关于我国公安体制机制改革若干问题的思考

高春兴

(山东警察学院侦查系，山东 济南 250014)

党的十八大后，以习近平总书记为核心的党中央提出“四个全面”的战略布局，以此为标志，我国进入了改革开放的新时代。与此同时，我国也进入了全面深化公安改革的新阶段。2015年2月16日中办印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及3个配套改革方案(以下简称“中央‘1+3’意见方案”)，公安部即时启动了全面深化公安改革的进程。4年来，已在7大方面、100余项任务上取得成效，尤其在涉及民生的改革方面效果更加显著。但是，在公安机关体制机制改革上，还存在着“不全面”、“不深化”的问题，主要表现在公安机关警力结构不合理，公安机关在实践中的职能定位不清晰，作为公安机关重要组成部分的公安院校没有纳入改革议程，主办侦查员制度尚待深入推进，辅警的改革尚未全面展开等。因此，公安机关要进一步强化机遇意识、责任意识和担当意识，全面推进公安体制机制改革，努力构建符合新时代要求、适应国家治理体系和治理能力现代化的现代警务体制机制。

一、全面深化公安改革的背景与目标

(一)关于全面深化公安改革的背景

改革开放的40年，也是我国公安改革的40年，其改革的成效有目共睹。2012年11月党的十八大召开，标志着我国改革开放进入了新时代。党的十八届三中全会将“全面深化改革”列为本次大会的主题，标志着我国改革开放的步伐进入了快车道。“习近平总书记认为，改革是问题倒逼的。在他看来，许多深层次的问题离开改革都没办法解决。比如，发展中不全面、不协调、不可持续的问题依然比较突出……但是体制机制不改革，这些问题很难得到解决。”[1]以中央全面深化改革为契机，全面深化公安改革再次提到公安部党委的改革议程上来。

党中央十分重视公安改革，先后于2012年12月30日、2015年1月8日召开中央深化改革领导小组第8次会议、中央政治局常委会第90次会议，专题讨论并通过了公安改革的意见和方案，充分体现了党中央和习近平总书记对公安改革的高度重视。2015年2月16日，中央印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，共有7个方面的主要任务、100多项改革措施，为全面深化公安改革指明了前进方向。以此为标志，公安机关迅即在全国拉开了全面深化公安改革的大幕。

肩负着公安事业长远发展的重任，承载着人民群众安居乐业的期盼，党的十八大以来，公安部党委在党中央全面深化改革的宏伟蓝图下，运筹帷幄、系统谋划，突出重点、攻坚克难，坚定不移地推进公安改革。[2]全面深化公安改革工作启动后至2017年6月，公安部深改领导小组先后召开了32次会议，出台了“一揽子”改革措施，在推进户籍制度改革，受、立案制度改革，居住证制度改革，车管驾考制度改革，外国人永久居留制度改革，居民身份证异地受理，无户口人员登记，规范派出所出具证明和公安院校招录体制改革等方面取得了明显成效，让老百姓有了更多的获得感。2019年1月1日，继公安消防部队整体移交应急管理部后，公安边防、警卫部队举行了集体换装和入警宣誓仪式，并全面完成改制任务。但是，在深化公安机关自身改革尤其是体制机制等方面的改革，到目前为止效果还不十分显著。

“中央‘1+3’意见方案”是贯彻落实党的十八大提出的“四个全面”战略布局的重要举措，也是提高公安机关执法公信力和队伍战斗力、全面加强公安机关和公安队伍正规化、专业化、职业化，建立“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”公安队伍的重要保障，这些重大举措带有政策性的突破，在我国公安工作的发展史上具有重要的里程碑意义。

(二)关于全面深化公安改革的目标

中央全面深化公安改革的总体目标是：完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制，建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制，建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系统完备、科学规范、运行有效的公安工作和公安队伍管理制度体系，实现基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化，进一步提升人民群众的安全感、满意度和公安机关的执法公信力。[3]

全面深化公安改革主要涉及以下几个方面：

1.公安队伍管理制度改革。包括编制管理、内设机构管理、人事管理、运行机制管理、辅警制度的建立与规范管理等。

2.执法办案制度改革。包括受案、立案制度改革，刑事案件管辖分工改革，大部制改革，与以审判为中心刑事诉讼制度改革相协调的主办侦查员制度改革。

3.人民警察招录培养制度改革。

4.人民警察的职业保障制度改革等。

二、当前公安体制机制改革存在的主要问题

公安机关队伍大、人员多、涉及的问题复杂，在整个政法改革中，与检察机关、审判机关相比，从一定意义上而言，公安机关的改革任务最重、环节最多、难度也最大。可以说，公安改革与国家全面深化改革一样，已进入深水区和关键期。“中央‘1+3’意见方案”自发布之日到现在，已有整整4年之久，尽管在7大方面和100余项措施中取得了较为明显的成效，尤其是在民生问题的改革上取得突破性进展，人民群众切切实实亲身体验到了全面深化公安改革的新变化新成果。但是涉及公安机关自身问题特别是一些体制机制问题，尚未得到根本解决。就公安体制机制改革来看，与全国公安民警的“期望值”还有明显差距，公安机关要强化机遇意识，紧紧抓住这一难得的历史机遇，审时度势，敢于担当，正视问题，全面推进和深化公安改革。当前公安体制机制改革存在的主要问题是：

(一)公安机关警力结构不合理

警力结构不合理是长期制约公安事业发展的“老大难”问题。特别是改革开放以来，经济社会转型加快，刑事犯罪大量增加，新型犯罪迭出、社会矛盾多元、网上网下交织、群众期待提高，公安机关的压力越来越大，同时，服务职能不断扩大，非警务活动明显增多。尽管公安机关的编制有所增加，但公安机关警力结构不合理，基层公安机关警力紧张的局面还没有得到有效缓解。有些基层县级公安机关多年增编有限，人员老化严重，队伍缺乏活力，一定程度制约了公安事业的发展，特别是基层公安机关的信息化建设，更是人才匮乏。截至2018年底，我国户籍人口有13.9008亿，占世界总人口的18.67%，现有民警总数约200万人，民警占总人口的比例约为14。世界上其他一些国家警察占总人口的比例情况，由于各国国情不同，具体情况也差异较大(见图1 、图2、图3)。[注]图1、图2、图3的数据均来自公安部网站，根据公安部办公厅公布的数据整理，http://app.mps.gov.cn:9080/cenweb/brjlCenweb/jsp/common/three_gagz1.jsp?category=337.

图1 亚洲部分国家警察配比示意图

图2 欧洲部分国家警察配比示意图

图3 美洲、大洋洲、非洲部分国家警察配比示意图

从图1、图2、图3有关数据可以看出，所列部分国家警察与人口比例低于20的国家只有2个，一个是印尼，为9.3；另一个为孟加拉，为8.3。警察与人口比例高于20，但低于35的国家有：日本、老挝、越南、德国、瑞典、奥地利、英国、美国、加拿大、澳大利亚、南非。警察与人口比例高于35的国家有：韩国、朝鲜、蒙古、柬埔寨、泰国、新加坡、黎巴嫩、以色列、塞浦路斯、土耳其、俄罗斯、法国、意大利、哥伦比亚、秘鲁、埃及。其中，黎巴嫩、塞浦路斯、土耳其、俄罗斯、意大利、秘鲁、埃及警察与人口比例甚至高于50。世界发达国家警察与人口的平均比率达35[4]，而我国约为14。在警察占总人口的比例偏低的情况下，警力结构配置不合理尤为突出，更加剧了基层警力不足的问题。我国警察超负荷工作，以至于一些城市出现了招警困难。

(二)公安机关的职能定位不够清晰

众所周知，我国公安机关是国家政权和国家机器的重要组成部分，是人民民主专政的重要工具，是具有武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，其在法律上的职能定位历来是十分清晰的。但是，在改革开放后，特别是在20世纪90年代后期，以“漳州110”在全国推广为标志，公安机关向社会公开承诺了“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”(以下简称“四有四必”)。尽管“四有四必”的公开承诺在一定时期内发挥了一定的社会效益，但由此而带来的负面效应和不良后果不可低估。同时，一些地方党委政府要求公安机关违法参与征地拆迁等活动，导致公安机关非警务活动急剧增加，有限的警力不能用在刀刃上。[5]尽管从国家层面和地方层面采取了一系列措施，如2010年国务院办公厅发布了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，有的地方公安机关制定了《关于严禁公安民警违法参与非警务活动的意见》，但是公安机关的职能定位及职权划分的界限仍未得到有效解决，特别是在开展服务型政府建设中，一方面由于一些部门和群众对服务理解错位，错误地把某些非警务服务与密切党群关系、警民关系联系起来，以致许多群众不论什么事都找警察，个别部门的一些非治安问题也要求公安机关解决。现实中这种对服务理解的错位，对公安机关履行职能、更好地履行法定职责带来诸多不良影响。另一方面部分公安机关狭隘地理解公安机关的服务职能，导致法律赋予公安机关的刑事司法职能和治安行政管理职能“两大”主要职能被淡化。公安机关的性质决定了其主要职能是刑事司法职能和治安行政管理职能，服务职能则是这两大主要职能的“衍生物”。其实，公安机关在打击犯罪和维护治安中发挥好自己的职能、正确地履行好自己的法定职责，这本身就是最好的服务，同样体现着公安机关全心全意为人民服务的宗旨。在实践中由于长期职能定位不准，加之大量非警务活动的冲击，导致公安机关疲于应付，使有限的警力更加紧张。

(三)公安院校的改革尚未纳入改革议程

公安教育是公安工作和公安事业的重要组成部分，在整个公安工作中居于先导性、基础性和战略性地位，它不但是加强公安建设的源头和基础，也是公安事业进步发展的基石。而公安院校则是培养公安专门人才、提高民警素质的主阵地，是公安队伍警力补充的主渠道。优先发展公安教育，着力建设现代化的公安院校对于建设正规化专业化职业化的公安队伍具有十分重要的意义。习近平总书记在党的十九大报告中指出，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育。[6]目前全国共有公安院校34所，其中本科院校25所，专科、高职院校9所。在编教职工有1.6万余人，在校学生13.8万余人，其中公安专业在校生10.3万余人，成为国内规模最大、办学层次最全(包括专科教育、本科教育、硕士研究生教育、博士研究生教育)的行业高等教育体系和国际规模最大的警察教育体系。[注]参见萧左.坚持政治建警建校 严防责任缺失弱化[N].人民日报，2018-09-19(14).我国自1982年开办公安高等教育以来，陆续为各级公安机关培养输送了60多万名专业人才[注]参见《公安高等教育发展规划纲要2015-2020》(2015年4月) 。，为我国的长治久安和社会稳定作出了突出的贡献。令人遗憾的是，在这次全面深化公安改革中，只是在公安院校公安专业人才招录培养制度方面进行了改革，并没有把公安院校的改革纳入到这次全面深化公安改革的议程，没能进入“一揽子”改革计划。从一定意义上而言，在公安教育改革上，既不“全面”，更谈不上“深化”。即使在公安院校公安专业人才招录培养制度改革方面，也还存在一些需要继续深化完善的方面，比如对公安院校公安专业毕业生入警考试进行全国联考，实行统一考试，分省录用的办法，目的是提高公安院校公安专业毕业生的入警比例。这一改革措施在中、西部地区发挥了一定作用，而在东部经济发达省份，原有的入警比例就很高，如浙江、江苏、山东等省。而有关招录文件规定“原则上不超过各省录用民警计划的60%”，使东部省份部分公安院校的公安专业毕业生入警陷入尴尬。另外，新的招录政策并没有减轻毕业生参加“公考”的压力和学习负担，不少学生一入学报到，就把公务员考试用书买来学习，在申论、职业能力测试以及公安基础知识的学习上，投入了大量的精力。尤其是到了“大三”阶段，本应拿出主要精力学习专业课，但为了应对“公考”，专业课教学受到严重冲击；毕业实习是专业教学的重要环节，但受入警考试、面试的影响，实习效果普遍不佳，从而导致专业课教学质量滑坡。而在整个“大四”阶段，课程安排较少，学生的主要精力都投入到迎接面试、体能测试等与入警相关的活动中，毕业论文也几乎处于应付状态，质量不高。不仅如此，严重制约公安院校发展的是全国公安高校的教师由于体制、身份不一，导致在不同体制下的教师队伍管理不一。如有的高校教师身份是事业编，有的整体为公务员，有的实行“参公”管理，还有些院校实行公务员、事业身份混编。同是公安高等院校，由于不同的办学体制和身份，导致教职工的工资福利待遇差别较大。目前，公安机关正在进行的执法勤务序列和警务技术职务序列套改及其相应的配套改革中，实行事业编管理的高校教师就无权参加。而实行公务员或参公管理的公安高校，教职工晋升职称的积极性受到严重影响，并直接影响到专任教师从事教学、科研工作的积极性，进而影响到学科、专业建设和整体教学质量的提升。

(四)主办侦查员制度试点工作进展较慢

2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》首次提出“完善主审法官责任制、合议庭办案责任制、检察官办案责任制和主办侦查员办案责任制。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制度，落实谁办案谁负责。”[7]《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》也明确要求“探索建立主办侦查员制度”。从中央层面提出探索建立主办侦查员制度，其根本目的在于凸显主办侦查员在侦查活动中的主导地位，赋予主办侦查员应有的职责权限，建立起与主诉检察官、主审法官具有同质性的办案质量终身责任制。为推进这一改革措施，公安部于2015年4月27日-28日在贵阳召开“全国公安机关探索建立主办侦查员制度改革试点工作研讨会”。因此，公安机关在具有刑事司法属性的侦查人员中，按照一定比例和条件，遴选优秀人员担任主办侦查员，突出其在侦查办案中的地位和作用，落实办案质量终身负责制，积极构建侦查办案责任与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系。按照责权利一致的原则，建立与主办侦查员职责任务相适应的职业保障制度。[注]参见贵州公安：五个创新聚力促改革[EB/OL].http://www.chinapeace.gov.cn/zixun/2017-07/13/content_11419416.htm.试点单位经过探索取得了一定的成效，但存在的问题在现有法律框架和体制机制下难以有效解决。这些问题主要有：遴选、管理机制的科学化问题，权力运行机制不顺畅问题，职业保障不统一、不到位问题等。笔者认为，建立主办侦查员制度无论在理论上还是在实践中，皆缺乏科学客观的理论论证和实战化可操作性。理由如下：

一是主办侦查员与主诉检察官、主审法官在诉讼中承担的任务和工作方式不同。主诉检察官、主审法官在刑事诉讼过程中的工作方式以及工作量远不能与侦查阶段相比。检察官、法官主要的工作方式就是“案头工作”，通过阅卷，审查证据，有些案件主诉、主审一人即可完成。在发现问题时，可以“自侦”，但在多数情况下是退回公安机关“补充侦查”。而侦查人员在侦查阶段，就一般案件而言，绝不可能由一名主办侦查员去完成，大量的重大、复杂、疑难案件则要由一个专案侦查团队分工协作才能完成，所投入的侦查资源是大量的。根据专案侦查的需要和专业分工，除了主办该案的侦查指挥员外，还有主勘(查)侦查员、主验(尸)侦查员、主审(讯)侦查员、主鉴(定)侦查员及情报分析员(师)等。

二是主办侦查员与主诉检察官、主审法官的责任承担方式不同。主诉检察官、主审法官承办个案的职责、任务单一明确。而刑事案件在侦查阶段的侦查职责、任务十分复杂，并且不是主办侦查员一人能够承担并完成的，尤其是重大、复杂、疑难、恶性案件的侦查，往往需要动用多部门、多警种开展合成作战。即使是常规重案的侦查，分管案件侦查的公安局长(副局长)、刑警队长(总队、支队、大队、中队等)、具有技术侦查和秘密侦查手段使用审批权的领导、配侦部门(技侦、网安、情报等)的主管领导和实施具体侦查措施、手段的侦查员等，这些人员是否也要对错案终身负责呢？另外，根据公安部刑事案件实行统一审核、统一出口的工作机制，负责审核把关的法制部门是否也要对错案终身负责等都是值得认真研究的。主办侦查员制度的错案追究，应是对案件主办团队的追究，并根据其在错案形成过程中的过错大小，分别承担相应的法律责任。

三是主办侦查员的遴选尚无明确的政策规定。目前检察机关、审判机关普遍实行了“员额制”，同时在职业保障方面作出了明确的规定并迈出了重要步伐。而在公安机关的侦查队伍中，如何遴选主办侦查员，是否可以参照检、法系统遴选“员额”的办法将侦查队伍中的优秀民警遴选到主办侦查员行列中，目前尚无定论。此外，主办侦查员的考核、奖惩、晋升、退出、保障等运行机制和制度也尚未健全。以上种种是导致基层公安机关及侦查员积极性不高、推行不畅和进展不力的主要原因。

(五)辅警制度改革尚未全面展开

辅警是我国警力严重不足与社会治安问题凸显存在突出矛盾的产物。早在20世纪全国“严打”后的80年代中期，基层公安机关为解决警力不足，就招录了一批“合同制民警”，同时伴随“合同制民警”出现的还有“联防队员”、“治安员”、“交通协管员”等，这部分人员大都安排在基层所、队从事一些警务辅助工作。最早一批“合同制民警”在公安机关工作已长达30余年，目前大都接近退休的年龄。后来，伴随公安工作任务的不断加大，警力不足的问题更加突出，各地开始大量招录“协警(协勤)”或叫“辅警”，以缓解警力严重不足的矛盾。辅警自产生之日起，就一直存在着争议。当然，辅警在维护社会治安，弥补警力不足等方面作出了应有的贡献。辅警，从其法律地位上看，其身份应属于群防群治队伍，不具有刑事执法和行政执法权。在涉及依法定职权才能完成的任务时，只能由正式民警完成，辅警只能起辅助作用。从法理上讲，辅警所拥有的只能是“权利”而非“权力”，并且与一般公民应有的权利没有本质区别，在执法权限的规制上，并没有突破“联防队”的规定。而现实中的辅警队伍仍在不断扩大，有的地方公安厅局提出正式民警与辅警的配比为1∶1，基层县级公安机关可以达到1∶2，实行总量控制。而在实际操作过程中，特别是在一些经济发达地区的公安机关，辅警的比例可能更高。笔者做过的相关调查可以说明此问题。如山东省有户籍人口10047.2万人，在编民警有10余万人、辅警有11万余人；最大的地级市临沂市有户籍人口1200万人，在编民警为6500余人、辅警为13100人；最大的县级市滕州市有户籍人口173万人，在编民警为1000余人、辅警为1357人；经济欠发达的滨州市沾化区在编民警为200人，辅警为400余人。辅警的比例在沿海经济发达地区更高，如青岛市公安局黄岛分局达到1∶5以上，接近1∶6。该局辖区实有人口180万，在编民警为1200余人、辅警为6000余人。从全国来看，辅警的工资普遍不高。因此，辅警在工资待遇偏低、职业保障不完善、不拥有执法权等情况下，职业荣誉感不足，必然会影响到这支队伍的工作积极性和稳定性，个别人员以权谋私，吃拿卡要等违法乱纪的事件就难免发生，使公安机关的形象和执法公信力受到严重影响。

三、深化公安体制改革的若干建议

2019年1月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议，强调对标重要领域和重要环节的改革，提出要有啃硬骨头的精神，确保干一件成一件，为全面完成党的十八届三中全会部署的改革任务打下决定性基础。会议还通过了《关于政法领域全面深化改革的实施意见》等15个改革意见和方案。赵克志部长指出，要“深入贯彻落实党中央重大决策部署，按照全面深化司法体制改革推进会要求，在继续抓好党中央关于全面深化公安改革‘1+3’意见方案落实的基础上，以更大的智慧和勇气深化改革，着力解决影响和制约公安事业发展的体制性障碍、结构性矛盾、深层次问题，努力构建符合新时代要求、适应国家治理体系和治理能力现代化的现代警务管理体制，切实担负起为新时代中国特色社会主义保驾护航的重大职责使命。”[8]全面深化公安改革，顾名思义就是本次公安改革“既要全面”，“又要深化”，全面是基础，深化是要求。因此，公安机关首先应在“全面”上下功夫，除“中央‘1+3’意见方案”所列改革内容外，要结合4年来改革进程中发现的问题和经验，进一步梳理需要改革的事项和内容，优先将基层民警反映强烈的事项纳入本轮改革的范围，应改则改、能改则改，以最大限度地满足公安民警，尤其是基层民警的迫切希望和要求。笔者建议在以下几个方面做好全面深化公安改革工作：

(一)科学确定需要优先纳入改革范畴和议程的事项

全面深化公安改革是在以习近平总书记为核心的党中央亲自关怀指导下进行的，公安机关要进一步强化机遇意识和责任担当，紧紧抓住全面深化公安改革这一难得的历史机遇，以贯彻落实《中国共产党政法工作条例》为契机，充分发挥社会智库的作用，集中全警智慧，组织国内相关专家学者和优秀民警代表，科学、充分地论证并梳理需要纳入改革的内容和措施，重点在“全面”和“深化”上做足功课，将广大民警呼声最强烈和期待已久的问题优先纳入改革范畴和议程。

(二)合理编制并优化配置警力资源

公安部应依照我国公安机关的职能定位，借鉴国际社会的通行做法，结合中国特色社会主义经济建设、民主政治等建设的实际需要，商国家发改委、中组部、人社部、财政部等相关部委，依据我国政治、经济和社会发展趋势和需要，科学编制我国警察应占的人口比例，为新时期中国特色社会主义建设和实现中国梦保驾护航。要依法依规排除一切非警务活动，回归警察职能本位，把与公安机关职权、职责无关的管理服务职能彻底剥离出去。要坚持向改革要活力，在着力推进部省两级公安机关机构改革，努力构建运行顺畅、充满活力、警令畅通的公安工作体系的基础上，在地方公安机关积极探索“大部门、大警种”制改革，整合侦查、治安资源，建立大侦查、大治安体系，推动重塑警务组织形态、警务流程形态、警力配置形态，以此来进一步激发基层活力、增强基层实力、提升基层战斗力，推动警务机制向提升实战效能转化，着力构建活力高效的基层警务新常态，提高编制警力使用效能。要坚持向大数据要战斗力，大力推进公安大数据智能化建设，坚决打破部门警种壁垒，推进数据融合共享，加强高端集成应用，助推警务流程再造，从源头上解决制约警务整体效能的体制性障碍和瓶颈性问题，切实提升公安机关核心战斗力和公安工作智能化水平。

(三)尽快将公安院校纳入全面深化公安改革的议程

习近平总书记在2018年9月10日召开的全国教育大会上指出，教育是国之大计，党之大计。公安教育是公安队伍建设和公安事业发展之大计，应尽快把公安院校纳入全面深化公安改革的议程，以规范全国公安高等院校建设标准和规格。公安高校的改革，要从有利于建设(与当前全国高等教育改革相适应、与现代大学教育制度相匹配)过硬的教师队伍，有利于畅通教师的职业发展空间，有利于增强教师职业的吸引力，有利于提高教师终身从事公安教育的积极性，有利于提高教师的教学、科研和指导公安实践的能力以及夯实公安高等教育的根基出发。因此，要有啃硬骨头的精神，尽快研究相关的配套改革方案与措施，既有利于公安高等教育事业的发展，又让公安高校的教职员工纳入真正的人民警察序列，使公安高等院校的教师队伍有归属感、荣誉感。按照公安部《公安高等教育发展规划纲要2015—2020》提出的“到2020年基本实现公安高等教育的现代化”的要求，从目前来看还有明显差距。公安教育的现代化，前提必须是公安高校设置的规范化、科学化。为尽快实现这一目标，我们建议公安部借这次深改的东风，恢复公安部教育局建制，以更好地规划当今世界上警察高等院校最多、受教育面最广[注]我国在编民警约200万，辅警近300万，公安院校在校学生13.8万余人，教师1.6万余人，这还不包括地市公安机关的培训基地(学校)，如此大的队伍，在公安部设立教育局是十分必要的。、办学层次最全的中国公安教育事业。

(四)继续探索推进主办侦查员制度

全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，从刑事诉讼配合制约、责权利一致、人民警察分类管理及专业化建设的原则出发，积极总结试点单位的经验做法，结合刑事执法办案工作的规律特点来探索构建主办侦查员制度，科学设置主办侦查员的职级序列、任职条件、遴选办法、职权责任，合理考察运行模式，并明确建立与司法责任体系相衔接的侦查办案责权利统一的管理模式和工作机制， 突出侦查员在办案中的主体地位与作用，建立职业保障制度。与此同时，完善侦查权运行机制、权利保障机制、法律责任追究机制和检警责任制约机制。[9]

(五)加快辅警队伍改革步伐，深化辅警管理制度建设

辅警是公安队伍的重要辅助力量，在老百姓眼里，辅警也是警察。如果这支队伍出了问题，将直接影响公安机关在人民群众中的形象和执法公信力。从目前来看，人数多、待遇低、素质差、队伍不稳、人员流失率高、管理制度不统一、不规范是当前辅警队伍存在的突出问题。因此，要尽快拿出有关辅警的配套改革方案，或制定专门的法律法规，按照“依法规范、分类管理、责权明晰、合理使用、保障有力”的原则，研究制定辅警层级化管理办法等配套制度，明确其法律地位和岗位职责，完善辅警招录政策和职业发展、薪酬待遇等职业保障，实现辅警队伍的正规化、专业化和职业化建设，增强这支队伍的职业荣誉感和归属感，切实解决辅警人员的后顾之忧。

(六)完善警察职业保障制度

建议立法机关尽快修订《人民警察法》、《人民警察警衔条例》等法律法规，依法推进和完善各项深化改革措施并督导抓好落实工作。为提高人民警察的职业荣誉感、自豪感，建议尽快确立“警察节”。同时，各级公安机关在成立“维护民警执法权威工作委员会”为民警提供执法权益保障的基础上，为凸显对人民警察的特殊保护，更好地维护人民警察在执行职务中的合法权益不受非法侵害，建议尽快在《刑法》中设立“袭警罪”，完善刑法立法。