论村民自治转型的东部与中西部差异*——以宁海和秭归两地的模式为例

冷 波

（华中科技大学 中国乡村治理研究中心，湖北 武汉，430074）

一、村民自治转型：从选举到治理

1987年试行《村委会组织法》，规定通过选举产生村委会，实行村民自治。村民自治包含着民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个要素，“四个民主”构成村民自治的完整意涵。然而，在西方民主话语的影响之下，选举被认为是民主的核心价值，村级治理绩效也被化约为选举的民主水平和规范程度。在实践中，突出选举的实践取向和突出民主的价值取向主导着村民自治的研究和实践①仝志辉.“后选举时代”的乡村政治和乡村政治研究[J].学习与实践，2006（05）:70-76。。农村税费改革以来，乡村社会基础和治理结构发生了重大变迁，村民自治的实践效果也受到了严重挑战。村民自治的民主选举只解决了选人的民主问题，并没有解决民主决策、民主监督和民主管理的问题，是一个“半拉子民主”②李人庆.依法治村如何可能——浙江宁海小微权力清单改革的案例研究[J].中国发展观察，2014（12）:54-57。。单条腿的民主选举取向导致了村民自治运行中的结构性失衡：村民自治沦为形式化的选举，而民主决策、民主管理和民主监督等治理功能则在很大程度上被弱化和虚化了③刘伟.村民自治的运行难题与重构路径——基于一项全国性访谈的初步探讨[J].江汉论坛，2015（02）:64-69。。

村民自治承载的民主化期许与其实践乱象之间的落差引发了学界和政策界的普遍反思。村民自治不仅是一套发育基层民主和培育公民社会的制度体系，而且是一套有力的治理机制；在村民选举之外，滞后的民主决策、民主管理和民主监督等治理维度应该引起更多的关注④杜鹏.村民自治的转型动力与治理机制——以成都“村民议事会”为例[J].中州学刊，2016（02）:68-73。。近几年来，东部和中西部农村地区⑤贺雪峰.论中国村庄结构的东部与中西部差异[J].学术月刊，2017，49（06）:111-119。都对基层民主治理进行了创新探索，如浙江宁海的“权力清单36 条”和湖北秭归的“幸福村落建设”，这些探索丰富了基层民主治理的内涵，并在不同程度上激活了村民自治的治理意义。总体而言，学界和政策界对村民自治的治理内涵有了更多的关注，村民自治的重心从选举转向了治理。中国农村地域广大，不同区域农村差异巨大，需要匹配不同的村庄治理机制，村民自治转型在不同地区就会有不同的实践形式。既有研究只是关注到村民自治转型的必要性和完善治理机制的重要性，缺乏对村民自治转型实践的区域差异研究。

村民自治是国家政权建设的产物，它接续了人民公社解体之后的基层组织建设，并在一定程度上延伸了士绅自治的传统①吴理财.村民自治与国家政权建设[J].学习与探索，2002（01）:24-29。。完善村民自治的治理机制离不开国家的主导性作用，浙江宁海县的“权力清单36条”和湖北秭归县的“幸福村落建设”都是完善村民自治治理机制的重要实践创新。这两个地方的村民自治转型实践呈现出不同的模式，分别将其概括为“民主政治再造”和“村治主体再造”。本文将结合两地的实践经验，对村民自治的转型实践进行区域比较，以形成对村民自治转型的区域认识，并对村民自治的未来方向进行探讨。本文属于质性研究和比较研究，2016年11月和2017年4月，笔者分别到秭归县和宁海县进行了为期20 天的驻点调研，相关的经验材料都来源于两地的调研。

二、东部农村的村民自治转型实践

宁海县位于浙江省东部沿海，工商业发达、土地价值高，外来务工人员多，村庄发展很有活力。近年来，宁海县又经历了快速的城市扩张，土地开发和工程项目的利益极大。基层组织面临着村庄派性争权严重、村庄利益争夺无序等乡村治理困境。2013年，宁海县制定了《宁海县村务工作权力清单三十六条》（下文简称“权力清单36 条”），对村级事务的管理、决策、监督等做出了详细规定，落实了“五议决策法”，为村民参政议政提供了民主政治平台，通过“民主政治再造”合理配置了村庄主体的利益与权力。在“民主政治再造”型治理实践中，公共规则是影响村庄治理的关键变量。“民主政治再造”主要是为了应对资本主导政治的村治困境，而“权力清单36 条”以国家制度供给的方式在村庄塑造了公共规则。有了公共规则，权力运作才会比较规范，村民参与公共事务才有空间，村庄治理才能民主。

（一）村民自治的困境：资本主导政治

改革开放之后，浙江省的民营经济迅速发展起来，生产方式以工商业为主。伴随工商业发展的是城镇化，当地城镇建设也是十分迅猛的。当地工业化和城镇化的发展，带来的是经济机会和经济利益的密集，村庄的土地资源和集体资产蕴藏着巨大价值。村干部有很多获取物质性报酬的机会，可以利用职务之便开发村庄的土地或者矿产资源。而且当上村主职干部就有权力运作和分配土地资源，如宅基地和建房指标等。村干部还是一种政治身份，当上村庄主职村干部之后，他们可以利用这种政治身份直接与上级政府建立关系。一些村治效果比较好的村干部还可能被评选为县市人大代表、政协委员和劳动模范等，这些头衔和荣誉是一种政治社会资本，可以转化为他们经济事业的资源。富人有了钱之后还会追求社会地位和身份，当选村干部不仅可以积累社会资本还可以实现人生价值和获得社会声誉。富人在经济上取得了优势，他们往往还追求政治上和社会上的优势，并将政治社会优势进一步转化为经济优势。因此，富人竞选村干部的意愿很强烈，资本主导政治的动力很强劲。

在资本主导政治的村治格局下，村民自治成为富人的游戏。村庄富人在利益的刺激下展开了激烈的竞争，村庄派性争权十分突出。富人有经济资本和社会资本的优势，选票的动员能力比较强，在开放性的竞争选举中，富人竞选者往往采取贿选的方式拉票。贿选是最直接而简单的拉票方式，竞选者与村民之间是一次性交易，村庄权力是“价高者得”。要想在村庄选举中获得胜利，竞选者就需要比拼谁出的价钱高，村庄权力竞争缺乏规范，最终陷入无序之中。选举成本的增加以及选举非规范化给基层治理带来了非常大的扭曲压力。激烈的选举竞争将那些“想为村民办事”的村干部挤出了政治舞台，同时为了“赎回”竞选成本，富人村干部会有强烈的权力寻租冲动。派性和权力寻租形成一种民主买单的恶性循环，富人村干部将会无视民主治理，加剧了村级治理不规范的风险。

当地村庄的利益十分密集，直接的经济竞争成为获取村庄权力的手段，造成了很多村级治理困境。富人之间的竞争缺乏规范，陷入无序之中；普通村民难以参与村庄公共事务决策和村庄公共利益分配等。在资本主导政治的背景下，富人垄断了村庄权力，村民处于边缘地位。村庄权力陷入恶性竞争，村民的民主权利受到严重压制，村庄民主治理难以自发生成。资本主导政治造成基层民主寡头化，严重危害了基层民主的发展。地方政府为了加强基层民主建设，为村庄治理提供制度支持和配套公权力保护，试图规范村庄权力竞争和保证村民平等参与村庄政治，从而合理配置利益主体的民主权利。

（二）村民自治转型的路径：民主政治再造

国家制度供给不仅仅是提供一系列制度体系，更重要的是能够让制度发挥作用。宁海县的“权力清单36 条”为基层治理的良好运行提供制度支撑，并给予公权力支持，进而引导村庄社会力量按照公共规则进行良性互动。“民主政治再造”主要体现在两个方面：一是国家提供了一系列保障村级权力运行与村民参与公共事务的规则体系；二是国家为这些规则的运行提供了公权力支持。

“权力清单36 条”分“村级集体事项”和“便民服务事项”2 大类，其范围覆盖了村级组织和村干部行使权力全部事项，前者涉及村干部的村级重大事项决策、项目招投标管理、资产资源处置等集体管理事务19 条，后者为村民宅基地审批、计划生育审核、困难补助申请、土地征用款分配以及村民使用村级印章等便民服务事项17 条。“权力清单36 条”是一个“制度集群”，而且简明易懂，适应了农民的认知水平。当地政府不断组织村干部、村民学习，而且以发放传单、电视广播、网络媒体等形式进行宣传。经过当地政府高强度的宣传和组织学习，几乎每个村民都熟悉了“权力清单36 条”，并得到了村民的认可与援引。“权力清单36 条”还重点强调关键环节的监督，设置了村务监督委员会，并规定村级重大事项都要实行“五议决策法”，为村民参与公共事务提供了更多的制度空间。让群众都参与进来，打破村级权力的暗箱，实现村级事务公开透明。与此同时，把村干部的权力用制度约束起来，培养干部的规则意识。“权力清单36 条”十分明确细致，方便村庄利益主体援引，为“民主政治再造”提供了制度支撑。

派性政治有助于基层公共权力的民主化运行①卢福营.经济能人治村:中国乡村政治的新模式[J].学术月刊，2011（10）:23-29。，但这首先要以公共规则的存在为基础。“权力清单36条”为村庄提供了一系列规则体系，它的有效运行离不开政府公权力的支持。当地政府通过完善联村干部制度和接受群众举报的方式，对村庄公共规则的运行给予了强大的公权力支持。每次召开村民代表大会，政府都会派遣联村干部下乡进行监督指导，联村干部不提出具体意见，主要负责监督村干部，减少富人村干部对村庄事务的控制，保障村民的意志得到表达。村民要是发现村干部有违反“权力清单36 条”的行为，可以及时向政府举报，政府接到举报后会对违规行为进行处罚。地方政府以规则输送和保证规则运行的方式介入乡村社会，改变了村庄社会力量的对比，调整了村庄权力竞争的方向。国家的制度供给既实现了对富人村干部权力的约束，也实现了对村民民主权利的保护，构筑了普通村民参与村庄公共事务的制度渠道与公权力支持。村民都是以平等的政治人身份参与村庄治理，村庄各方主体就可以竞相援引公共规则，进一步巩固了村庄公共规则。国家公权力的介入保证了规则运行的有效性，规范了村庄利益主体的竞争行为，为“民主政治再造”提供了公权力支持。

三、中西部农村的村民自治转型实践

秭归县是集老、少、边、穷、库坝区于一体的山区农业大县，村庄日益空心化，发展缺乏活力。税费取消之后，秭归县又经历了大规模的合村并组，村级组织性力量严重弱化。基层组织面临着村庄公益事业无人办、村内矛盾纠纷无人调解等乡村治理困境。2012年8月，秭归县开展了“幸福村落建设”活动，在行政村以下输入自治组织，承担村级组织的自治功能。以村落为自治单位，成立了村落理事会，并配套了相应的资源，从而再造了村治主体，维持了村庄基本秩序。在“村治主体再造”型治理实践中，治理主体是影响村庄治理的关键变量。“村治主体再造”主要是为了应对治理主体缺位的村治困境，而“幸福村落建设”开辟了一条行政供给式的“村治主体再造”路径。有了村治主体，村庄治理事务才有人管理，国家输入的资源才能顺利对接，村庄治理才能有效。

（一）村民自治的困境：治理主体缺位

20世纪80年代，村民自治制度的实施，确立了以村两委为基础的村治主体角色。税费改革之后，乡村关系失衡，村级组织行政化负担过重。一方面国家脱却了村级组织的治理责任①杨华，王会.重塑农村基层组织的治理责任——理解税费改革后乡村治理困境的一个框架[J].南京农业大学学报（社会科学版），2011（02）:41-49。，村干部失去了村庄治理的动力和能力；另一方面乡镇政府为了缓解自上而下的行政压力，更愿意将村级组织吸纳进行政体制。特别是合村并组之后，村级组织发挥自治功能的难度更大了。合村并组使行政村的范围扩大，而村干部数量锐减，三五个村干部管理三四千人的村庄的情况并不少见。这不仅导致村庄成为“半熟人社会”，加大了信息成本，还导致村干部的行政任务成倍的增长。另外，随着国家要求村务管理规范化，村级组织的文牍工作越来越多，消耗了村干部大量的时间和精力。文牍化的工作需要一定的电脑技术，对村干部提出了年轻化和知识化的要求，而年轻的村干部往往缺乏与群众打交道的意愿和能力。因此，村级组织的自治功能弱化，日益成为脱离群众和乡土社会的“悬浮型”组织。

在村庄治理主体缺位的背景下，维持村庄基本秩序将会遭受诸多挑战。税费改革之后，村集体不能向农民收钱，失去了经济来源，只能依靠国家向农村输入资源。如何有效利用国家输入的资源对村庄维持基本运转十分重要，这就涉及到国家资源输入如何与分散小农对接的问题。这种对接主要表现为两个层面：一是如何将农民的需求和偏好向上级反映，提高资源的实用性；二是国家的资源如何顺利进村，提高资源的有效性。精准且有效地分配资源，才能更好地满足群众对公共品的需求。为了实现这一目标，需要充分激活村民自治，通过村治主体调动村民的参与，从而实现资源输入与需求表达的有效对接。在村治主体的动员和组织下，村民才会积极参与村庄公共品建设中来，才能够通过村庄政治治理钉子户。

村庄治理主体缺位，村民自治事务处于真空状态，带来了很多村级治理困境。村民最为关心的村务无非是村庄公共品建设、矛盾纠纷调解、困难帮扶等。这些事务长期无人管理或者难以满足群众的需求，村庄治理难以有效，村庄基本秩序也难以维持。地方政府出于加强和创新社会管理的需要，为村民自治提供自治主体，希望依托村治主体动员和组织群众，提高资源分配效率，降低村级治理成本，从而缓解地方社会的风险和稳定压力。

（二）村民自治转型的路径：村治主体再造

行政输入组织不仅是有人管事，更重要的是这些人能够管事和把事管好，不然村治主体就是形同虚设。秭归县的“幸福村落建设”为村落理事会提供了治理单元、治理资源和治理规则，不仅再造了村民自治的治理主体，还配套了村治主体的治理能力。接下来分别从治理单元、治理资源和治理规则三个方面阐释“村治主体再造”。

秭归县在2000～2001年进行了大规模的合村并组，将432 个行政村、3234 个村民小组合并为186个行政村、1361 个村民小组。合村并组一方面瓦解了村组组织体系，精简了村组干部，加剧了村级组织的萎缩；另一方面强行扩大了村组的规模，破坏了村民自治的基础，自治单元与自治基础脱节②冷波.村庄“双轨治理”的特征与效果分析——基于秭归县C 村的考察[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2017，18（03）:50-55。。当地政府在充分尊重民意和结合当地实际的基础上，重新划分了自治单元。按照“地域相近、产业趋同、利益共享、有利发展、群众自愿、便于组织、尊重习惯、规模适度”的原则将全县划分为2055 个村落，村落农户的规模大多控制在50～80 户，治理半径为1～2 平方公里。“幸福村落建设”以村落为自治单元，以村落理事会为组织载体，以“两长八员”③两长”是指理事长和党小组长，“八员”包括调解员、监督员、宣传员、管护员、帮扶员、环卫员、张罗员、经济员，“八员”是指八项村落职责，一般由三个人兼任。“两长八员”极大地扩大了村治主体的队伍，村治主体队伍由过去的1847 人增加到11000 人。为骨干力量。从秭归县的实际情况看，村落基本上与以前的村民小组重合，还是一个真正的熟人社会，村民有着较强的利益关联度和社会认同感。重建合适的自治单元是村治主体能够有效开展治理活动的前提，而村落理事会给村庄社会力量提供了良好的平台。

税费取消之后，农业型村庄缺乏集体经济来源，大多沦为“空壳村”。但是农村的公共品供给和公益事业建设都需要物质性资源的支持。由于国家不允许村级组织向村民收取任何费用，村庄公共品供给则主要依赖国家的项目资源。项目制因其技术治理和利于监控的特性而成为资源下乡的主要方式，项目制的资源输入方式也存在一些固有的缺陷，村庄往往面临着项目资源分配不均①耿羽.“输入式供给”:当前农村公共物品的运作模式[J].经济与管理研究，2011（12）:39-47。和项目进村难②王海娟.项目制与农村公共品供给“最后一公里”难题[J].华中农业大学学报（社会科学版），2015（04）:62-67。等困境。另外，村级组织和村民难以自主支配项目资源，村治主体仍处于治理资源匮乏的境地。秭归县政府通过资金整合、项目支持和“一事一议”奖补等方式，加大了对村落的资源输入。县政府通过统筹部门资金和整合涉农项目，以“一事一议”的方式将其投放在村落的基础设施建设和产业发展上，并进一步优化项目实施程序。例如，过去2 万元以上的项目要在乡镇三资管理平台上发包，现在调整为10 万元以下的项目由村庄自主发包。除此之外，县财政每年给每个村增加2 万元创建经费，解决工作经费和以奖代补经费。村落资金的使用需要村落理事会与村落成员民主协商，并接受村民监督和账目公开。持续的资源支持为村治主体开展村庄治理提供了物质基础，激发了村庄活力。

村委会日益成为乡镇的下属行政机构，村庄自治事务无人管理。村落理事会是群众性自治组织，主要处理村落的自治事务，不承担村委会的行政任务，避免村落理事会遭遇“行政消解自治”③赵晓峰.“行政消解自治”:理解税改前后乡村治理性危机的一个视角[J].长白学刊，2011（01）:73-78。的困境。村落理事会不同于村委会的职能和责任，当地政府为其配套了一些规章制度。确定村落自治事务的范围，将自治事务与行政事务划分开来，为村落理事会指明工作方向。强调村落理事会的责任，凡是村落内部的事务都需要村落理事会负责，并由他们组织相关人员协商事宜。规范村落理事会的治理方式，根据涉及事务的大小采取不同层次的民主协商方式。有了明确的治理规则，村落理事会才能更好地自我定位，专心搞好村落自治工作。同时村落理事会能够通过民主的方式开展村庄治理，进而调动和激发村民参与村庄治理的积极性，提高农民的组织程度和村落的自治能力。

四、村庄性质与村民自治的方向

20世纪80年代以来，村民自治的实践样态经历了较大的转变，对村民自治的研究也从民主价值取向转为治理取向。在国家治理现代化的背景下，村民自治的治理意义愈发凸显，完善村民自治的治理机制是村民自治的重要方向。然而村民自治转型实践具有区域差异，不同区域的村庄有着不同的村治困境和转型路径。因此，我们要进一步丰富和区别村民自治的治理机制，以便更好地发挥村民自治的治理功能。村民自治的转型实践与村庄性质有着密切的关系，宁海县和秭归县分别代表着不同的村庄类型。宁海县的农村具有东部农村的一般特征，是一个相对复杂的社会；秭归县的农村具有中西部农村的一般特征，是一个相对简单的社会。为了更好地比较这两种村庄类型，我们可以从村庄主体、利益密度和治理任务三个维度来考察（见表1）。

（一）东部农村：规范权力与民主治理

东部农村的村庄性质是主体在村、利益密集和任务密集，村民自治的未来方向是规范权力与民主治理。改革开放之后，东部农村抓住了工商业发展的机遇，经济比较发达，市场就业机会很多，当地农民主要是“离土不离乡”式的务工经商。当地工业化和城镇化的发展水平很高，带来的是经济机会的增多和经济利益的密集，村庄的土地资源和集体资产蕴藏着巨大价值。村庄的治理任务很多，大量的工程项目和创建项目都需要村级组织的配合实施，这些项目也附带着巨大的利益。东部农村是主体在村，而村庄利益十分密集，各方势力围绕着村庄利益相互争夺权力，如何保证村庄权力规范与民主分配资源是村庄治理的主要难题。若是村庄没有稳定的公共规则，村庄富人很容易就通过资本主导了村庄政治。因此，东部农村需要国家制度供给和公权力支持，为村庄塑造公共规则，保证村庄治理规范与民主分配。

表1 村庄性质与村民自治的方向

东部农村的利益十分密集，村集体利益不属于私人所有，而是村集体成员公共所有。社会需要国家规范各种利益与权力关系，公平有序地分配村集体利益。国家介入村民自治是必要的，但是国家也需要给社会保留一定的自主空间，否则国家的行政力量会消解村庄民主。宁海县通过制定“权力清单36 条”，并给予政府公权力支持，村民能够平等自主地参与村庄治理，既规范了村干部权力运作，也实现村庄治理民主。因此，东部农村需要国家在不同的利益主体之间合理配置权力，同时赋予村庄充分的自治权力，引导村庄社会力量按照公共规则进行良性互动。另外，东部农村的治理任务十分密集，村级组织需要一直积极行政。密集的治理任务附带着密集的利益，村庄需要通过程序和制度来保障村庄治理的规范化和正式化。同时，村干部专业化和职业化也具有合理性，村级组织需要培养精明能干的专业化人才。

（二）中西部农村：组织建设与动员群众

中西部农村的村庄性质是主体缺场、利益稀薄和任务稀少，村民自治的未来方向是组织建设与动员群众。随着打工经济的兴起，中西部农村的人口大量外流，留守在村的主要是老弱妇孺，村庄日益“空心化”。中西部农村缺乏工商业基础，村庄经济以农业为主，村庄利益十分稀薄；特别是取消农业税费之后，村集体经济“空壳化”十分明显，全靠国家财政转移支付才能够维持村庄基本运转。村庄的治理任务不多，但是村级组织越来越软弱涣散，呈现出消极作为与难以作为两种样态①陈锋.分利秩序与基层治理内卷化 资源输入背景下的乡村治理逻辑[J].社会，2015，35（03）:95-120。，村庄事务无人管理。中西部村庄利益稀薄，精英大量外流，村干部比较消极，农民也比较政治冷漠，村庄面临着村治主体缺位的困境。因此，中西部农村要以资源输入为契机，加强基层组织建设，将群众组织起来，激发群众参与活力，动员他们参与村庄治理。

中西部村庄内部还有一些热心公益事业、乐于奉献的群众，包括老干部、老党员、老教师、老军人、老农民等。通过引导政府的资源输入方式和方向，给村庄社会力量提供平台，进而激活村庄社会资本，填补基层政权退缩导致的治理主体缺位②桂华.村庄公共品供给中的“理事会”[J].中国老区建设，2010（09）:15-16。。秭归县以村落为自治单元，以村落理事会为组织载体，以“两长八员”为骨干力量，成功激活了村民自治的治理机制。因此，中西部农村可以在合适的自治单元上培育自治组织，发挥非体制精英或乡村公共权威在农村社区自治中的关键作用，进而组织和动员群众参与村庄治理。另外，中西部农村的治理任务不多，主要是细小琐碎的日常治理问题，村级组织不需要积极行政。村庄要保留半正式的治理方式和自治空间，村治主体也不宜专业化和职业化。村庄的“五老”群体长年生活在村庄，他们对村庄的人和事都十分熟悉，能够及时解决群众关心的小事。这些群体参与村庄治理，看重的是社会荣誉和面子，而不是物质报酬。他们比较有经验、有能力和有空闲，适合充当村庄自治最重要的主体。

五、结语

随着乡村社会的变迁和国家治理任务的转变，村民自治的转型成为必然趋势，完善村民自治的治理机制成为学界和地方政府关心的重要话题。区域比较的视角能够丰富对村民自治的研究，也有助于更好地理解村民自治实践。研究表明，村庄社会性质与村民自治实践密切相关，村庄社会性质不同，村庄治理任务也不同，完善村民自治治理机制的方式也就不同。中国的东部农村与中西部农村有着很大的差异，东部农村是人财物的流入地，而中西部农村是人财物的流出地。东部农村的定位是发展型村庄，完善村民自治的治理机制主要是通过“民主政治再造”来合理配置利益主体的权力；而中西部农村的定位是维持型村庄，完善村民自治的治理机制主要是通过“村治主体再造”来有效填补治理主体的缺位。东部农村的村民自治可以称为复杂版的村民自治，需要采用比较复杂的制度和程序；而中西部农村的村民自治可以称为简单版的村民自治，不宜采用比较复杂的制度和程序。因此，完善村民自治的治理机制要立足于村庄社会性质，否则就达不到预期的治理效果。比如，将东部农村的复杂制度复制到中西部农村，这些复杂制度就会沦为形式化；没有密集的利益和复杂的利益关系，复杂制度是无法被激活的。再比如，中西部的自治主体类型也很难移植到东部农村，这些不脱产的中老年人是难以适应密集的治理任务的。