城市治理中政府与社会组织合作的价值维度、理想形态和现实进路——基于“合作治理”理论研究视角

文/赵敬丹 张 帅（..沈阳师范大学，辽宁沈阳 0034）

内容提要：传统公共管理话语体系下的城市管理一直都是以政府为行动主体，以政府权威为构建城市治理体系的制度化保障，忽视市场领域和社会领域的积极参与。而随着现代城市治理范式的凸显与建设服务型政府理念的契合，城市治理更加关注多元主体的互助合作，特别是政府同公民社会的代表者社会组织的合作型治理关系的构建，俨然成为当前城市治理话语下的主体性问题之一。城市治理中政府与社会组织合作治理的理想形态有互相补充形态、服务替代形态、协同增效形态和平等协商形态等几种。政府与社会组织合作关系的构建需以更新理念、完善法律制度、明晰职能定位和理顺利益关系入手。

自1989年世界银行首次使用“治理”一词以来，治理理论作为一种多向度的理论视角就已被广泛运用于各种领域。城市治理作为对治理理论的深度探索，主要是指将治理运用到城市公共事务管理中的一种状态或过程。其是在城市社会碎片化、国家主导下城市政治和公共管理多元化倡议、多元利益主体对城市公共事务需求多样化等现实背景下产生的。在现有的城市治理诸多范式当中，城市治理的主体既包括城市中的国家机构、城市政府，还包括私营部门、社会组织及市民社会；城市治理强调的是“过程”而不是“规则”，强调决策应建立在众多不同层面的复杂关系之上；城市治理意味着一系列来自于政府然而又不局限于政府的社会公共机构与行为者，换言之，除政府机构等公共部门外，还需要社会公众的参与以及各种利益集团和组织的介入，以协商合作的方式促进政府与社会的良性互动，实现城市的善治［1］。

政府与社会组织间的关系一直被看作是国家与社会关系在公共事务治理层面的一个缩影。政府作为公共权力的载体，长久以来在公共事务治理领域中扮演着主要角色，而社会组织则在它诞生的大部分时间里颠沛于社会的边缘地带。随着公民社会的兴起，各界都已逐渐认识到，唯有塑造政府与社会组织之间现代化的合作型治理关系，才能够得到理想的治理结果。因此，当前世界各国已将政府与社会组织合作关系的建立视为政府改革和政府治理的关键性战略。城市治理作为政府公共治理的一部分，给政府的执政能力带来了严峻考验，亟须寻求与社会组织的合作治理，而在城市治理中如何实现这种合作型治理关系的构建始终是值得商榷的话题。

一、合作治理理论的内涵阐释

（一）合作治理理论的内涵

在后福特主义与全球化的时代背景之下，西方福利国家在经历了“政府失灵”“市场失灵”等一系列问题之后，亟须对自身结构进行重塑。面对着已无法完全依赖政府、市场的局面以及随着社会棘手问题的不断增加，特定的社会经济事务已不能在单一的政府公共部门或市场部门中得以解决。人们将希望寄予逐渐兴起的第三部门，期望它们得以在公共服务、物品的供给与社会资源的配置中发挥重要作用。由此，不同社会部门间的持续有效互动成为公共管理领域研究的常态，政府、市场以及社会之间的“跨界合作”已然成为公共治理最为现实的状态，合作治理理论应运而生，而且成为最重要的治理机制之一。

合作治理理论作为对治理理论的发展与深入细化，自诞生之初就走向了批评建构主义的发展路向，不同的专家学者从多元的理论维度对合作治理理论进行反思构建。Chris Ansell 认为严格意义上的合作治理既需要非政府部门直接参与公共政策的制定，也需要各参与者对公共政策结果负责，从本质上来讲也就是各参与主体要做到共享决策权力，共担决策责任，从而在一定程度上区别于决策咨询委员会、公民大会等松散意义上的公民参与模式［2］。Emerson 等人将合作治理看作是一种过程与结构性安排，当某一单个组织无法完成既定政策或管理领域给定的公共事务时，就需要建构跨越政府部门、私人部门与社会部门之间的复杂关系安排，与此同时，各部门的组织都以志愿方式参与到这一过程之中，由此构成了合作治理［3］。在国内学术界，合作治理理论一经引入就已被“政治化”或“万灵药化”。蔡岚在对西方学者关于合作治理的多元理解进行梳理之后，认为其有三个共同之处：一是合作治理有一个集体的、平等的决策过程，合作治理的参与者可以以平等的机会反映自身的偏好，拥有集体决策的实质性权利；二是合作治理是一个协商的过程，侧重于以协商的方式来解决跨域跨部门的公共问题；三是合作治理是一个以共识为导向的决策过程，有助于在集体决策的过程中使更多利益相关者满意。［4］

基于中国语境，本文认为合作治理是指政府公共机构、市场组织及社会组织等，为了解决共同关注的公共问题，达成某项公共决策，各治理主体之间通过建立平等的伙伴关系，以沟通、谈判、协商乃至妥协的方式达成最终共识并共同分享利益与共担责任的过程。

（二）合作治理理论的实现维度

第一，治理主体多元化。不论是从治理理论还是合作治理理论的内延来看，其都强调在公共服务和物品的供给、公共政策的制定、公共事务的处理过程中需要多元治理主体的参与，并在其相互之间建构起平等的合作伙伴关系。这就意味着政府不再是单一的合作治理主体，私营企业、社会组织等部门机构也享有平等的合作治理地位。

第二，治理权力共享化。合作治理意味着政府不能再一家独掌公共权力，要实现合作善治就要求政府必须将部分公共权力尤其是社会管理权力下放给社会组织或市场组织，实现权力的共享，这可谓是实现公共事务合作治理的首要前提。

第三，治理目标一致化。双方或多方主体进行合作必然有其共同的目标，合作治理的实现一定是各方治理主体追求一致目标的结果。政府、市场组织、社会组织等通过合作的方式开展斡旋，将原本各自追求的利益目标一致化，使其社会效益最大化，从而实现有效的合作治理。

第四，合作方式多样化。合作治理强调治理主体的多元化，多元化的主体必然会带来多样化的合作方式。目前我国合作治理的方式主要有契约方式、网络方式等，随着合作治理的深入发展以及应用外延的逐步扩散，其合作方式也会不断增加。

第五，合作治理过程化。从本质来讲，合作治理并非一种目的、活动或规则，而是一个持续的合作过程。在这一合作治理过程中，各治理主体通过沟通、谈判、协商乃至妥协的方式就合作治理的目标、范式、利益、责任等问题达成一致，并对合作过程中产生的问题进行协调磋商，这都体现了过程导向性。

二、城市治理中政府与社会组织合作的价值维度

随着我国城市化建设进程的深入推进，城市治理的路向向更深层次维度拓展，随着我国社会组织的快速发展及其社会影响力的不断提升，其以积极主动的态度寻求参与城市治理的契机，政府部门也已认识到于城市治理中构建政府与社会组织的合作型治理关系俨然成为理论界与实务界共同的欲求。这种合作型治理关系主要是指在城市治理中政府与社会组织两大治理主体在职能上互相补充、互动合作的关系，既体现为政府在职能转移过程中鼓励支持社会组织参与城市治理并对其进行有效监督管理，也体现为社会组织增强自身能力的同时广泛参与城市公共事务治理并给予政府协调配合。

（一）多元利益价值维度

在城市治理的过程之中，任何一个组织都不可能拥有足够的知识与资源等能力来独自解决一切问题，它们要达到所追求的目的必须同其他组织交换知识与资源，从而实现自身利益的满足，而交换过程的成功与否，既取决于各自组织的利益需求，也受到互动过程中关系的影响。［5］城市是人类共同生活的聚居区，众多相关利益主体共同聚合于城市之中，为满足各自的差异化需求积极主动参与到城市治理中来。城市治理作为国家治理与社会治理的重要组成部分，须综合考虑众多治理主体的多元化需求。政府作为城市治理的主导者代表着制度层面的利益，社会组织作为城市治理的重要参与者表达着社会层面的利益需求，为将多层面深层次的利益需求进行整合，满足不同治理主体的多样化需要，亟须加强政府与社会组织之间的合作配合，为新时期城市治理提供理论范式。

（二）治理效率价值维度

效率一直以来就是公共管理追求的价值目标之一。当前，随着城市规模的急剧扩张，城市管理方面的发展已经严重滞后于城市社会的需求。城市用地紧张、交通拥堵、资源不足、住宅紧缺、环境恶化等问题所带来的压力已经超过了城市的合理承载能力，原有的城市管理方式难以快速有效地解决如是难题，而城市社会的发展又对其提出了“效率”要求，因此，如何充分调动与利用各方资源来消除城市化进程中的瓶颈，提高城市事务治理效率，成为摆在我国城市政府面前的紧迫难题。政府和社会组织作为管理城市社会公共事务的两大主体，应不断加强合作治理，改变各自为主的治理格局。政府作为公共权力的载体，其对社会组织的认知与规制直接影响着社会组织的持续发展，从而影响到社会组织参与城市治理的态度；而社会组织作为社会利益的载体之一，其发展状况对城市政府治理具有重要的支持与制约作用，在城市治理中加强二者的良性互动合作对于提高城市事务治理效率，构建和谐城市社会至关重要。

（三）治理主体价值维度

传统的城市管理是一种以政府为主体的单一控制模式，在此种模式之下，政府管理的范围十分广泛，大大小小的城市公共事务乃至私人事务都离不开政府这只“看得见的手”的参与。政府单一的治理模式否定了社会组织、公民及企业等的主体地位及其参与城市治理的积极性，在二元结构的城市社会中，政府实施城市管理的手段主要是强制性手段，采取以行政命令为主的方式来维持城市的运行，而在这个过程当中，其他利益主体难以参与进来。这种政府单一治理模式缺乏长期有效性，缺少系统规划，关注定性管理而忽略管理效果，从现代城市治理视角来看这种落后的城市管理方式已经无法应对城市高速发展所带来的一系列问题，亟须强化政府同其他主体的合作治理。社会组织作为促进公民社会发展的重要主体，作为现代城市治理进程中的关键一环，除了维护自身现实利益和潜在利益以外，还应加强同政府之间合作型治理关系的构建，于新的城市治理模式中改变政府是唯一价值存在的局面，在与政府合作的过程中直接或间接参与各种城市治理行动，在双方主体协作配合的基础上相互拾遗补缺，促进城市良性运行与发展。

（四）组织参与价值维度

自改革开放以来，中国社会组织快速成长，社会组织规模不断扩大，组织能力持续提升，组织独立自主与寻求合作的意识显著提高，其在政治、经济、社会及文化等领域发挥着日益重要的作用，社会组织以其创造性的行动和积极主动的参与意识得到社会各界的广泛关注。在城市化持续扩张的今天，随着传统城市管理模式向现代城市治理模式的转型，城市治理更加关注社会路径的探索于城市治理的重要性，这为社会组织参与城市治理提供了契机。社会组织作为参与城市治理的一支关键社会力量，已经由原来的强制被动参与转变为积极主动的探求。城市是社会组织生存与发展的现实区域，如何实现对城市的良好治理及其治理结果如何，可谓直接关系到社会组织的自身利益及其所代表的社会公众的利益，由此，在自身话语权逐步提升、组织能力稳步增强、社会地位持续提高的基础上，社会组织积极主动参与城市治理，以其专业的组织能力和公益性的宗旨使命提升了治理水准，为现代化城市治理拓宽了理论维度与现实路向。

三、城市治理中政府与社会组织合作的理想形态

随着市场化改革进程的推进，使我国政府直接支配的经济社会资源比重下降，弱化了政府对社会的直接管控能力，城市政府向着“有限能力”政府的方向迈进。即便如此，受我国具体国情的影响，城市政府的资源支配能力和社会动员能力尽管有所下降，然而政府仍须承担无限的城市治理责任。面对此种悖论，政府必须转变城市治理理念，创新城市治理方式，加强同私营部门和社会组织的合作。近年来，伴随着公民社会的崛起，我国社会组织取得了长足的发展，已然成为城市治理体系中的重要一环，社会层面的民主意识与合作意识得以显著增强，其主体地位在一定程度上获得了政府的认可，已由原来的边缘者成长为政府的重要合作伙伴。政府与社会组织合作的理想形态是深入探讨两者在城市治理领域中合作治理的认识基点，也是将合作治理理论付诸实践的关键所在。笔者从城市治理中政府与社会组织合作的制度化程度以及互动程度入手，将城市治理中政府与社会组织合作治理的理想形态划分为四类：互相补充形态、服务替代形态、协同增效形态、平等协商形态。

图1 政府与社会组织合作型治理关系的理想形态图

（一）互相补充形态

互相补充的合作关系形态来源于“政府失灵”理论与“志愿失灵”理论，互相补充简而言之就是政府与社会组织各自为对方在城市治理中存有的服务供给、资源配置等缺陷提供补充，以相互支撑的方式平衡各自力量，起到拾遗补缺的作用。但从严格的合作意义角度来说这种合作治理关系形态并非真正的合作，因为政府与社会组织之间虽存有一定的协调沟通，但缺乏实质性的互动，因此，互相补充可谓是制度化程度和互动程度最低的一种合作形态。［6］随着现代化城市治理理论的开展，我国城市政府在城市治理领域的能力已经变得有限，需要各方主体的大力驰援。社会组织作为政府的补充主体之一，其与政府的关系是相互独立的，并不依赖对方，社会组织在城市治理中为政府提供补充是因为其认可政府的价值理念、目标与行动，在政府未能有效涉足的城市公共领域，开展资源配置、公共产品与服务的供给等活动，满足社会公众多元化需求，于政治体系外部弥补政府治理城市公共事务的不足。政府作为城市治理的主导者，必须正确认识社会组织的地位和作用，从制度层面为社会组织提供法律地位和政策支持，也可为社会组织参与城市治理存在的服务、资源及信任不足等提供补充。

（二）服务替代形态

服务替代形态与互相补充形态相比，其制度化程度和互动程度都较高，政府与社会组织双方之间因其可以在某些治理领域替代对方提供服务和解决一些实质性问题，因此，二者之间的互动协调在本质上而言更进一步，尤其是政府更加重视社会组织的存在与作用。城市治理中政府与社会组织合作型治理关系的服务替代形态应该说是在政府职能转移背景之下形成的，服务替代，即在城市治理中原本应由政府提供的公共服务和解决的公共问题，因受政府人力、物力、财力及需求等压力的影响，致使政府在某些城市治理领域可能难以提供令全体民众都满意的服务，而社会组织在这些公共领域则具有更大的服务供给优势和解决问题的能力，为了提高治理效率和增强治理效果，政府将其转交给社会组织负责提供。在服务替代的过程当中，社会组织扮演了替代政府提供公共服务的角色，政府的角色则由传统的服务提供者和问题的解决者转变为社会组织的资助者和监督者，从功能上看，为社会组织有效参与城市治理提供软硬件资源的资助，同时对社会组织的服务行为与服务效果进行监督和评估。

（三）协同增效形态

协同既不是一般意义上的合作，也不是简单的协调，是合作和协调在程度上的延伸，是一种比合作与协调更高层次的集体行动。［7］城市治理中的协同倡导的是多元治理主体在资源和利益相互依赖的基础之上共同参与城市公共决策制定，共同解决城市公共问题。城市治理中政府与社会组织合作型治理关系的协同增效形态，主要是指政府和社会组织通过共同努力，提供各自的优势资源，以参与到城市治理的各个方面，同时要承担相应的治理责任，进而实现原来无论是政府亦或社会组织都无法单独完成的目标。［8］这种协同增效的合作形态应该说是政府与社会组织合作在制度化层面与实际互动层面向更深层次路向的发展，二者之间产生了实质性的接触，超越了互相补充与互相替代。当前，城市社会问题日益复杂多元，政府与社会组织在城市某些领域的协同合作成为必然的趋势，此种协同增效形态的形成可谓是政府对社会组织积极态度的结果。然而，这种理想的合作关系形态也有着现实的条件要求，政府要对现有的制度安排予以调整，承认社会组织的平等地位，同时，社会组织也要以相对独立自主且强大的组织形态出现，在合法范畴内增强自身的话语权，这是协同增效合作形态构建的前提，否则，这种合作形态的优势与目标就无法得以发挥和实现。

（四）平等协商形态

党的十九大报告中明确提出：要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。协商民主是社会主义民主的重要形式之一。城市治理中政府与社会组织合作型治理关系的平等协商形态是基于合作治理理论而构建，合作治理本身就是一个协商的过程，倡导以协商的方式解决公共问题，而该平等协商形态是基于平等、尊重、包容、理性、公开等原则，将政府与社会组织的合作关系提高到民主政治层次，在城市公共事务治理中将政府与社会组织放于同等地位，无论是从制度化角度分析还是从互动层面来看，这是政府与社会组织合作关系的最理想化形态。城市治理作为国家治理和社会治理的集中显像，其治理层次多元复杂，需要国家强制力的代表——政府与社会利益的表达者——社会组织实现良性互动，在协商的基准上构建既相互制约又相互合作、既相互独立又彼此依赖的平等合作关系形态，打造一种“强国家—强社会”的关系模式，在城市治理中实现国家和社会合力互动的双赢结果。在政府与社会组织合作型关系的平等协商形态之下，政府能够代表社会公共利益对城市社会活动进行各种形式的协调和引导；社会组织可以在法律范围内自主、自治、自强，有效参与城市治理；政府与社会组织通过平等协商式的合作于城市治理中达到互相增权、互相建构、互利互惠的双赢格局，促进我国现代化城市治理目标的实现。［9］

四、城市治理中政府与社会组织合作的现实进路

当前，我国城市治理正处于转型的关键期，能否有效克服城市治理中影响政府与社会组织间构建良性合作治理关系的阻滞性因素，在一定程度上决定着现代化城市治理目标的实现。政府与社会组织作为城市治理过程中的两大主体部门，其任意一方都不可能拥有足够的能力来独立解决城市发展过程中的所有问题，它们必须通过与其他组织的合作共治达到城市善治，实现自身利益的满足，因此，就需要为政府与社会组织合作型治理关系的构建提供新的发展方向。

（一）更新政府与社会组织互信合作理念

合作主体之间的相互信任是把握和评判双方能否有效合作以及合作效果的重要尺度，是合作各方在面对不确定未来时所表现出的对彼此的依赖。城市治理事务复杂多变，利益主体相互追逐，在城市治理范域内推进政府与社会组织的互动合作是必然的发展趋向。更新政府与社会组织的互信理念以及形成合作共识是构建二者在城市治理中合作型关系的价值观前提，这种价值观主要包括政府与社会组织的态度和城市治理中的伙伴意识。政府要改变对社会组织的怀疑与抑制态度，主动破除依附性的合作关系，树立平等的合作伙伴意识，既要维持也要不断打磨自身在相当长一段历史时期内不可替代的地位作用，同时也要承认社会组织在城市治理中的积极作用。政府要意识到固有的“城市公共服务单一供给主体”的地位已无必要维护，要积极主动打造城市公共服务多元供给体系以及城市公共事务多元治理体系并将社会组织纳入其中。社会组织也要转变意识观念，摆脱对政府的依赖畏惧之心，要对自身进行理性定位，实现组织的独立自主，掌握与政府合作的技巧，探索同政府沟通的机制。在城市公共事务治理中发挥其主体作用，主动承担城市公共产品与公共服务的供给任务，在相互信任的基础上寻找到与城市政府的逻辑契合点，从而实现有效合作。

（二）完善政府与社会组织合作法律制度

当前，城市治理事务复杂多变，治理主体层次叠加，无论是政府与社会组织单方面涉及城市治理，还是政府与社会组织合作互动，都需要以法律制度为基准来强化其参与城市治理的主体地位和合作型治理关系的建构，以实现规范化运作，为政府与社会组织的合作提供良好的制度保障。一方面，要制定政府与社会组织于城市治理合作中的相关法律法规。明确政府与社会组织在城市治理中的定位，尤其是要确立社会组织的主体地位，明确双方的权利和义务，清晰界定多元主体的权利边界。依法规范多元主体合作供给城市公共服务以及合作解决城市公共事务的职责范围，并赋予其相应的权力和规定其法律责任等。同时，确定彼此在城市治理中开展合作的领域与合作形式、具体的操作流程等等。另一方面，要尽快完善促进社会组织发展的法律法规以及相关制度。制定社会组织基本法，将社会组织权限、职责、关系、成立条件等以法律形式加以明确，切实为社会组织的发展创造一个良好的宽松环境。同时，要改变传统的双重管理体制，降低准入门槛，让更多有能力的社会组织参与到城市治理中来，使其最大限度地获得合法身份。

（三）明晰政府与社会组织的职能定位

“政府在政策管理、规章制度、保障平等，防止歧视或剥削，保障服务的连续性和稳定性以保障全社会的凝聚力等方面倾向于更胜一筹”。“社会组织在完成微利或无利可图的任务，需要有同情心和对个人关心尊重的任务，需要顾客或当事人方面具有广泛信任的任务，需要亲自动手和直接关心的任务（如日托、咨询和对残疾人与病人的服务）以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面倾向于更胜一筹”。［10］虽然政府与社会组织同是城市治理的关键参与主体，但因其性质、功能、实力等的不同，各自在城市治理中所发挥的作用也有所差异。因此，明确城市治理中政府与社会组织的职能定位是实现双方合作的重要前提，清晰界定与划分政府和社会组织各自的权责范围与服务领域，能够促进城市有序、良好治理的实现。政府要在城市发展战略规划制定、城市经济宏观调控、城市民主政治建设、城市公共安全与危机管理以及城市环境治理等宏观方面发挥主导作用，加快职能转变，推进简政放权，为其他主体的进入和参与提供各项制度保障和有效监督。社会组织要在社区服务、环境保护等微观领域发挥自身优势，积极主动承接政府转移的职能，在政府无法独自完成任务的领域加强合作治理。

（四）理顺政府与社会组织的利益关系

多元主体能够有效开展合作的关键是有着共同的利益契合点，在保证自身利益不受损害的同时寻找可以互相依靠的合作者。城市治理中政府与社会组织既是各自利益的代表者也是社会共同利益的整合者，政府代表着国家利益与社会公共利益，社会组织代表着特定组织利益并将其进行整合与维护。作为现代城市治理主体的政府与社会组织虽然代表着不同利益，但因为双方都要面对和处理城市公共事务，而公共事务又是伴随着城市社会发展过程发生的关系国家、集体、个人共同利益的社会性事务，其最大的特性就是公共性，所以，政府与社会组织在体现公共利益方面具有一定的重合性，这也就说明了政府与社会组织于城市治理领域有着合作的利益共同点［11］。城市治理事务复杂多变，多重利益交错盘结且日趋分化，政府无法满足公众的多样化需求，公共利益难以得到充分实现。因此，在处理利益关系方面，政府必须要以城市公共利益为核心，切实维护群众利益，拓展城市治理主体范围，拓宽社会组织参与城市治理的现实渠道，充分发挥社会组织的优势作用。此外，社会组织在履行自身职能时要密切关注城市发展的长远利益与全局利益，不得在维护自身利益的同时损害其他主体或大局利益，必须要以公共利益为活动的首要前提和与政府合作的价值导向，这也是社会组织自身的本质性。