）开展近海渔业资源评估

在试点海区开展渔业资源调查，依托互联网、大数据和云计算等先进技术，建立近海渔业资源调查网络系统，实现对近海渔业资源量的科学评估，为确定海区渔业资源总捕捞量、实行捕捞限额制度奠定基础。

（三）试点渔业水域使用权合作组织

成立渔民合作组织，以近几年该试点水域、试点品种的历史产量作为参考值，确定各成员在该水域渔业资源的捕捞配额。根据渔民身份属性、捕捞许可证的发放情况和渔船功率等因素制定该渔业水域配额管理办法。

（四）完善渔获物上岸统计制度

借助渔业委员会和渔民合作组织的力量，进一步完善渔获物上岸统计制度。建立近海渔业渔捞日志报告制度，要求渔民每天如实填写渔捞日志，按时报告给渔业委员会。同时，加强港口监督和检查，交易和销售的渔获物应与渔捞日志记录的数量保持一致。

（五）建立渔业水域使用权管理监督机制

成立由政府、渔业委员会和渔民合作组织组成的渔业水域管理新体制。政府负责政策制定、执法监督以及相应的激励机制。渔业委员会负责渔业资源与环境调查，确定最大可持续捕捞量，为政策的制定提供科学依据。大力培育和发展渔业合作组织，提高渔业从业者组织化程度，引导和发挥其自我管理作用，理顺政府和渔民之间的关系，降低政府管理成本，保障近海渔业可持续发展。